2019中国城市群一体化分析报告.docx

1 2019中国城市群一体化 分析 报告 2019年 3月 2 目录 一、引言 . 2 二、城市群一体化 测 量 ： 范围、方法与概况 . 4 1. 城 市 群 区 域 范 围 . 4 2. ACEP 方法 . 5 3. 城 市 群 概 况 . 6 三、城市群一体化 的 趋 势 与特征 . 11 1. 城 市 群 ACEP 指 数 水 平及 变化 趋 势 . 11 2. 一 体 化 驱 动 因 素 分 解 分 析 . 12 3. ACEP 指 数 的 分 组 收敛 . 13 4. ACEP 指 数 在 年 份 间 的波 动 . 14 5. 从 ACEP 指 数 变 化 看 城镇 化质量 . 16 四、从 ACEP 指数看京津 冀 、长三角和珠三角 . 17 1. 京 津 冀 城 市群 . 17 2. 粤 港 澳 大 湾区 . 18 3. 长 三 角 城 市群 . 19 五、结论与建议 . 20 3 中国城市群一体化报告 中国发展研究基金会课题组 1 一、引言 “ 城市，让生活更美好 （ Better City, Better Life） ，是 2010 年上海世博会的主题。人们并不是到现在才认识到城市在构筑美好生活中的作用。早在 2000 多年 前，古希腊哲学家亚里士多德就曾有言， “ 人们为了生活来到城邦，为了更好的 生活留在城邦 ” ，那时的城邦就是城市。哈佛大学教授爱德华 格莱泽在其广有 影响的著作城市的胜利中，赞叹城市是人类最伟大的发明与最美好的希望， 认为城市的未来将决定人类的未来。格莱泽的评价是建立在深刻的洞察之上，城 市在本质上重塑了人类社会互动与合作的机制，强化了资源配置的规模效应和集 聚效应，促进了分工和专业化，推动了创新，使财富得以被更大规模地创造和积累。 2 工业革命前所未有地改变了人类社会利用资源的类型、范围和强度，城市为这样的改变提供了空间和机制上的支持，城市本身也因此得到快速的扩张。在最先完成工业化的国家，也率先完成了城市化的进程，城市人口占比达到 70%以上 3，主要集中在西欧、北美洲以及少数亚太经济体。但是全球的城市化步伐并没有 停滞，发展中经济体在二战后（ 特别是 20 世纪 80 年代后 ） ，也开始了快速的工业化和城市化步伐。今天，全球已经有 55%的人口居住在城市里，这一比 例在未来 20 年还将快速增长。 4 在城市人口和城市数量增长的同时，城市在空间形态和结构上也在发生新的变化：城市群地区的崛起，成为一种令人瞩目的全球性经济地理现象。城市群是 由空间地理上相近、基础设施良好连接、经济社会互动频繁的大城市、中小城市 和市郊地区有机组成的大型空间型态。便捷的交通和通讯网络，并没有使城市走 向分散，反而促进了更高层次的聚集和空间再组织。 通过城市和区域之间的协同分工，这些城市群正成为全球经济的增长极。美国的波士华城市群，以 2%的土地，居住了 17%的人口，创造了 20%的 GDP； 日本的太平洋沿岸城市群，以 9%的土地，居住了 53%的人口，创造了 60%的 GDP。 5类似的情况还发生在大伦敦地区、大巴黎地区以及德国莱茵 -鲁尔地区。在美国、日本和西欧，尽管国家层面的人口城市化已经基本保持稳定，但人口和经济活动 还继续在向以少数大城市为中心的城市群地区集聚。 改革开放以来，中国经历了人类历史上最大规模的城市化进程。在四十年时 间里，中国的人口城市化率平均每年增加 1 个百分点，从改革开放初期的 18%增 1 课题组顾问：卢迈（中国发展研究基金会副理事长兼秘书长 ） 。课题组组长：俞建拖（中国发展研究基金会秘书长助理，研究一部主任 ） 。课题组成员：陈春春（中国发展研究基金会博士后 ） 、张荆（ 中国发展研究基金会项目副主任 ） 。 2 杰弗里韦斯特 （ 2018）： 规模：复杂世界的简单法则。中信出版社：北京。 3 城市化的推动因素多样，有少数发展中国家在工业化没有完成的时候就进入较高城市化的阶段。 4 联合国经济和社会事务部（ UN DESA） （ 2018）： 2018 年世界城市化趋势。 5 波士顿咨询公司、中国发展研究基金会（ 2018）： “国际比较视野下的京津冀协同发展研究 ”，中国发展高层论坛 2018 年会背景报告。 4 加到 2018 年的 59.58%。到 2018 年底，中国已经有十个城市人口超过 1000 万， 同时 GDP 超过 1 万亿人民币。 和许多其他经济体一样，中国城市化过程不仅有城市数量、规模和人口的增长，人口和经济活动也在向城市群地区聚集。除了珠江三角洲、长江三角洲和京 津冀三个超大经济体量城市群之外，在东部沿海、东北、中部和西部地区还涌现 了 10 余个初具规模的城市群地区。 可以说，抓 住了城市群，就抓住了中国经济的根本。 2015 年，仅京津冀、长三角、珠三角、中原、辽中南、山东半岛、海西、武汉、长株潭、成渝、关中、 哈长这 12 个城市群，经济总量占全国的 80%以上。从 2006 年到 2015 年的十年 里，这 12 个城市群占全国经济的份额提高超过 10 个百分点，这意味着，这些城市群地区有更快的增长。当前，中国正向经济高质量发展转型，而高质量发展转型的主战场就是城市群。不仅如此，在中国经济下行压力加大，外部环境充满不确定性的情况下，城市群也是稳就业、稳外贸、稳投资、稳金融、稳外资、 稳预期的关键。 中国正努力把握城市群发展带来的巨大机遇。早在 2006 年，国家颁布的 “ 十一五 ” 规划纲要就提出， “ 要形成合理的城镇化空间格局，以城市群为主体形态 推进城镇化 ” 。 2014 年颁布的国家新型城镇化规划纲要 （ 2014-2020）也提出， 将城市群作为新型城镇化的主体型态。在 2016 年出台的 “ 十三五 ” 规划中，除 了提出要建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群外，还提出要发展 16 个其他城市群和两个城市圈。近年来，包括京津冀、长三角、珠三角 （粤港澳大湾区 ） 在内的城市群发展规划陆续出台，城市群的发展不断加快。 城市群发展的关键在于一体化。城市群的一体化依托区域内城市之间基础设施和制度的衔接，促进资源要素在更大区域范围内的快速流动和优化配置，促进区域内各城市的分工协同，提高区域整体的生产率和均衡发展水平。为测量我国主要城市群地区的一体化水平，中国发展研究基金会课题组开发了新的区域一体化测量方法。这一方法从经济集聚度 （ A） 、区域连接性（ C） 、经济均等化 （ E） 、政策协同 （ P） 四个方面来刻画区域的一体化，由此形成了 ACEP 指数。 ACEP 指数可以克服传统一体化测量 方法的内在缺点，能反映区域间的竞争和互动，对宏观政策和人口、经济活动的变化具有敏感性。本报告共测量了 12 个城市群 2006 至 2015 年的一体化，包含 157 个地级以上城市，相关结果对于政策制定和讨论具有启发性。 二、城市群一体化测量：范围、方法与概况 1. 城市群区域范围 本报告共测量了 12 个大型城市群地区，包括京津冀、长三角、珠三角、中原、辽中南、山东半岛、海西、武汉、长株潭、成渝、关中、哈长。 这些城市群的范围主要以国家相关规划为依据，以地级以上城市为城市群内部基本单位进行分析。 6中原城市群中涉及的河北邢台和邯郸两市，同时又在京津冀区域内，为避免重复，分析时将邢台和邯郸从中原城市群中剔除。此外，本报告没有采用长江中游城市群的规划概念，主要是考虑到该地区城市和经济发展水平总体薄弱，区域范围较大，因此只对其中已经具有较高一体化基础的武汉城 市群、长株潭城市群进行了分别考察。 5 6 以市为测算单位主要是考虑到数据可得性和统计规范性，但这样会低估实际的区域内部差距。 6 在报告中，我们采用了国家行政区划意义上的城市定义。因此，这里的城市不仅包含城市建成区，也包括了行政辖区内的农村，覆盖辖区边界内的全域国土。这样处理主要有两方面考虑：一是与现行的行政体系和政策框架一致。在一个辖区内，不论是城市还是农村，公共服务和政策总是被统筹考虑；二是考虑市 区、郊区、城镇、农村以及自然地貌在功能上的互补性，以及经济社会活动上的 关联性。 报告所考察的十二个城市群覆盖了 157 个地级以上城市。每个城市群所包 含的城市单元数量最少为 6 个 （关中和武汉 ） ，最多为 27 个 （中原 ） 。有 5 个城市群位于同一省级行政区域内，包括珠三角、武汉、关中、辽中南、山东半 岛。 有 3 个城市群跨越了四个省级行政区域，分别为长三角、中原、海西。 表 1：十二大城市群区域范围 城市群 包含的城市区域 京津冀 （ 13 市） 北京、天津、保定、唐山、廊坊、秦皇岛、张家口、承德、石 家庄、沧州、邯郸、邢台、衡水 长三角 （ 26 市） 上海、南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、 泰州、杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州、合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城 珠三角 （ 9 市 ） 广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、江门、肇庆、惠州 成渝 （ 16 市） 重庆、成都、自贡、泸州、德阳、绵阳、遂宁、内江、乐山、 南充、眉山、宜宾、广安、达州、雅安、资阳 武汉 （ 6 市） 武汉、黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁 长株潭 （ 8 市 ） 长沙、株洲、湘潭、益阳、娄底、岳阳、常德、衡阳 辽中南 （ 9 市 ） 沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、丹东、辽阳、营口、盘锦 哈长 （ 9 市） 哈尔滨、大庆、齐齐哈尔、绥化、长春、吉林、四平、辽源、 松原 关中 （ 6 市） 西安、咸阳、宝鸡、渭南、铜川、商洛 中原 （ 27 市） 郑州、洛阳、开封、南阳、安阳、商丘、新乡、平顶山、许 昌、焦作、周口、信阳、驻马店、鹤壁、濮阳、漯河、三门 峡、长治、晋城、运城、聊城、菏泽、宿州、淮北、阜阳、亳 州、蚌埠 海西 （ 20 市） 福州、厦门、泉州、莆田、漳州、三明、南平、宁德、龙岩、 温州、丽水、衢州、上饶、鹰潭、抚州、赣州、汕头、潮州、揭阳、梅州 山东半岛 （ 8 市 ） 济南、青岛、淄博、潍坊、东营、烟台、威海、日照 2. ACEP 方法 传统上，测量区域（经济）一体化主要依循几种思路：一是检验城市群内部 7 不同地区之间边界的强弱，边界效应越弱，资源要素流动越自由，表明一体化程 度越高；二是考察区域内不同子区域之间的专业化分工水平，分工水平越高，表 明一体化水平越高；三是考察区域重要节点城市之间资源交换网络的强度，强度 越高，表明连接水平越高，一体化化水平越高。此外，一些研究还从制度衔接的角度，对制度一体化进行主观的评分，或者将主观评分和客观的数据测量进行结 合。其中，对边界效应的检验更为常用，但具体的方法和指标也存在很大差异， 有的关注区域之间的贸易流量，有的关注区域之间要素和产品价格。 这些被广为使用的测量方法普 遍存在如下不足 ： （ 1） 视被测量的区域为给定的，因此只关注了区域内部的内边界，而没有考虑区域整体与外部其他区域之间的外边界。实际上，外边界是区别一个地区与外部的重要因素 ； （ 2） 没有考虑到 区域之间的互动和竞争。有的研究同时评估比较了多个区域的一体化，但是因为 模型和指标选取的原因，这些区域之间是独立的 ； （ 3） 三是一些研究即使考虑到空间距离因素，仍然只考虑了距离等线性因素，而不是在平面空间上分析 ； （ 4） 模型和指标体系设计的缺陷。一些指数的设计缺少一些简明的数学特性，虽然也 能得出一定的量化评分，但很难做进一步的深入分 析。有些方法的指标体系过于庞大复杂，因而不利于进行政策评价并得出清晰的政策涵义。 针对现有方法中的这些不足，课题组提出了新的区域一体化测量方法，包含了四个基本要素 ： （ 1） 经济集聚度 （ A） ，用城市群区域占全国经济的比重与区域经济密度的乘积表示。测算时经过标准化处理，取值范围在 0-1 之间。 （ 2） 区域连接性 （ C） ，用区域交通网络的实际使用 （客流和物流 ） 的密度来衡量。测算时经过标准化处理，取值范围在 0-1 之间。 （ 3） 经济均等化 （ E） ，用 1 减去区域内各城市的人均 GDP 基尼系数来表示 。 （ 4） 政策协同性 （ P） ，由于无法直接对制度和政策衔接水平进行度量，我们用 1 减去区域内部人均财政支出的基尼系数来反映制度和政策协同难易程度， P 值越高表明协同障碍越小。由此经过加权构建的指数称为 ACEP 指数，取值范围在 0-100 之间。指数越高，表明区域一体化水平越高。在本报告技术附录中，给出了 ACEP 指数的具体计算方法。 新的测量指数在几个方面克服了传统方法的内在不足：第一，通过引入经济密度变量，在整体的平面空间上考虑区域经济的活跃度，并使区域与周边地区的 差异可识别；第二，引入区域经济份额变量，在指数中引入了 一个区域与其他区 域的竞争关系。一个地区的经济份额提高了，其他地区的份额必然会降低；第三， 同时考虑了过程因素和目标因素、结果因素，区域一体化最终不是消除区域内差 异，而是提升区域整体的竞争力，经济密度和经济份额提升可以刻画这种竞争力； 第四，指数的构造有数学上的优良特性，可以很方便地将指数的变化分解为四个因素的变化，观察不同变量的贡献率。 3. 城市群概况 本报告的数据来源于相关的省级和地级统计公报数据。在报告中，共搜集了 157 个地级以上城市 2006-2015 年的相关数据。区域 GDP 变量统一调整为 2010 年的不变价格。由于客流、物流的统计口径从 2013 年开始进行了调整，为一致 性起见，我们通过模型模拟，将 2013 年后客、货流数据重新调整成旧口径，便于作历史比较分析。 （ 1） 人口与经济活动向城市群地区集聚 分析结果表明，中国的经济活动和人口向城市群地区在集聚。 12 个城市群占全国国土面积的 19.57。从 2006 到 2015 年， 12 个城市群占全国 GDP 的比重 8 从 70.56%上升至 82.03%，年均增长超过 1 个百分点。在考察期间，这些城市群占总人口的比重从 61.12%上升到 63.07%，增加了 1.95 个百分点。 如前所述，经济集聚度（ A）的计算使用了区域经济份额和经济密度两个指标，后者用地区经济产出与国土面积之比来衡量。图 1 反映了各城市群经济份额以及十年间的变化。 在这些城市群中，经济份额居前三的是长三角、京津冀和珠三角，三大城市群经济份额 2015 年超过 40%。不仅如此， 在 2006-2015 年间， 所有的城市群在全国经济中的比重都增长了 。从份额的绝对增长看，长三角增长了 2.14 个百分点，名列前茅，京津冀、中原、海西均增长了 1 个百分点以上。 从份额的相对增长看，关中、成渝、武汉均增长了 30%以上，长株潭也有接近 30% 的增长。原来经济份额较高长三角、京津冀、珠三角地区增速居最后。 图 1：各城市群经济份额变化 图 2 展示了不同城市群地区经济密度的变化。可以看到，到 2015 年，在所 考察的城市群中，珠三角的经济密度遥遥领先；紧随其后的是长三角和山东半岛， 居第二梯队。京津冀、辽中南和武汉城市群居于第三梯队。 图 2：城市群经济密度的变化 经济份额增幅 2015 2006 40 35 30 25 20 15 10 5 0 城市群经济份额及其变动， % 9 和经济活动密切相关的是人口在城市群地区的集聚。从图 3 可以看到，在 12 个城市群中，人口份额最多的是长三角、中原和京津冀三大城市群，成渝和海西 城市群的人口占比也超过 5%。不过，中原城市群 2006 年人口占比最多，达到10.80%，到 2015 年下降到 10.44%；而长三角从 2006 年的 9.94%上升到 10.98%, 位居各城市群之手。从人口份额的绝对增长看，长三角、京津冀和珠三角增长最快，十年里人口份额分别增长了 1.04、 0.81、 0.69 个百分点。三大城市群人口份额合计增长了 2.54 个百分点，高出 12 个城市群人口份额的总体增长。这就是 说，如果没有 这三个城市群的人口增长，其他 9 个城市群的人口份额增长合计为 负，这体现出三大城市群的人口吸纳能力。从图 3 还可以看到，有 4 个城市群的人口份额在十年间出现下降，下降幅度最大的是哈长和成渝。从人口份额相对增幅看，增幅最大的是珠三角城市群，接近 20%，其次是京津冀和长三角，后两者均在 10%以上。 图 3：城市群人口份额的变动 在考察期间，全部城市群的人口占比仅增加了 3.19%，而经济份额增加了 人口份额增幅 2015 2006 25 20 15 10 5 0 -5 -10 城市群人口份额变动， % 10 16.26%。人口份额和经济份额变化速度的差异，折射的事实可能是令人担忧的， 这意味着中国城市群的人口吸纳潜力还远远没有被发挥。 人总是伴随着经济机会走，进一步分析各城市群人口份额变化对经济份额变化的弹性，可以看到不同城市群的增长包容性。结果表明，珠三角、京津冀和长三角的增长包容性最高，相关弹性系数分别达到 0.97、 0.68 和 0.49，辽中南也表现出较好的包容性，达到 0.24。这意味着，如果经济份额和人口份额的弹性关系不变，珠三角地区占全国的经济份额提高 1%，其人口份额也会提高 0.97%。在京津冀和长三角，经济份额每 1%的增长，可以带来区域人口份额 0.68%和 0.49% 的增长。这一结果具有重大的政策含义。 在当前宏观经济面临下行压力、外部经济环境充满不确定性的情况下，稳就业的重点应该在珠三角、京津冀和长三角这三大城市群。 （ 2） 客运和货运 由于缺乏城市群内的基础设施连接和跨界要素流动信息，本报告以城市群区域整体的客运和货运流量来刻画连接的效果。 7从客运和货运流看，各城市群在连接性上均有显著的改进。按可比口径计算， 2006 年 ， 12 个城市群的总旅客周转量为 142.6 亿人次，货运周转量为 129.1 亿吨。到 2015 年，这两项指标分别增加到 332.1 亿人次和 326.2 亿吨，分别增长了 132.88%和 152.71%。 分城市群看，各城市群的客运和货运显示出不同的变化特征。 2006 年客流量最大的城市群为长三角、成渝和中原，到 2015 年客流量居前三位的城市群为长三角、珠三角和成渝，客流增速最快的三大城市群为珠三角、京津冀和关中。 从货运量看 2006 年居前三位的为长三角、京津冀和中原，到 2015 年则是长三 角、中原和京津冀，不过货运增长率变化最快的是中原、关中和成渝，都在中西 部。从客货比率看，在考察期间，各城市客货比都发生了有共性的变化 (见表 2)。 除了珠三角、京津冀和哈长，其他城市群的客货比都 有所下降，下降速度最快的 是中原、海西和关中，这可能反映了珠三角、京津冀和哈长地区制造业相对地位的下降和服务业比重的上升。 表 2：城市群客运与货运变化 （ 2006-2015） （万人，万吨， %） 客运量 （ 2006） 客运量 （ 2015） 客运 增长率 货运量 （ 2006） 货运量 （ 2015） 货运 增长率 客货比 2006 客货比 2015 京津冀 103175 316569 206.83 168095 354868 111.11 0.61 0.89 长三角 324932 662576 103.91 311917 709702 127.53 1.04 0.93 珠三角 143849 593403 312.52 103201 267496 159.20 1.39 2.22 成渝 217216 443732 104.28 115001 311423 170.80 1.89 1.42 武汉 38627 76846 98.94 37291 82474 121.16 1.04 0.93 长株潭 75132 154317 105.39 62301 160000 156.82 1.21 0.96 辽中南 47432 94748 99.76 85322 196879 130.75 0.56 0.48 哈长 37161 86652 133.18 46354 85340 84.10 0.80 1.02 关中 31397 98813 214.72 23793 97779 310.96 1.32 1.01 中原 153130 378629 147.26 143905 592732 311.89 1.06 0.64 7 用客运和货运总量来反映区域内连接性，并不是一个完美的选择。但是在市场经济条件下，城市群内一个子区域的客运和货运流量的增长，在很大程度上要依赖与周边地区的连接，而不会是一种子区域内的循环。