保险扶贫的理论与实践：中国案例.pdf

风险对话系列保险扶贫的理论与实践：中国案例 Swiss Re 风险对话系列保险扶贫的理论与实践：中国案例合作伙伴北京大学“保险与扶贫”项目组瑞再研究院：风险对话系列 1 目录前言 3 序 4 简介 5 摘要 6 1. 保险扶贫的政策与体系 8 1.1 保险扶贫的相关政策 8 1.2 保险扶贫体系三支柱：保障、增信和融资 10 2. 保险扶贫理论 13 2.1 保险扶贫的机理和比较优势 13 2.2 保险能否助推脱贫并守住脱贫成果：理论框架 15 2.3 保险能否助推脱贫并守住脱贫成果：数值模拟 17 2.4 政策讨论 20 2.5 理论研究小结 23 3. 保险扶贫的实证分析 25 3.1 健康状况、医疗保险、保障水平与贫困的关系 25 3.2 数据 26 3.3 实证分析方法 26 3.4 实证结果 27 3.5 实证研究小结 31 4. 保险扶贫的中国案例 33 4.1 中国实践概览 33 4.2 河北阜平：农业保险扶贫 34 4.3 黑龙江：农业巨灾指数保险扶贫 40 4.4 云南大理：健康保险扶贫 43 4.5 案例小结 48 5. 结论与建议 50 参考文献 562 瑞再研究院：风险对话系列目录表目录表1-1 中国保险扶贫相关政策 8 表1-2 中国扶贫开发历程 9 表2-1 保险扶贫的比较优势 14 表2-2 参数含义及取值 17 表2-3 贫困家庭和脱贫家庭的分类 18 表3-1 贫困转移矩阵 28 表3-2 PSMDD结果 28 表3-3 医疗保险保障水平的回归结果 30 表4-1 中国保险扶贫地方实践概览 33 表4-2 建档立卡贫困人口医疗保险报销实例 44 表5-1 结论与建议 54 图目录图1-1 保险扶贫体系三支柱 10 图1-2 不同贫困标准下的中国农村贫困人口 11 图1-3 2010年贫困标准下的中国农村贫困情况 11 图2-1 有无保险情形下的家庭贫困脆弱性 18 图2-2 有无保险情形下家庭贫困脆弱性的敏感性分析 19 图2-3 保费补贴的政策影响 20 图2-4 降成本的政策影响 21 图2-5 保险保障水平变化的影响 21 图2-6 不同保险机制的影响 22 图4-1 阜平县“联办共保”机制示意图 36 图4-2 阜平县扶贫贷款风险共担机制示意图 36 图4-3 大理州健康保险扶贫各部门职能示意图 46 专栏目录专栏1-1 中国扶贫开发概况 9 专栏1-2 中国扶贫开发进程 11 专栏4-1 阜平县情况简介 34 专栏4-2 阜平县农业保险扶贫成效 37 专栏4-3 黑龙江省灾害情况简介 40 专栏4-4 大理州情况简介 43 专栏4-5 大理州健康保险扶贫成效 45瑞再研究院：风险对话系列 3 前言从前，中国的地方政府会在灾荒之年“开仓放粮” ，赈济灾民。现在，政府可以利用保险这个杠杆获取更多资金，扶贫济困。瑞再研究院很荣幸与北京大学合作，研究保险业如何在扶贫工作中发挥更大的作用，提高全社会抵抗自然灾害的韧性，使人们不必因为灾难性的医疗支出或自然灾害而重陷贫困。我们的合作超越双赢，因为我们做到了 1 + 1 = 3。如此成功的合作得益于以下原因。首先，成功源自密切的合作伙伴关系。这份研究报告充分体现了瑞再研究院力求在未来打造的伙伴关系。作为全球性的再保险公司，我们深知，由于存在社会和监管差异，保险解决方案必须适应区域市场的实际情况。为做到这一点，我们依赖当地的信息和当地的机构，提供满足当地标准和需要的解决方案。瑞再研究院发现，对于致力于提高社会韧性的企业和政府部门来说，汲取智库和像北京大学这样的一流学府的专家意见，有助于提升风险管理能力。其次，成功得益于宝贵的知识共享。我们正将这份富有真知灼见的报告翻译成其他语言，以便与其他国家分享。作为增长迅猛的新兴保险市场，中国通常向其他市场借鉴保险经验。这份研究报告提供的中国案例，使中国有机会与其他市场分享自己的成功经验。最后，成功得益于创新的保险解决方案。在报告中，北京大学的学者探讨了通过农业保险和健康保险扶贫的多条途径。研究成果不仅可供其他国家借鉴，还能帮助中国缩小自然灾害可能带来的保障缺口（总经济损失与保险损失之间的差异）。由于长江流域爆发破坏性洪灾， 2016年的保障缺口达到216亿美元， 2017年为60亿美元。这并不是第一次瑞士再保险在中国提出创新构想。 2016年，黑龙江省签订了中国第一个巨灾扶贫指数保险合约，保障农户免受洪水、雨量过多、干旱和低温造成的财务风险。瑞士再保险设计的这个创新保险项目，响应了中国政府建立自然灾害保险体系的号召。我很荣幸，瑞再研究院能够与北京大学通力合作，增强我们与中国这个世界第二大经济体及第三大保险市场的联系。我期待着未来能有更多合作的机会，通过知识共享，提供创新的保险解决方案，缩小保障缺口，增强经济和社会韧性，造福这一代人及子孙后代。包泽富(Jeffrey R. Bohn): 瑞再研究院院长4 瑞再研究院：风险对话系列序近年来中国经济发展的迅猛势头，全世界有目共睹。改革开放40年来，中国有7亿多贫困人口摆脱贫困，农村贫困人口减少到2017年的 3046万人，贫困发生率下降到 3.1%。但是与此同时，中国快速发展过程中的不平衡、不充分等问题在乡村依然比较突出。在很多地区，脱贫致富还是政府的工作重点。保险行业如何在扶贫减贫的工作中发挥重要作用，值得我们这些保险从业者认真思考。瑞士再保险非常高兴能够和北京大学合作，借助他们强大的科研力量，对保险扶贫这个问题进行深入、科学的刨析。瑞再研究院支持北京大学“保险与扶贫”项目组开展的这项研究表明，健康保险、农业保险、巨灾保险都可以在扶贫减贫中发挥重要作用。正如瑞士再保险的中国同事曾经指出的那样：保险扶贫是一种情怀，更是一种责任。我希望看到更多的保险公司和瑞士再保险一起担起这份重要的责任。通过产品创新，我们的目标是把完成这份社会责任与促进保险公司的业务增长有机地结合起来。最后，我希望看到，中国保险公司的创新与尝试，能够为其他发展中国家提供有效的借鉴，为世界减贫事业作出贡献。陈东辉：瑞士再保险中国总裁瑞再研究院：风险对话系列 5 简介 “保险扶贫的理论与实践”项目着重研究保险在脱贫攻坚中能否以及如何发挥作用，论证保险机制对降低陷贫与返贫概率的有效性，并利用中国保险扶贫实践中的数据和案例进行具体分析。研究的主要发现有：第一，保险在脱贫攻坚中可以发挥保障、增信和融资三个方面的作用，但社会对保险扶贫作用的认识有待进一步提高。第二，保险能否降低贫困脆弱性由“保险的损失补偿效应”与“保费的资产侵蚀效应”共同决定，保险扶贫的效果取决于被保险人的经济与风险状况、保险产品设计以及政策支持力度和精准度。第三，健康保险和农业保险直接有效地应对了 “疾病” 与“灾害”两个最主要的贫困诱因，但现有保险扶贫案例的推广复制还需要克服很多困难。第四，保险扶贫具有显著的正外部性，内化保险扶贫项目的外部性有助于改善其商业可持续性。第五，针对“边缘贫困户” 和“后脱贫时代”的制度顶层设计亟待完善。虽然本研究的结论和建议主要针对中国保险扶贫实践，但其原理同样适用于其他面临贫困和扶贫问题的发展中国家，希望我们的研究和发现也能为全球扶贫减贫进程贡献中国智慧。郑伟：北京大学教授、项目主持人贾若：北京大学助理教授、项目主持人6 瑞再研究院：风险对话系列摘要减少和消除贫困是全球发展中国家面临的共同挑战。导致贫困的原因有很多，深层次的根本原因包括经济发展落后、地区发展不平衡、收入分配不公平、教育文化水平低等；贫困的直接诱因包括疾病、灾害、意外丧失劳动能力等。以中国为例，疾病和灾害是最主要的两个贫困诱因，占比分别为42%和20% （国务院扶贫办， 2017），因此增强贫困人口抵御疾病和灾害风险的能力是脱贫攻坚的重要抓手。保险机制（包括再保险、新型风险转移），在脱贫攻坚中能否以及如何发挥作用，社会各界远未形成共识；保险扶贫试点案例及其推广也面临诸多挑战。 “保险扶贫的理论与实践”项目着重研究保险在脱贫攻坚中能否以及如何发挥作用，论证保险机制对降低陷贫与返贫概率的有效性，并利用中国保险扶贫实践中的数据和案例进行具体分析。本研究报告由五部分构成，各部分的主要内容和结论如下：第一部分，保险扶贫的政策与体系。本部分回顾2011年以来中国政府发布的支持保险参与扶贫开发和助推脱贫攻坚的政策文件，在总结中国农业保险、大病和补充医疗保险、保险创新支农融资方式等实践探索的基础上，归纳出保险扶贫体系的三个支柱，即保障、增信和融资。第二部分，保险扶贫理论。本部分从一般意义上阐明保险扶贫的机理；通过与财政补助、社会保险、民政救助的对比，揭示保险扶贫的比较优势。在此基础上，本部分构建理论框架，分析保险保障对贫困家庭和不同资产量脱贫家庭的贫困脆弱性的影响。研究发现，保险能否降低家庭贫困脆弱性由“保险的损失补偿效应”与“保费的资产侵蚀效应”共同决定。数值模拟结果显示，对于“贫困家庭”，保费通常由政府全额补贴，因此保险能够降低其贫困脆弱性，助推脱贫；对于资产相对较少的“边缘脱贫家庭”，支付全额保费会提高其贫困脆弱性；对于资产相对较多的“稳定脱贫家庭”，即使支付全额保费，保险依然可以降低其贫困脆弱性。由此，脱贫攻坚除了聚焦“贫困家庭” ，还须莫忘“边缘脱贫家庭” ，政府应当根据其经济状况提供相应的保费补贴等政策支持；保险机构应当设计层次化和菜单化的保险机制，如提供多个保障层次和不同类型的比例或免赔保险，供不同家庭选择，助力促进保险更好守住脱贫成果。第三部分，保险扶贫的实证分析。本部分利用中国健康与养老追踪调查数据（CHARLS, 2011, 2013, 2015），以医疗保险（包括社会医疗保险和商业医疗保险）为例，从贫困脆弱性视角实证分析了保险的减贫效果。研究发现，医疗保险能够降低贫困脆弱性，但减贫效果需要较长时期的积累才能显现，较短期间的减贫效果不显著。同时，提高医疗保险保障水平对不同健康状况群体的贫困脆弱性的影响存在差异。对于健康状况差的群体，提高保障水平能显著降低其贫困脆弱性；对于健康状况较好的群体，提高保障水平的减贫效果不显著。医疗保险保障水平的分析意味着现有的社会医疗保险的保障水平无法彻底解决因病致贫返贫的问题，有必要借助商业补充医疗保险为贫困人口提高保障水平，以兜住社会医疗保险基本保障之上的风险。第四部分，保险扶贫的中国案例。基于实地调研，本部分从主要做法、经验启示、存在的问题或未来展望三个方面分别分析河北阜平农业保险扶贫、黑龙江农业巨灾指数保险扶贫、云南大理健康保险扶贫三个案例。研究发现，保险扶贫项目取得成功具备一些共性特征，一是地方政府要有风险意识和对保险的基本需求；二是保险机构能够有效供给满足地方需求的个性化保险产品和服务，且具备相应的承保能力和承保技术；三是地方政府与保险机构能根据当地实际情况创新合作模式。保险扶贫实践探索中还存在着诸多问题，商业可持续性和保险机构风险管理能力不足是各地保险扶贫普遍面临的共同挑战。由于疾病和灾害是中国当前最主要的贫困诱因，所以健康保险和农业保险被列为保险扶贫工具的优先选项，其他很多保险产品也被应用于脱贫攻坚的实践，例如小额寿险、小额意外保险和信用保证保险等。第五部分，结论与建议。在理论、实证与案例分析基础上，本部分系统总结保险扶贫的五个结论，并针对中央政府、地方政府、保险监管、保险机构四个方面提出若干建议，以实现保险更好助推脱贫和守住脱贫成果。虽然本研究的结论和建议主要针对中国保险扶贫实践，但其原理同样适用于其他面临贫困和扶贫问题的发展中国家，希望我们的研究和发现也能为全球扶贫减贫进程贡献中国智慧。8 瑞再研究院：风险对话系列 1. 保险扶贫的政策与体系保险的扶贫功能主要表现在两个方面，其一，保险能兜住贫困人口生产生活风险，防止因病、因灾、因意外事故致贫返贫；其二，保险能撬动并整合政府和其他金融机构的扶贫资源，破解金融进农村风险大、成本高以及农户贷款难、贷款贵的问题，进而助推贫困人口和贫困地区发展，实现稳定脱贫。本部分回顾2011年以来中国政府发布的支持保险参与扶贫开发和助推脱贫攻坚的政策文件，在总结中国农业保险、大病和补充医疗保险、保险创新支农融资方式等实践探索的基础上，归纳出保险扶贫体系的三个支柱，亦即保险在扶贫开发和助推脱贫攻坚中的三个主要职能保障、增信和融资。 1.1 保险扶贫的相关政策本部分报告梳理自2011年以来中国政府发布的支持保险参与扶贫开发和助推脱贫攻坚的政策文件，具体内容如表1-1所示。相关政策强调要完善涉农或扶贫保险产品与服务，从而缓解因病因灾致贫返贫问题；相关政策将保险扶贫定位于金融扶贫的重要组成部分，强调保险扶贫在防范和化解脱贫攻坚的风险中具有不可替代的作用。时间文件发布机构主要内容 2011年 11月中国农村扶贫开发纲要（20112020年）国务院完善中央财政农业保险保费补贴政策；鼓励贫困地区发展特色农业保险。 2013年 12月关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见中共中央办公厅、国务院办公厅推广小额信用贷款保险，扩大农业保险的覆盖面。 2014年 3月关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见中国人民银行、财政部等7部门鼓励发展特色农业保险、扶贫小额保险，扩大特色种养业险种；积极探索发展涉农信贷保证保险。 2015年 11月中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定中共中央、国务院积极发展扶贫小额贷款保证保险，扩大农业保险覆盖面，支持贫困地区特色农产品保险发展。 2016年 3月关于金融助推脱贫攻坚的实施意见中国人民银行、中国保监会等7部门创新精准扶贫保险产品和服务，扩大贫困地区农业保险覆盖范围。 2016年 5月关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见中国保监会、国务院扶贫办精准对接脱贫攻坚多元化保险需求，充分发挥保险机构主体作用，完善保险支持保障措施，完善保险服务工作机制。 2016年 12月关于加快贫困地区保险市场体系建设提升保险业保障服务能力的指导意见中国保监会优化保险机构资源配置，聚焦民生领域精准对接脱贫攻坚的保险需求。 2017年 9月关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见中共中央办公厅、国务院办公厅提高保险服务水平，加快发展多种形式的农业保险，适当降低贫困户保险费率。 2017年 12月保险扶贫统计制度（试行）中国保监会统计与建档立卡贫困人口生产生活密切相关的农业保险、大病保险、健康保险和意外伤害保险等业务数据。为健全脱贫攻坚支撑体系和提高扶贫成效可持续性， 2015年发布的中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定将金融政策作为扶贫开发政策体系的有机组成部分，要求加大金融扶贫力度，鼓励和引导各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。 2016年 3月，中国人民银行、中国保监会、国务院扶贫办等7部门联合印发关于金融助推脱贫攻坚的实施意见，对金融服务精准扶贫提出了具体要求，力求让每一个需要金融服务表1-1 中国保险扶贫相关政策瑞再研究院：风险对话系列 9 的贫困人口都能便捷享受到现代化金融服务。为此， 2016年5月，中国保监会与国务院扶贫办联合印发关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见，从精准对接脱贫攻坚多元化保险需求、充分发挥保险机构助推脱贫攻坚主体作用、完善精准扶贫保险支持保障措施、完善脱贫攻坚保险服务工作机制四个方面，对深入推进保险扶贫工作进行了全面部署，明确了保险扶贫的主攻方向。专栏1-1 中国扶贫开发概况自1978年以来，中国政府在致力于经济社会发展的同时不断加大扶贫力度，成立专门扶贫工作机构，明确重点扶持地区和群体，制定符合现实国情的贫困标准。从20世纪80年代中期开始，为缩小城乡差距、提高农民生活水平和促进社会公平，中国政府将农村作为扶贫开发的重点，先后颁布实施了多个中长期扶贫规划，有力地推动了中国农村扶贫开发进程。时间标志性文件核心内容 19861993年农村专项反贫困计划建立从中央到县一级的扶贫开发专门机构，确立开发式扶贫的基本方针，制定国家贫困标准 a 。 19942000年国家八七扶贫攻坚计划（ 19942000年） b 调整扶贫对象，由主要扶持贫困地区向主要扶持贫困村和贫困户转变；大幅增加扶贫资金投入并动员社会力量参与扶贫。 20012010年中国农村扶贫开发纲要（20012010年）贫困村成为扶贫基本瞄准对象；把稳定解决扶贫对象温饱问题、尽快实现脱贫致富作为扶贫开发的首要任务。 20112020年中国农村扶贫开发纲要（20112020年）扶贫开发从以解决温饱为主转变为巩固温饱成果、加快脱贫致富；明确以贫困标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫主要对象。 20142020年中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定扶贫开发全方位转入精准扶贫、精准脱贫模式，要求在现行标准下到2020年农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽。注： a. 中国先后采用了3种贫困标准，分别是“1986年标准 ” 、“ 2008年标准”和“ 2010年标准 ”。其中，“ 1986 年标准”是 1986年提出的按1984年价格每人每年200元的标准，是一条低水平的生存标准； “2008年标准”从 2000年开始使用， 2008年正式作为贫困标准，按2000年价格每人每年865元，是一条基本温饱标准；“ 2010年标准”是 2011年提出的按2010年不变价农民人均纯收入2,300元的标准，是结合“两不愁、三保障” （不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房）测定的基本稳定温饱标准。 b. “八七”的含义是针对 1993年底8,000万农村贫困人口温饱问题，用7年左右的时间基本解决。由于保险具有保障（经济补偿）、增信、融资功能，关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见要求针对贫困地区与贫困人口不同致贫原因和脱贫需求，分类开发、量身定制保险产品与服务，全方位兜住贫困人口生产生活风险和推动信贷资源流向贫困地区。具体而言，农业保险方面，立足贫困地区资源优势和产业特色，因地制宜开展特色优势农产品保险，开发推广目标价格保险、天气指数保险、设施农业保险等；健康保险方面，大病保险通过降低起付线、放宽报销范围、提高报销比例等向贫困人口予以倾斜，加强基本医保、大病保险、商业健康保险等衔接，鼓励保险机构开发面向贫困人口的商业健康保险产品；民生保险方面，开发保障适度、保费低廉的意外伤害、疾病和医疗等扶贫小额人身保险产品，扩大农房保险覆盖面，支持贫困地区开展巨灾保险；产业脱贫保险服务方面，发展扶贫小额信贷保证保险，通过农业保险保单质押等方式拓宽保险增信路径，探索推广“保险+银行+政府”多方信贷风险分担补偿机制，创新保险资金运用方式。此外，为顺利推进保险扶贫工作，在组织上，中国保监会成立保险业助推脱贫攻坚工作领导小组，研究制定保险业助推脱贫攻坚总体规划、政策措施和规章制度，并定期召开全国保险扶贫工作会议，将助推脱贫攻坚作为保险行业的重点工作。在行动上，保险机构大力发展农业保险、健康保险、民生保险等，创新保险支农融资方式，成立了中国保险业产业扶贫投资基金和中国保险业公益扶贫基金，创设了降低扶贫保险费率、优化理赔条件、实施差异化监管等多项支持政策。表1-2 中国扶贫开发历程10 瑞再研究院：风险对话系列 1. 保险扶贫的政策与体系 1.2 保险扶贫体系三支柱：保障、增信和融资本部分构建并阐述由保障、增信和融资三支柱协同配合构成的中国保险扶贫体系。三支柱保险扶贫体系有两个主要目标，其一，全方位兜住贫困人口生产生活风险，防止因病、因灾、因意外事故致贫返贫；其二，低成本盘活农户资产，破解融资难、融资贵问题，同时引导保险资金流向贫困地区，促进贫困地区发展。支柱一：以农业保险和大病保险为核心的保险扶贫保障支柱。从农业保险看， 2016年为2.04亿户次农户提供风险保障2.16万亿元，向 4,575万户次受灾农户支付赔款348 亿元，是国家农业灾害救助资金的10倍，成为农户恢复生产的重要资金来源（陈文辉， 2017）。2016年1月至2017年10月期间，保监会先后支持 6家保险公司在13个省份开展扶贫农业保险试点，开发出70个涉及43种农作物的特惠专属扶贫农险产品（邵绛霞， 2017），有效地保障了当地农业产业发展。从大病保险看，截至2016年底，共有 16家保险公司在全国31个省（区、市）承办大病保险业务，覆盖城乡居民达9.7亿人，累计为1,100多万人支付赔款300.90亿元；大病保险患者实际报销比例在基本医保的基础上提升了13.85个百分点，整体报销比例达到 70%（中国保监会， 2017a）。有些地区（比如江西赣州、云南大理）还针对建档立卡贫困人口开展了补充医疗保险，通过政府全额支付保费的方式将个人医疗费用自付比例降至10%以内。此外，大力推进民生保险，农村居民和农民工小额人身保险参保人数超过9,000万人次，保障金额超过 1.4万亿元（陈文辉，2017），较好地解决了因意外事故致贫返贫问题。支柱二：以小额贷款保证保险和农业保险保单质押为核心的保险扶贫增信支柱。 2016 年，小额贷款保证保险试点已在河北、湖南、云南等26个省的近百个地市启动，支持农户和小微企业获得银行融资315.9亿元（邵绛霞，2017）。在农业保险扶贫最具代表性的河北省阜平县， 2016年共有7,127户农户利用农业保险保单质押向当地银行申请获得贷款6.33亿元，贷款规模是 2015年的4倍。保险扶贫增信支柱解决了贫困农户缺乏合格抵押物的难题，使其可以低成本便捷地获得银行信贷资金，通过自主创业逐渐实现脱贫。支柱三：以保险资金支农融资和直接投资为核心的保险扶贫融资支柱。中国人民保险集团设立250亿元支农支小融资产品，在河北、陕西、河南等省开展“农业保险+扶贫小额信贷保证保险+保险资金支农融资”试点，帮助贫困人口便利获得免担保、免抵押、优惠利率的小额资金。截至 2016年底，中国人保支农支小融资累计放款36.5亿元，服务贫困户在内的三农和小微企业5.6万户，覆盖全国 27个省（市、区），平均单笔融资规模6.5万元（中国保监会，2017b）。2016年，中保投资公司联合多家保险公司设立了规模为100亿元的中国保险业产业扶贫投资基金，一期募集资金10亿元，截至 2017年10 月底，已分别向河北阜平和贵州惠水的产业扶贫项目投资5,000万元。图1-1 保险扶贫体系三支柱瑞再研究院：风险对话系列 11 专栏1-2 中国扶贫开发进程在多项扶贫政策推动下，中国农村贫困人口大幅减少，贫困发生率持续下降。按1986 年贫困标准度量，农村贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2007年的1,479万人，同期贫困发生率由30.7%下降到1.6%；按 2008年贫困标准度量，农村贫困人口从2000年的9,422万人减少到2010年的2,688万人，同期贫困发生率由 10.2%下降到2.8%；按 2010年贫困标准度量，农村贫困人口从2010年的16,567万人减少到2017年的3,046 万人，同期贫困发生率由 17.2%下降到3.1%。如果所有年份都按2010年贫困标准度量，中国农村贫困人口由1978年的77,039万人减少到2017年的3,046万人，累计减少 73,993万人；同期贫困发生率由 97.5%下降到 3.1%，累计降低94.4个百分点，进一步彰显了中国的巨大减贫成就。世界银行指出， “中国在如此短的时间里使如此多的人摆脱了贫困，对于全人类来说是史无前例的” 。但是，我们应该清醒地认识到，中国现行贫困标准仅略高于世界银行2011年购买力平价每人每天1.9美元的极端贫困标准，如果使用每人每天 3.1美元的贫困标准来度量，中国农村还有很多人口处于贫困之中，脱贫之路任重而道远。图1-2 不同贫困标准下的中国农村贫困人口数据来源：陈锡文（ 2016）。图1-3 2010年贫困标准下的中国农村贫困情况数据来源：李培林和魏后凯（2016瑞再研究院：风险对话系列 13 2. 保险扶贫理论本部分基于保险的保障、增信、融资功能，从一般意义上阐明保险扶贫的机理；通过与财政补助、社会保险、民政救助的对比，揭示保险扶贫的比较优势。在此基础上，考虑到保障是保险扶贫的首要功能，本部分构建理论框架，分析保险保障对贫困家庭和不同资产量脱贫家庭的贫困脆弱性的影响，揭示保险在助推脱贫攻坚和守住脱贫成果中的作用。研究发现，保险能否降低家庭贫困脆弱性由“保险的损失补偿效应” 与“保费的资产侵蚀效应”共同决定。数值模拟结果显示，对于“贫困家庭” ，保费通常由政府全额补贴，因此，保险能够降低其贫困脆弱性，助推脱贫；对于资产相对较多的“稳定脱贫家庭” ，即使支付全额保费，保险依然可以降低其贫困脆弱性；但对于资产相对较少的“边缘脱贫家庭” ，支付全额保费则会提高其贫困脆弱性。从政策支持看，增加保费补贴比例和降低保险附加费率，可以扩大保险降低脱贫家庭贫困脆弱性的惠及范围，有助于促进保险更好守住脱贫成果。从保险机制看，在单纯的比例保险机制下，高保障意味着高费率，高赔付比例保险在降低稳定脱贫家庭贫困脆弱性的同时，提高了边缘脱贫家庭的贫困脆弱性；在多样化的保险机制下，免赔保险机制更有助于降低稳定脱贫家庭的贫困脆弱性，比例保险机制更有助于降低边缘脱贫家庭的贫困脆弱性。由此，脱贫攻坚除了聚焦“ 贫困家庭”，还须莫忘“ 边缘脱贫家庭”，政府应当根据其经济状况提供相应的保费补贴等政策支持；保险机构应当设计层次化和菜单化的保险机制，如提供多个保障层次和不同类型的比例或免赔保险，供不同家庭选择，将有助于促进保险守住脱贫成果。 2.1 保险扶贫的机理和比较优势 2.1.1 保险扶贫的机理保险的本质是互帮互助、扶危济困，与扶贫开发有着天然的内在联系。保险具有保障（经济补偿）、增信、融资功能，在扶贫开发中引入保险可以提供风险保障和统筹利用社会扶贫资源，达成精准扶贫、精准脱贫目标，为打赢脱贫攻坚战提供有力支撑。具体而言，保险扶贫的机理体现在以下三个方面：其一，保险保障功能可以提高贫困人口抗风险能力，有助于实现精准扶贫。贫困人口普遍存在物质资本匮乏和抗风险能力极弱的不足，一旦遭受重大疾病、农业自然灾害、地震等风险事故就很容易使贫困程度加深。国务院扶贫办的一项调查显示，在2013年底中国7 ,000多万建档立卡贫困人口中，因病致贫的占42% 1 ，因灾致贫的占 20%，因学致贫的占10%，因劳动能力弱致贫的占8%，其他原因致贫的占20%。由于疾病和灾害是导致贫困的主要风险因素，因此增强贫困人口抵御疾病和灾害风险的能力就成为脱贫攻坚的重要抓手。保险作为风险管理的基本手段，其保障功能可以使贫困人口遭受疾病、灾害等风险后获得损失补偿，损失补偿的“点对点”滴灌确保了受灾人口能及时进行生活自救和再生产，相当于为扶贫开发设置了安全阀和稳定器。其二，保险增信功能可以帮助贫困人口便捷获得贷款，有助于激发贫困人口的内生发展动力。贫困人口要想彻底摆脱贫困，必须增强自身“造血”能力，依靠扩大农业生产规模来增加收入。然而，受资产结构单一、信贷风险高、缺乏合格抵押物等影响，贫困人口普遍存在贷款难、贷款贵的问题，扩大农业生产规模面临资金瓶颈。保险具有重要的增信功能，通过小额贷款保证保险、农业保险保单质押等方式可以为贫困人口提供信用增级服务，有效分担银行等金融机构的信贷风险，引导更多信贷资源向贫困地区投放，从而帮助贫困人口低成本便捷获得贷款，支持其自主创业脱贫，推动扶贫开发由“输血”向“造血”转变。 1 国务院扶贫办的最新调查显示，截至 2015年底，因病致贫返贫贫困户占建档立卡贫困户的比例达到44.1%，涉及近 2,000万人，其中患有大病和慢性病人数为734万人14 瑞再研究院：风险对话系列 2. 保险扶贫理论其三，保险融资功能可以缓解贫困地区资金短缺，有助于促进贫困地区发展。随着脱贫攻坚的深入推进，贫困地区经济社会发展对扶贫资金的需求随之增大，有限的政府财政投入不可避免地产生了扶贫资金缺口，迫切需要更多社会资金参与到扶贫开发中来。保险可以发挥直接融资功能，且保险资金具有投资期限长的优势，通过债权、股权、资产支持计划等形式积极参与贫困地区的基础设施、重点产业和民生工程建设，在社会资金和扶贫资金需求之间架起精准的资金投放通道，从而有效缓解贫困地区资金短缺问题，推动贫困地区特色优势产业发展和经济转型升级。保险扶贫的机理从一般意义上阐明了保险支持减贫，但针对不同的致贫原因和脱贫需求，保险的保障、增信、融资功能所发挥的作用不同（具体事例参见报告4.1部分）。在当下中国，疾病和灾害是导致贫困的主要风险，与其他功能相比，保险保障功能对防止因病因灾致贫返贫显得尤为重要。因此，在各地保险扶贫实践探索中，健康保险和农业保险被列为保险扶贫工具的优先选项，所以本报告将保险保障功能和这两类保险作为研究重点。 2.1.2 保险扶贫的比较优势与财政补助、社会保险、民政救助等传统扶贫方式相比较，保险扶贫有其比较优势 2 ，具体内容如表2-1所示。比较对象保险的比较优势财政补助提高扶贫对象精准性，放大财政扶贫资金使用效益，填补财政扶贫资金缺口社会保险提高扶贫对象精准性，扩大风险保障范围，提高风险保障水平，增强贫困人口“造血”能力民政救助机制更具稳定性，放大民政救助资金使用效益，增强贫困人口“造血”能力财政补助是政府重要的扶贫手段，但对象失真、资源浪费、效益不高等问题突出，且财政补助资金毕竟有限，难以满足脱贫攻坚的需要。而与财政补助相比，保险能提高扶贫对象精准性、放大财政扶贫资金使用效益和填补财政扶贫资金缺口，较好地解决财政扶贫不足的问题。首先，贫困人口大多因病因灾致贫返贫，保险的本质是风险保障，其经济补偿功能可以实现保险赔款“点对点”滴灌，对受灾贫困人口进行精准补偿，避免出现“撒胡椒面” 和“大水漫灌”现象，因此扶贫对象更精准。其次，通过大数法则和保险风险分散机制，用一部分财政扶贫资金补贴保费可以起到杠杆放大的作用，贫困人口一旦遭受损失就能获得远大于财政保费补贴的赔付，从而放大财政扶贫资金使用效益。例如， 2016年河北省阜平县财政补贴农业保险保费1,400万元，使全县农户获得 13.7亿元保险保障，财政保费补贴资金杠杆达到近百倍。最后，保险资金可以在基础设施、重点产业、民生工程建设等方面为贫困地区提供融资支持，填补财政扶贫资金有限与脱贫攻坚资金需求大之间的缺口，促进贫困地区经济发展。与社会保险相比，保险能提高扶贫对象精准性、扩大风险保障范围、提高风险保障水平和增强贫困人口“造血”能力。社会保险在脱贫攻坚中发挥着基础性的兜底保障作用，但其“保基本、广覆盖”的特征更多体现的是普惠性。政府如果在社会保险之上更好利用商业保险，将更有利于达成精准扶贫、精准脱贫目标。首先，保险没有广覆盖目标，可以只针对某一特定群体定向服务，比如建档立卡贫困人口，同时还可以根据扶贫对象的变化动态调整，因此更具精准性。其次，保险可以提供涵盖生产生活的全方位风险保障方案，防止贫困人口因病和因灾致贫返贫，弥补了社会保险只保障生活风险而无法保障生产风险和意外风险的不足。再次，保险能在社会保险基本保障之上进一步提高风险保障水平，增强贫困人口抵御风险的能力。比如，政府为贫困人口购买商业补充医疗保险，经基本医保和大病保险报销后再次对医疗费用进行报销，使贫困人口自付比例降至可承受范围内，云南大理的健康保险扶贫实践就是很好的例子。最后，保险具有增信功能，通过将保险引入扶贫金融链条可以帮助贫困人口便捷获得贷款，打破农业生产资金制约，激发贫困人口内生发展动力，从而较好地解决社会保险只能治标而不能治本的弊端。 2 如无特别说明，本报告提及的保险均指商业保险。表2-1 保险扶贫的比较优势瑞再研究院：风险对话系列 15 与民政救助相比，保险能平衡年度内民政救助预算资金因损失波动带来的缺口，因而在机制上更具稳定性。民政救助资金来源于财政预算，如果年内救助次数陡增或资金消耗过大，年底就可能会出现救助资金不足、保障水平下降的情况，导致一些受灾对象无法得到及时救助。保险以契约形式明确了各方的权利义务，可以确保所有保障对象自始至终得到稳定一致的保障，避免出现遭受损失而无法获得补偿的现象，因此机制更加稳健。用一部分民政救助资金为救助对象购买保险，既能精准确定风险保障内容和保障水平，又能分担救助资金年度之内损失波动的风险，从而提升民政救助的可持续性。云南昭通利用部分民政医疗救助基金为城乡低保、农村“五保”和重点优抚对象等民政救助人群购买补充医疗保险的做法就是很好的案例。此外，保险也同样能放大民政救助资金使用效益和增强贫困人口“造血”能力。与“单纯政府”相比， “政府+市场”的扶贫机制在专业能力、机构人员、分担部分政府职能等方面具有优势。首先，保险专门从事风险管理，在灾害预防、灾后救助、社会治理等方面经验丰富，有助于提升贫困地区的各县乡村地方政府在风险前