中国的产能过剩：如何阻碍党的改革进程.pdf

europeanchamber中国的产能过剩如何阻碍党的改革进程 2016 中国欧盟商会版权所有。未经中国欧盟商会的书面许可，任何个人或单位不可复制印刷本建议书的部分或全部。 目   录1. 概要1 产能过剩的定义和历史2本研究报告的架构3中国政府迄今为止作出的声明和采取的措施5欧盟商会的看法62. 产能过剩的原因72.1 产能过剩的历史72.2 金融危机和刺激计划72.3 国有企业缴纳红利和地方政府的利益82.4 融资能力性和财税体系92.5 行业地方化/碎片化102.6 地方经济政策112.7 技术的普及122.8 生产企业环境费用补贴122.9 环境、卫生和安全标准 132.10 市场份额与盈利能力之间的关系143. 八个严重受影响的行业 153.1 粗钢16政府采取的抑制产能过剩措施效果不佳16并购并非解决问题的万全之策18中国钢铁行业当前产能过剩的驱动因素183.2 电解铝19产能过剩问题在中期内将进一步恶化19政府迄今为止为抑制产能过剩所采取的措施19中国电解铝行业当前产能过剩的驱动因素213.3 水泥21抑制产能过剩的措施21中国水泥行业当前产能过剩的驱动因素223.4 化工23政府迄今为止为抑制产能过剩所采取的措施25中国化工行业当前产能过剩的驱动因素253.5 炼油 26政府迄今为止为抑制产能过剩所采取的措施26产能扩张依然强劲27“茶壶”炼油厂崛起27 中国炼油行业当前产能过剩的驱动因素273.6 平板玻璃28政府迄今为止为抑制产能过剩所采取的措施29中国平板玻璃行业当前产能过剩的驱动因素293.7 造船29自2009年起产能过剩的发展情况、当前形势和前景30政府迄今为止为抑制产能过剩所采取的措施30中国造船业当前产能过剩的驱动因素313.8 纸和纸板行业32产能过剩的发展情况、当前形势和前景32政府迄今为止为抑制产能过剩所采取的措施33中国纸和纸板行业当前产能过剩的驱动因素334. 产能过剩在国内外引发众多问题344.1 对中国经济的影响344.2 对全球的影响：加剧贸易紧张34反倾销案354.3 “一带一路”和亚投行吸纳产能过剩的能力有限355. 建议375.1 刺激内需，减少投资395.2 继续改革财政和金融体系405.3 提升新兴服务业405.4 加强私有化进程415.5 推动创新  435.6 提高环境、安全和卫生标准及法律法规的执行力度445.7 改革资源定价机制  445.8 为行业决策提供经核实的优质信息，提高行业贸易协会的独立性和能力45重要政府机构和行业协会46本次研究所涉及的部委46中国欧盟商会简介47中国的产能过剩中国的产能过剩1中国的产能过剩中国的产能过剩如何阻碍党的改革议程1. 概要11111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111“简政放权是政府的自我革命，削权是要触动利益的，它不是剪指甲，是断腕，忍痛也得下刀。” 中国总理李克强，2015 年3月15日11111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111中国工业领域多年来一直面临产能过剩的问题，产能过剩的影响波及数十个行业，对全球经济，尤其是中国的经济增长会造成长远损害。欧盟商会在2009年曾就此问题发布了其首份报告，但很少有机构针对产能过剩现象开展调研。然而，过去六年，中国产能过剩的情况持续恶化。中国钢铁、铝和水泥行业的产能过剩规模集中反应了这一问题的严重性：中国的钢铁生产完全脱离了真实的市场需求，其产量超过日本、印度、美国和俄罗斯4个钢铁生产大国钢铁总产量的两倍2；中国铝业有60%的产能遭遇负现金流3；中国国家统计局和美国地质调查局数据显示，2011至2012年的两年间，中国生产的水泥与美国整个20世纪的水泥产量相当。由于产能过剩对行业利润的影响，以及商品和能源价格疲软，截至2015年12月，中国的生产价格指数已经持续下跌了45个月4。这一趋势严重影响了中国行业生产者的盈利能力。2009年秋季，欧盟商会和罗兰贝格咨询公司就中国产能过剩情况发布了首份报告，就产能过剩损害中国经济发展和加剧贸易摩擦的程度开展调研。调研的目的在于探究产能过剩影响中国国内钢铁、铝、水泥、化工、炼油等重大行业的原因和方式，并就如何控制这一问题提出建议。这份报告于2009年11月30日被呈递至在南京举办的中欧峰会，但很遗憾，该报告并未能推动相关机构齐心协力解决产能过剩的问题。2015年秋季，欧盟商会决定撰写新报告，对上次报告中行业产能过剩的发展情况和所提建议的持续相关性进行调研，并提供更多其他的建议。撰写本报告是为了激励中国政府机构大力采取必要的措施扭转结构，缓解产能过剩，推动中国经济登上可持续增长新台阶。欧盟商会希望本报告的建议能有助于优化近期即将发布的“十三五规划”目标，并为中国在2016年成功担任G20峰会主席国提供支持。1李克强表示将继续推动政府改革，央视网，2015年3月15日，查阅日期2016年1月7日，2世界钢铁协会月粗钢产量数据，2015，查阅日期2016年1月7日，3   中国主要炼铝厂将开会讨论减产，彭博网，2015年12月9日，查阅日期2016年12月16日，4中国生产价格连续45个月下跌，新华网，2015年12月9日，查阅日期2016年1月2日，中国的产能过剩中国的产能过剩2产能过剩的定义和历史本次研究将产能过剩定义为“生产能力与实际产量之间的差值”，也就是说，产能过剩与产能利用率是相互对立的概念。中国的产能过剩问题由来已久，并呈现日益恶化的趋势。产能过剩对中国和世界经济的破坏日益严重，尤其是在2009年全球经济危机对全球市场的影响持续至今的背景下。2009年全球经济危机导致外国对中国的进口需求大幅下滑。为应对此次危机，中国政府通过实施大规模的经济刺激计划，加大了对新建工厂的投资。尽管国家发展和改革委员会主任张平在2009年宣称，四万亿投资“没有一分钱进入到两高一资产能过剩的行业”5，但该项刺激计划仍导致众多国企的产能大幅扩张，为了满足国内经审批的数千个基础设施投资项目的需求，银行在政府的鼓励下大幅增加了放贷规模，同时降低了生产者获得贷款的难度。本轮针对基础设施项目固定资产投资，以及后续较小规模的刺激措施所包含的固定资产投资，只是增加了对投入物资的短期需求6。由于刺激计划所导致的行业产能扩张与市场真实需求脱节，加剧了可轻易获得贷款的众多行业的产能过剩情况的恶化。本报告所调查的行业总过剩产量不断上升，而产能利用率不断下滑，证明了上述情况。中国产能过剩对全球的影响主要体现在贸易摩擦不断加剧，尤其是钢铁行业。欧盟在2015年3月开展了6项可能导致对中国钢产品征税的调查，并于同月对某一类型的中国钢产品采取反倾销措施7。2015年11月，成员国呼吁欧盟采取全面的贸易防御措施为欧洲钢铁行业提供支持，并表示反对世界贸易组织承认中国“市场经济地位”8。美国商务部在2015年决定针对一系列中国钢产品征收反补贴税，并在2015年12月底初步决定对中国的防腐钢材征收255.8%的额外关税9。贸易摩擦对供应链造成了束缚，严重威胁了全球化的积极作用。同时，在典型产能过剩行业，公司的不良贷款造成日益严重的影响10。5中国领导人观察：关于中国的经济刺激计划，2009年春季第28期，查阅日期2016年1月2日，media.hoover/sites/default/les/documents/CLM28BN.pdf6中国批准1570亿美元的基础设施投资，路透社，Sweeney、Pete & Chiang、Liangyi ，2012年9月7日，查阅日期2016年1月15日，7MukherjiBiman、MillerJohn、Yap Chuin-wei华尔街日报：中国钢铁出口为什么引发抗议？，华尔街日报，2015年3月15日，查阅日期2016年1月2日，；欧盟针对中国的不锈钢产品征收反倾销关税，台湾路透社，2015年3月25日，查阅日期2016年1月15日，8金融时报：欧盟各国呼吁针对中国的钢产品倾销行为采取措施，2015年11月9日，查阅日期2015年12月2日，9美国针对防腐钢征收反倾销税，纳斯达克，2015年12月29日，查阅日期2016年1月15日，10Wildau Gabriel金融时报：中国国内银行针对贷款风险强化资产负债表，2014年8月15日，查阅日期2016年1月4日， ；Wildau、Gabriel中国银行创纪录发行65亿美元优先股，2014年10月16日，查阅日期2016年1月4日，中国的产能过剩中国的产能过剩3中国的产能过剩本研究报告的架构本报告分4个部分：第一部分探究中国目前产能过剩问题的原因、相关政策和政治因素，及2008年以来中国放宽信贷对产能过剩的影响。第二部分聚焦这一问题怎样影响8个关键行业，并分析这些行业出现产能过剩的具体驱动因素。受调查的行业有： 粗钢 电解铝 水泥 化工 炼油 玻璃 造船 纸和纸板注：由于化工行业覆盖众多产品种类，且造船行业的量化产能高度复杂，为方便叙述，此图表未包含这两个行业。六大行业的产能利用率2008201460%65%70%75%80%85%90%95%100%Paper and paperboard2008201460%65%70%75%80%85%90%95%100%Flat glass2008201460%65%70%75%80%85%90%95%100%Rening2008201460%65%70%75%80%85%90%95%100%Cement2008201560%65%70%75%80%85%90%95%100%Aluminium2008201460%65%70%75%80%85%90%95%100%Steel钢铁铝水泥炼油平板玻璃纸和纸板第三部分关注中国产能过剩所造成的广泛影响，例如它如何对中国经济增长造成负面影响，以及如何直接加剧全球贸易摩擦。第三部分剖析了中国产能过剩与“中国制造2025”和“一带一路”等近期发布的政策之间的关系。本研究报告的最终结果表明，产能过剩涉及以下几个反复出现的重要驱动因素：1.     地方保护主义和由地方主义引发的行业碎片化；2.     执法不严；中国的产能过剩中国的产能过剩43.     政府政策导致投入品价格过低；4.     财税机制鼓励地方政府过度吸引投资；5.     技术价格低廉，可被轻易获得；6.     环境、卫生、安全标准和法律未能完全落实；7.     市场份额与盈利能力之间的关系。最后，本研究报告就如何缓解产能过剩提出了若干建议。自2009年起，中国政府为缓解产能过剩所采取的若干措施已经产生了一些积极效果，以下章节将举例说明这些措施。但是，在华欧洲企业界认为，推动政策和行业改革并更广泛地调整中国的经济模式，可为进一步解决产能过剩问题提供机遇。为扭转依赖固定资产投资的趋势，本研究报告总共提出了30项具有建设性的建议，包括直接针对产能过剩的措施和刺激其他经济部门发展的间接措施。直接措施包括：1.    削减典型产能过剩行业的资本支出；2.   对财税机制进行改革，为地方筹集资金提供更多选择。例如，推动财税机制向消费型、增值税分享制度转型，减少地区补贴地方企业的诱因，维持地方税收和就业水平；3.    严格执行2014年预算法规定的要求，扭转地方政府补贴地方企业的倾向；4.   继续加强知识产权保护，为创新提供保障，鼓励国内企业增加研发投入，进而推动国内企业向价值链上游转移，并走出制造利润有限、存在过剩的低科技产品的恶性循环；5.   加大环境、卫生、安全标准和劳动法律法规的落实力度，通过提高资源和环境费用，倒逼典型产能过剩行业的低效益、高污染企业退出市场，持续调整投入品价格，进而减少供应；6.   减少对产业的能源价格补贴，聚焦煤炭资源税和水、电、天然气定价等领域，继续推进资源价格改革；7.   及时发布更可靠、更透明的行业数据，使企业能就生产量作出更合理的决策；8.   要求国有企业增加上缴红利的额度，以降低国有企业对非必要产能扩张进行投资的能力。间接措施包括：9.   对国企上缴的红利进行重新分配，重点增加对社保、医疗保健和教育支出，刺激私人消费和经济增长，进而提升商品和服务需求；10. 继续加大政府对养老金和医疗保健体系的投入，打造为下岗员工提供支持和提升居民消费能力的社会“保障网络”，通过提升商品和服务需求，进一步实现经济和税收的多样化；11. 通过鼓励中小企业和民间（风险）资本，允许专业高效的民营金融服务供应商进入市场，为税收和地方就业创造新的驱动因素，以减少对典型产能过剩行业内的企业收入的依赖；12. 改善中小企业的经营环境，因为中小企业给市场带来的创新成果，有助于为中国产能过剩问题提供解决方案；13. 进一步向私营部门开放服务业，强化服务业竞争，为税收和地方就业创造新的驱动因素，减少对典型产能过剩行业的依赖。中国的产能过剩中国的产能过剩5中国的产能过剩中国政府迄今为止作出的表态和采取的措施中国政府明确表示其了解产能过剩问题的规模。早在2009年8月26日，国务院就发文指出，许多行业面临严重的产能过剩问题，许多地方政府“盲目”扩张产能和“重复”投资的做法，忽视了其中长期的影响11。针对这一情况，为减少产能过剩造成的负面影响，如工厂关闭、失业、银行坏账堆积如山等，国务院对其政策目标进行了修订。国务院在其意见中指出，“特别需要关注的是，不仅钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张”12。欧盟商会看到，自国务院与2009年发表相关声明后，为使生产投入成本更好地适应市场需求，政府采取了若干项措施：13 2012年，国家发改委针对制铝企业引入了阶梯式电价机制； 2013年10月，中共中央委员会十八届三中全会（以下简称“三中全会”）召开前夕，国务院发布了水电价格改革措施。这一措施要求取消地方所有水电价格补贴，并针对产能过剩行业的用水、用电大户实行阶梯式定价机制； 钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船等行业被确定为产能过剩重点行业，新举措要求对这些行业的在建项目进行重新评估，并停止审批拟建项目14； 三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称决定）中提出，在出台放开价格管制措施的同时，“建立健全防范和化解产能过剩长效机制”， 使市场在资源配置中起决定性作用15。但不幸的是，除风力发电行业之外（第三部分将对此进行简单讨论），上述措施和其他类似措施，并未能推动中国在积极解决行业产能过剩方面取得实质性突破。因此，这让人不禁发问：为什么中央政府众多举措和政策的贯彻力度如此有限？一个可能的原因是，2010年和2011年公布的高增长率（分别为10.6%、9.5%），使中国政府产生了自满情绪16。此外，行业参与者关于需求会产生爆炸式增长的预测，导致非理性繁荣，加剧了不正当投资的行为。11关于抑制部分行业产能过剩和重复建设、引导产业健康发展若干意见的通知（国发（2009）38号），2009年4月26日，查阅日期2016年1月14日，12中国表示将抑制行业产能过剩，中国日报，2009年9月30日，查阅日期2016年1月14日，13 Wu Wendy分析人士：改革无法稳定和提升日益放缓的经济，中国应信赖市场的力量，南华早报，2009年9月30日，查阅日期2016年1月14日，14国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见（国发（2013）41号），2009年9月30日，查阅日期2016年1月2日，15中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，2009年1月29日，查阅日期2016年1月2日，16中国数据，世界银行，查阅日期2016年1月4日朱云来，前中国国际金融有限公司总裁，前总理朱基之子，于2015年10月16日在新加坡发表了一次演讲。他在演讲中称，鉴于中国正面临巨大挑战，要想实现中国经济的长期潜力，就必须实施基础性调整。朱云来对中国政府通过投资刺激经济的尝试进行了探讨，并断定许多项目并未考虑市场需求，是“低效益项目”13。因此，为刺激经济，尝试对已经存在产能过剩的行业或市场需求不足的领域进行投资，不符合确保优质增长和可持续增长这一目标。中国的产能过剩中国的产能过剩62Actions to Curb OC_20160106b.pptx政策内容综述来源：gov提升需求限制供给内需外需新增产能淘汰现有产能升级现有产能推动城镇化出口“一带一路”和亚投行通过提供资金支持和税收优惠鼓励出口；在国与国之间修建和连接基础设施，开展能源领域合作，建立贸易和投资联盟；平衡城乡发展，加强城镇建设，提高城镇人口数量，扩大基础设施建设规模；信贷更严格地控制信贷；提高标准从技术、产能规模、排放控制、生产线设备等方面提高市场准入和项目审批标准；问责制对地方政府和相关机构实行问责制；加强监督和执法加强产能过剩执法的监督和检查工作；减少原材料和能源补贴规范能源定价机制，限制能源补贴（尤其是铝行业）；优化土地资源配置改善土地资源供应和管理工作；信息系统透明化建立行业数据库，提供与受影响行业产能状况相关的市场信息；行业调整与整合从财政、税收、金融、债务和社会福利等方面提供支持，鼓励行业整合，加快落后产能淘汰工作；社会支持为失业劳动力提供社会支持；欧盟商会的看法欧盟商会对中国政府为处理产能过剩问题所作出的积极努力表示欢迎。同时，为控制产能过剩，并确保不会再次出现产能过剩，还需付出更多努力。商会的会员企业需要对中国商业环境的现状和潜在发展不断进行评估。中国有31个省市和自治区，各地之间存在利益竞争和冲突。因此，在华企业高度关注中央政府持续、有效落实政策的能力。地方保护主义在阻挠关闭低效益企业的过程中起着重要作用，中央政府能否针对地方保护主义制定出一种长效解决方案，目前有待观望。除了三中全会的决定提出使市场在经济中起决定性作用，2015年12月召开的年度中央经济工作会议同样将化解产能过剩作为2016年的五大首要任务之一17。这两点值得赞赏，但实现这些目标需要采取相应的、大胆的措施。在中央政府将化解产能过剩列为重点工作之后，一些行业和省份于2016年1月发布了产能削减目标，安徽、甘肃、山东和新疆还对没有收益的企业开展了调查。但是，由于已发布的产能削减规模普遍较小，且尚未进入落实阶段，因此，仅寄望上述举措能最终带来根本性转变，是不切实际的18。2007年至2014年历年召开的年度中央经济工作会议就是一个佐证，因为历年会议都将限制和控制产能过剩作为来年的关键任务，但最终并未取得重大突破19。 17中国欲化解行业产能过剩，中国日报，2015年12月22日，查阅日期2016年1月4日，18HuShen中国缓解产能过剩：高度重视但进展缓慢，瑞士信贷集团，2016年1月13日，第1页；张庆伟作2016年河北省人民政府工作报告(摘录) ，2016年1月9日，查阅日期2016年1月15日19 Wei Tian大幅度削减产能成为2014年的“首要任务”，中国日报，2013年12月14日，查阅日期2016年1月4日，；2014年中央经济工作会议的亮点，中国日报，2014年12月15日，查阅日期2016年1月4日，中国的产能过剩中国的产能过剩7中国的产能过剩欧盟商会2009年报告中强调的产能过剩问题日益凸显，经济结构调整迫在眉睫。决策者是否能完成这项工作，目前尚待见分晓。尽管中央政府宣称将着力削减产能过剩，但产能过剩问题的许多方面是由宏观经济、行业和财税政策等为了促进行业扩张和扩大投资的发展战略所导致的。因此，需要指出的是，中国政府目前在经济中扮演的角色，是造成产能过剩问题的原因之一，政府要求大胆改革的措施中，必须包括对政府自身角色做出改变。2. 产能过剩的原因2.1 产能过剩的历史在2008年全球经济下滑将中国产能过剩问题暴露在公众之前，这一问题已经存在很长一段时间。在对产能过剩情况的严重性进行评估之后，上世纪九十年代后期，时任总理的朱基在这一领域推行了彻底的改革20。关停国有企业和2千多万国企产业工人下岗，使中国经济增长放缓了数年。提高生产率并非朱总理实施改革的中心目标，他采取这些改革措施的目的是应对中国严重的过度投资问题。由于中国在上世纪九十年代并未充分融入世界经济，这一问题很大程度上被外界所忽视。因此，中国的产能过剩在当时并未转