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老龄社会的就业与养老金兼论养老金领取机制和弹性退休政策杨燕绥 胡乃军 于淼 妥宏武Brookings-Tsinghua Center for Public PolicySchool of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing, China 100084brookings.edu清华 - 布鲁金斯公共政策研究中心地址：中国北京 清华大学公共管理学院 100084 网站：brookings.edu清华-布鲁金斯公共政策研究中心由位于美国华盛顿特区的布鲁金斯学会和中国清华大学于2006年联合创办。中心致力于在中国经济社会变革及维系良好的中美关系等重要领域提供独立、高质量及有影响力的政策研究。Founded in October 2006, the Brookings-Tsing-hua Center for Public Policy (BTC) is a partner-ship between the Brookings Institution in Washington, D.C. and China's Tsinghua Univer-sity. The BTC seeks to produce high quality and high impact policy research in areas of funda-mental importance for China's development and for U.S.-China relations.老龄社会的就业与养老金兼论养老金领取机制和弹性退休政策杨燕绥 胡乃军 于淼 妥宏武清华 - 布鲁金斯公共政策研究中心目录名词解释.01摘要 .02一、老龄社会的劳动人口年龄与就业参与率.04（一）中国劳动人口年龄及其就业参与率.04（二）OECD国家劳动人口年龄及其就业参与率.06二、养老金领取机制与弹性退休政策.08（一）中国捆绑式退休与领取养老金的政策沿革.08（二）发达国家养老金领取机制和弹性退休政策.13三、延迟领取养老金实证研究及其影响分析.20（一）延迟领取养老金必要性分析.20（二）延迟领取养老金拟行方案和测算分析.21（三）激进型延迟领取养老金政策对职工的影响分析.24四、延迟领取养老金的配套措施和政策建议.26（一）延迟领取养老金的执行条件和配套措施.26（二）建立早减晚增养老金领取机制政策建议.26附录1: 延迟退休与促进就业互动发展研究报告.29附录 2：关于延迟退休的网络信息综述 .3401名词解释1. 老龄人口，静态即指达到退休和领取全额养老金的法定年龄的人口；动态即指国民平均寿命减去退休后平均余寿的人口。假如人均寿命达到 80 岁，退休后平均余寿 15 年，老龄人口即 65 岁及以上的人口。2. 劳动人口，即指在法定劳动年龄之内的人口；目前 , 中国的法定劳动年龄为 16 岁 45 岁（艰苦岗位女职工）/50 岁（女职工）/55 岁（女干部、艰苦岗位男职工）/60 岁（男职工）/65 岁（高级干部和科教人员）。本研究将 50 岁 64 岁女职工和 60 岁 64 岁男职工视为大龄劳动人口，65 岁及其以上的视为高龄劳动人口。3. 劳动人口就业参与率，即指在法定劳动年龄人口中减去在校生和失业人口后的正规就业人口占比；正规就业即指订立劳动合同和享有劳动保护（如缴纳社会保险）的就业，包括全职就业和非全职就业。通常，应当保持 70% 的劳动年龄人口参与就业。4. 老龄社会，即指老龄人口占总人口比例趋高、代际赡养比趋重的社会。根据 1956 年联合国人口老龄化及其社会经济后果确定的划分标准，用老龄人口占比划分一个国家进入老龄社会的三个阶段。以 65 岁及以上人口为例，进入阶段占比达到 7% 以上、深度阶段达到 14% 以上、超级阶段达到 20% 以上。5. 银色经济，即指基于人口老龄化的需求和约束条件，组织生产、分配、流通和消费的活动及其供求关系的总称。人口老龄化并非社会老化，健康长寿意味着社会稳定和经济发达，继农业经济、工业经济，人类进入信息经济和健康产业革命的第三财富波时代。6. 退休，主要指因年老丧失劳动能力退出劳动力市场而颐养天年，还包括因伤残、疾病、家庭原因，达到领取养老金年龄等情况下的退休。退休包括法定退休和自愿退休两种状态。7. 养老金，即指老龄人口日常开支的现金流，也称养老基本生活开支、养命钱。养老金制度安排包括基础养老金（法定养老金、第一支柱养老金等）、职业养老金和个人养老金。基础养老金的管理模式为社会统筹、待遇确定和现收现付，以此稳定社会；职业养老金和个人养老金可以计入个人账户，实行个人积累、市场运营、缴费确定，以此激励就业。8. 早减晚增养老金领取机制，是指基于法定全额基本养老金领取年龄，允许个人选择领取时点，激励国民增加就业和养老资产积累。由此产生如下三种情况：一是提前领取减额养老金；二是按时领取全额养老金；三是延期领取增额养老金。9. 养老金替代率，即指养老金（包括基础养老金、职业养老金和个人账户养老金等）与退休前收入（包括个人工资、缴费工资、社会平均工资）的比例。基础养老金的替代率在 20 世纪 50 年代为个人工资的 45%（见国际劳工组织公约），后来提升到 55%；20 世纪 80 年代之后降为 30%-40%。很多国家发展了职业养老金和个人账户养老金，以增加养老金的充足性，三个养老金计划的加总替代率可能达到 60%-70%。02摘要问题和研究主题：人口老龄化引发经济社会新常态，伴随人均寿命的延长，需要适度增加劳动人口年龄和推迟领取养老金年龄，提高劳动人口的就业参与率，这是一个必要的公共选择，也是本研究报告的核心问题。如何实现这个目标，需要政府和社会公众达成共识。以英国为例，在进入深度老龄社会时，将社会保障部改为劳动与养老金部 (Labour and Pension Ministry), 以促进就业和推进养老金改革。研究报告架构：第一部分比较中国劳动人口年龄及其就业参与率与发达国家的差异；第二部分介绍养老金领取和退休政策的国际经验和中国现状；第三部分测算在中国推行延迟领取养老金对促进就业和养老金制度的影响；第四部分描述延迟领取养老金所需要的配套措施。主要研究结论：发达国家经验证明，在国家进入老龄社会时应当启动这个项目，包括国民老龄化教育（至关重要），基于国民平均寿命制定精算平衡的养老金计划，继而界定领取全额养老金的年龄，并建立动态调整机制和早减晚增的可选择性激励机制，引导国民增加就业和养老积累。一要避免简单推出延迟退休政策，缺乏教育和准备过程，缺乏配套措施；二要避免强制延迟退休（不利于就业困难群体）或者强制按时退休（不利于就业优势群体），给国民选择退休和领取养老金时点的权利，通过改革创新增加正规就业和降低养老金支付风险。中国背景综述：中国在进入老龄社会时才启动国有企业减员增效改革，几千万职工下岗和提前退休，至今仍然沿用20世纪50年代初期的退休年龄（女职工50岁、男职工60岁），尚有大量人口以各种理由办理提前退休。由于政府没有及时动员社会和做出公共选择，学者的研究成果被个别媒体作为盈利点，进行断章取义的加工后形成具有刺激性的热门话题，利用不明情况的社会公众的关注度提高网上点击量，恶炒“延退”问题，将这一社会政策问题几乎演变成极度敏感的政治话题，进一步拖延了解决问题的时间并增加了改革的成本。目前，中国正在接近深度老龄社会，退休年龄早且与养老金领取年龄捆绑，早退休人员养老金水平很低，达到法定年龄希望继续工作不被允许，只得进入灰色劳动力市场；养老保险费率高、企业负担重、大量逃避税费和使用非正规就业，增加了政府的社会保障负债和社会不稳定因素；抑制企业发展，减少了就业岗位；养老保险和医疗保险赡养负担趋重，社会保险基金收支平衡有风险；这些现象正在构成一个恶性循环圈，对宏观经济和社会发展造成负面影响。中国政府正在积极构建一个覆盖全体国民的养老金制度。一是对城乡 60 岁以上居民提供低水平的养老补贴计划（被称为养老保险）；二是机关事业单位与企业职工实现养老保险并轨。这使得养老金政策的公平性大大加强，接下来的问题是持续性促进就业以开源，伴随人均寿命建立早减晚增的养老金领取机制至关重要。主要政策建议：中国政府已经给出制定和推行渐进式延迟退休政策的时间表。本研究基于老龄社会背景和先行进入老龄社会的发达国家的实际经验，在研究劳动人口年龄及其就业参与率、养老金领取年龄及其界定依据、延迟退休及其国民教育和激励机制等问题的基础上提出如下建议：一是根据国民平均寿命和平均余寿界定领取法定全额基础养老金年龄的动态调整机制，二是建立早减晚增的基础养老金领取机制（领导岗位公务员除外），改变捆绑退休时点和领取基础养老金年龄的刚性政策状态。为此，还要对国民开展人口老龄化和银色经济教育、03大力发展个人账户、鼓励职工多参与正规就业和积累养老资产，大力发展服务业，特别是一小一老服务，为大龄人员就业创造条件，减轻就业人口的家庭负担，提高社会生产力和幸福指数。以上建议供社会讨论和公共决策参考。04一、老龄社会的劳动人口年龄与就业参与率2015 年末，中国国民平均寿命达到 76 岁，假设退休后平均余寿 15 年（实际低于这个水平），2016 年老龄人口的年龄应为 61 岁。目前，中国法定劳动人口年龄为 16-45/50/55/60/65 岁，等级繁多、上限偏低、退休年龄早 1-11 年。即使如此，还有 50% 的劳动年龄人口提前退休，劳动年龄人口就业参与率不足 70%，大量非正规就业难以治理，这是中国社会保险费率过高、社会保险待遇支付出现当期缺口的主要原因。为此，有必要根据中国人口平均寿命的提高，逐渐延长劳动人口的年龄，抑制提前退休和促进大龄人员就业，特别是对传统产业的企业富余人员向医养服务业转移提供服务，提高劳动人口的正规就业参与率，为社会保障持续发展奠定基础。因此，建立早减晚增的法定养老金领取机制，具有激励就业和延迟退休的作用，是应对人口老龄化的战略措施之一。（一）中国劳动人口年龄及其就业参与率中国劳动人口年龄上限偏低、提前退休比例较大、就业参与率不高、正规就业不足，对经济社会发展正在产生负面影响；在人口老龄化的背景下，这种负面影响将会倍增，必须引起高度重视并及时扭转。1. 中国劳动人口就业参与率现状分析OECD 国家将劳动人口就业参与率达到劳动年龄人口的 70% 作为制定发展规划的指标。2010 年人口普查数据显示（见图 1），22 岁以前中国劳动人口进入正规就业的比例超过 70%，但女性职工在 50 岁时的正规就业参与率仅为 50%，男性职工在 60 岁时的正规就业参与率仅为 50%，距离目标有 20% 差距，另外的 50% 已经由于种种原因离开了正规就业的劳动力市场，他们中的一部分进入灰色劳动力市场；50 岁 65 岁女职工和 60 岁 65 岁男职工作为大龄劳动人口，还有部分高龄劳动人口也在灰色劳动力市场中；此外，在北京等省市的社会保险参保缴费人中可以见到 80-90 岁及以上的参保人，应当是院士们。因此，1996 年以来，中国城镇从业人员增长率处于下降趋势（忽略 2008 年的特殊点），1996 年中国从业人员共 68950 万人，截止 2013 年增加到 76977 万人，增长率从 1.3%（1996）跌至 0.36%（2013），这里不排除与出生率下降和劳动年龄人口减少有关。一、老龄社会的劳动人口年龄与就业参与率052. 人口老龄化对劳动力市场的影响人口老龄化对劳动力市场供给的影响主要体现在总量减少和结构改变两个方面；进而影响劳动力价格、劳动生产率和产业结构转型升级。劳动力供给总量。在人口规模不变的条件下，如果出生率和死亡率同时下降，老龄化将导致劳动年龄人口在总人口中的比重下降，使劳动力供给总量减少。就中国情况而言，1953 年第一次“婴儿潮”的出生人口，目前已进入老年阶段；1963 年第二次“婴儿潮”的出生人口，是下一步潜在的老年人口，但是他们中的女职工自2013 年开始进入退休高峰。随着他们退出劳动力市场，中国老龄化程度将逐步加深，劳动力市场逐步出现供给下降。2012 年，中国 15 59 岁劳动年龄人口第一次出现了绝对数量的下降，比上年减少 345 万人。中国社会科学院预测2，2035 年中国劳动年龄人口降至 8 亿以下，2050 年约为 6.51 亿。劳动力供给结构。人口老龄化同样改变了劳动力供给结构，劳动年龄人口比重下降。随着中国人口老龄化的发展，劳动力人口的年龄结构将会呈现老化，年轻劳动力的数量将越来越少，劳动力平均年龄将越来越大，中青年劳动力的供给将大幅减少。他们是劳动力市场最活跃和最重要的人群，其规模的下降将给未来就业和劳动力市场带来较大影响，并不可避免地带来经济增长贡献潜力的下降。劳动生产率。由于大龄劳动者的知识技能老化速度加快，知识更新速度相对迟缓难以达到工作岗位的技能素质要求，人口老龄化会直接影响劳动生产率的提高；同期，OECD 国家的 GDP 水平为 1%-5%。图 1 中国城镇劳动年龄人口就业参与率示意图1一、老龄社会的劳动人口年龄与就业参与率1课题组根据中国第六次人口普查数据统计。2蔡昉、张车伟主编：中国人口与劳动问题报告，中国社会科学文献出版社，pp10-11。城镇分年龄的劳动参与率06产业结构升级。产业结构升级调整也必将对劳动力素质提出新的要求，并导致就业结构的改变。城镇化中的失地农民亟待向加工业转移、大龄产业工人亟待向现代服务业的低端岗位转移、大学生亟待适应现代服务业的高端岗位。劳动力的供给结构是产业结构升级和变动的基础，其素质高低直接影响着产业结构的演进速度和升级。在技术进步不断加快的条件下，产业结构演进、升级速度加快必将对劳动力素质提出新的要求，要求以高层次的劳动力素质结构为基础。例如，产业结构的调整必然要求劳动力在不同地区和不同产业部门之间进行转移和流动，要求劳动力的技术水平结构与之相适应。随着中国人口老龄化趋势的加剧，大龄劳动者的技能和知识素质老化加快，低素质劳动力不适应产业结构升级和高新技术产业发展而大量滞留在低技术产业，从而将延缓产业结构升级的进程。劳动密集型产业本应逐步向资本密集型产业转型，但在劳动力老龄化的背景下，却不得不大批保存以维持老龄劳动力就业的稳定。中老年劳动力比较习惯其长期从事的工作岗位，并形成了一定的专业技能。但随着新行业、新工种的不断涌现，社会分工将更加复杂，要求劳动力有较强的适应能力和较新的知识技术结构。如果教育体制改革滞后，缺乏有效的扶助政策和措施，知识更新缓慢的大龄劳动力将难以适应产业调整的需求，从而造成结构性失业，有碍于产业结构的顺利调整。（二）OECD 国家劳动人口年龄及其就业参与率欧盟委员会定期发布人口老龄化与公共预算预测报告，分析 27 个成员国的人口老龄化情况和与之匹配的发展战略。2012 年发布的人口老龄化和公共预算预测报告（2010 - 2060）显示（见图 2）：1目前法定劳动人口年龄上限为 65 岁，55-64 岁大龄劳动人口的就业参与率不足 60%。2012 年以后劳动年龄人口呈现继续下降的趋势，劳动力供给总量继续减少；未来发展目标是提高大龄劳动年龄人口的就业参与率，使之达到70%以上。图 2 欧盟 27 个成员国劳动人口年龄提升和就业参与率上升趋势图一、老龄社会的劳动人口年龄与就业参与率1数据来源： Aging Report in 2012, European Union Commission service,EUC07以德国为例，为鼓励大龄人员参与就业（55-64 岁），推动银色经济第三产业，2006 年德国开始启动“50+”计划，将 50 岁以上的大龄劳动人口的就业率提升至 55%。该计划包括“复合工资”项目，政府对愿意接受少于失业前工资工作的大龄人员给予一部分工资补助，第一年补助新旧工资收入差额的 50%，次年为 30%，此外政府额外免除该老年人两年内 90% 的养老保险缴费。与此同时，雇佣大龄人员的企业也将获得政府发放的一至三年的补贴费用，津贴补助大概为工资水平的 30% 到 50%，增加了企业雇佣老年人的动力。根据前述欧盟报告中发布的德国预测数据显示，未来德国人口老龄化将进一步加重，到 2060 年 55 64 岁大龄人员的就业参与率必须达到75%，因此，只有在男性、女性的就业参与率将分别提高7.5%和18%的情况下（见图 3），才能解决劳动力市场供给需求、养老保险缴费管控和养老金支付等社会问题。一、老龄社会的劳动人口年龄与就业参与率图 3 德国 2010-2060 年大龄人员就业情况预测08二、养老金领取机制与弹性退休政策领取全额基础养老金的法定年龄涉及养老金计划的收支平衡、养老金税费和养老金替代率的代际利益关系，进入老龄社会以后它的变革会越来越敏感，发达国家纷纷修订养老金政策，建立早减晚增的养老金领取机制，实行自主弹性退休。中国社会保险法第十六条规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。”一般不允许自动延迟退休和延迟领取养老金。自 2005 年开始，养老金年均增长 10%，远远高于退休前工资增长率，这种工资与养老金增长的倒挂局面，与刚性的退休政策捆绑之后，形成鼓励提前退休的效果，导致劳动力市场供给不足问题在中国提前出现；同时，这也对增加劳动人口年龄、延迟退休和提高就业参与率形成了障碍。反之，发达国家在进入老龄社会之后，改善就业政策和改革养老金制度的措施之一，即建立早减晚增的养老金领取机制，实施弹性退休政策。这是一个促进就业和增加养老金积累的一举两得的公共选择。（一）中国捆绑式退休与领取养老金的政策沿革1.中国退休制度的历史沿革中国退休制度经历了三个历史时期，即创建期、调整期和改革创新期。制度创建期（19501958 年）。建国初期，中国借鉴苏联经验选择了国家保险模式，建立了劳动保险制度。退休制度带有浓厚的福利性色彩，其宗旨是“最充分满足有劳动能力者的需要，保护劳动者的健康并维持其工作能力”。建国后颁布的第一部关于退休及养老方面的法规，是1950年颁布的关于退休人员处理办法的通知，规定党政机关以及海关、铁路、邮电等公共服务部门领取工资的工作人员，退休时可以一次性领取一笔退休费。1951 年颁布的中华人民共和国劳动保险条例，标志着新中国职工养老制度的建立，职工的退休养老保障是其中极其重要的内容。该条例规定，男职工的领取年龄为 60 周岁，女职工的领取年龄为 50 周岁。1953 年扩大适用范围，覆盖到民营企业职工。1955 年国务院颁布的国家机关工作人员退休处理暂行办法，将一次性发放养老金改为按月发放，按个人工作年限规定了不同的待遇标准，并把女干部的领取年龄提高到 55 周岁，这一规定一直沿用至今。制度调整期（19581977 年）。此时期对机关事业单位工作人员和企业职工实行了统一的退休办法，确立了军官的退休制度，并补充了集体制单位的退休制度，更多的群体被纳入到退休制度的体系中。1958 年颁布国务院关于工人、职工退休处理的暂行规定，将企业和机关女职员的领取年龄统一规定为 55 周岁，女工人仍为50 周岁。但是，在“文化大革命”的十年中，中国社会保障制度受到了严重的冲击，社会保险事务处于无人管理的状态，退休制度也基本处于停滞状态。制度改革创新期（19781986年）。1978年，国务院颁发关于工人退休、退职的暂行办法（国发1978104号）、关于安置老弱病残干部的暂行办法，对干部和工人的退休、退职待遇进行了修改，区分了退休和离二、养老金领取机制与弹性退休政策09休人员两个群体不同的待遇，并在 1980 年针对干部群体制定了在退休待遇上更为优厚的离休制度。1986 年，退休养老制度开始改革，试行建立养老保险制度。1997 年国务院出台了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，统一了全国各地养老保险制度，实现了退休制度向社会养老保险制度的转型；同时，宣布提前退休（平均年龄 47 岁）人员的工龄视同缴费，作为处理转制成本的方法，但由于始终没有预算，不得不将职工缴费按照空账模式运行，资金被用于支付当期养老金。2.中国现行退休制度框架和规定2.1 制度框架中国退休制度建于建国初期，中间经历了几次细微调整和局部完善，进一步考虑了艰苦岗位和特殊工种人员提前退休和高级管理人员和技术人员领取年龄的弹性延长等问题，其主体部分没有发生实质变化。从整体上来看，中国的退休制度分为主体退休制度和特殊退休制度两大部分。主体退休制度：中华人民共和国劳动保险暂行条例（1951年）国家机关人员退休处理暂行办法（1953年）国务院关于工人、职工退休处理的暂行规定（1957 年）国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法（1978 年）。特殊退休制度：关于严格执行工人退休退职暂行办法的通知（1978 年）国务院关于专家离休退休若干问题的暂行规定、国务院关于延长部分骨干教师、医生、科技人员领取年龄的通知（1983 年）关于高级专家关于退（离）休有关问题的通知（1990 年）关于县（处）级女干部退（离）休年龄问题的通知（1992 年）国家公务员暂行条例（1995 年）中华人民共和国公务员法（2005 年）。2.2 具体规定中国现行退休制度一直沿用1978年颁布的国务院关于工人退休、退职的暂行办法（国发1978104号），对领取年龄、提前退休、买断工龄做了规定。无论是干部还是工人退休，都必须符合法定条件。（1）普遍性的退休规定和要求：年龄规定。一般情况下，党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，领取年龄为男年满 60 周岁，女年满 55 周岁，而全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，领取年龄为男年满 60 周岁，女年满 50 周岁。干部和工人的领取年龄，男的均为 60 周岁，女干部则比工人延长了 5 年。工龄规定。干部和工人无论是按规定正常退休，还是因工作性质、劳动强度和身体状况提前退休，都必须是工作时间满 10 年的才符合退休条件。对干部和工人工作时间要求所不同的是，干部是参加工作年限，工人是连续工作时间。二、养老金领取机制与弹性退休政策10（2）提前退休的特殊规定：完全丧失工作能力。干部经过医院证明，工人除由医院证明外并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失工作能力的，凡男年满 50 周岁，女年满 45 周岁，参加工作年限满 10 年或连续工龄满 10 年的，均可提前退休。因工导致丧失工作能力。因工致残，干部经过医院证明，工人除由医院证明外并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失工作能力的，不受年龄、参加工作年限或连续工龄的限制，都可以提前办理退休。从事特殊行业和工种。工人从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满 55 周岁，女年满 45 周岁，连续工龄满 10 年的，可以提前退休。这个条件主要是对工人作出的规定，但也适用于工作条件与这些工人相同的基层干部。（3）延迟退休的规定和要求：根据国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定（国发 1983141号）、国务院关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知（劳人科 1983153 号）、关于高级专家退（离）休有关问题的通知（人退发 19905 号）规定，对于确因工作需要，身体健康能够坚持正常工作的少数高级专家，征得本人同意，并按干部管理权限，经任免机关批准后，其领取年龄可以适当延长；担任过县处级以上职务的女干部和女性高级专家只要身体条件允许，本人自愿领取年龄可延长至 60 周岁；确因工作需要的少数高级专家可延长至 65 周岁，甚至 70 周岁；国家需要的杰出人才未设上限。2.3 当前中国退休制度面临的挑战（1）法定领取年龄偏低，不符合经济社会发展现状。中国现行退休制度在 20 世纪 50 年代形成，届时人均寿命不足 50 岁。当前为 76 岁，60 年间中国人口预期寿命增长了近 30 岁，领取养老金年龄没有随之进行调整。1998 年的国营企业减员增效改革，以 2000 多万职工下岗和提前退休为代价，平均年龄只有 47 岁。至今，各类单位均仍以提前退休为代价提高工效。而且，国民的老龄化和养老金教育不足，社会公众也没有做好增加就业的思想准备。（2）提前退休现象普遍，导致职工平均领取养老金的年龄越来越低。由于居民登记、工资报告制度和法制缺失，养老金改革顶层设计滞后，上世纪 90 年代以来提前退休现象曾比较普遍，主要有内部退养和提前领取养老金两种情况。内部退养。1993 年颁布的国务院国有企业富余职工安置规定指出：“职工距领取年龄不到 5 年的，经本人申请，企业领导批准，可以退出工作岗位修养。”原劳动部关于严格掌握企业职工退休条件的通知明确表明：“企业对接近领取年龄的职工，要妥善安排，因年老体弱不能坚持正常生产工作的，可以实行离岗退养，离岗退养期间，按连续工龄计算，按一定比例发放工资，所需费用仍在工资基金中列支。”于是就有了“提前退休”这一政策，提前退休主要有四种方式：内部退养、借助从事特殊工作提前退休、子女顶替职位提前退休和各种病退。上世纪 90 年代中后期，“内部退养”政策成为经济转轨过程中经济效益处于劣势的国有企业减员增效的一个最直接途径，一些国有企业从自身局部利益出发，采取一些不恰当的方法让职工内退，甚至出现修改年龄、造假艰苦岗位工种证明和病历证明等方式办理“内退”。这使大批未到领取年龄，有经验、有技能、优秀的职工流失，浪费了企业人力资源。二、养老金领取机制与弹性退休政策11提前领取养老金。在 1998 年国营企业减员增效改革中，大批职工先“下岗”，后提前退休和领取养老金，他们的平均年龄只有 47 岁，与企业解除了劳动关系，实现了社会化服务，这直接导致了领取年龄的低龄化。政策执行的不规范和法制缺乏，不仅对企业的生产经营产生一定影响，也使中国近年职工的平均领取年龄越来越低。根据人力资源和社会保障部的有关数据，目前中国企业女职工领取年龄不足 50 岁，男女实际领取年龄加总平均只有 54 岁，“生寡食众”的格局日趋严重，年轻一代职工负担越来越重，赡养率越来越高。（3）养老保险政策缺乏精算平衡，导致当前中国养老金陷入困境。1993 年，党的十四届三中全会决定建立“社会统筹”与“个人账户”相结合的养老保险制度。1997 年 7 月 16 日，国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定（国发199726 号）文件规定，企业费率是工资总额的 20%，职工费率为个人缴费工资总额的 8%，但实际上缴费基数约为社会平均工资的 70%，1实际征缴率在 20% 以下。社会统筹是国民基础养老金的基础，个人账户是个人积累养老金的管理方式，体现了公共品和准公共品的二元结构原则，具有控制财政风险和激励个人多工作多积累的双重政策效应。当时中国正在进入老龄社会，这个选择具有前瞻性和科学性。但是，这个政策在执行中被扭曲。在 1998 年国营企业 2000 多万下岗职工提前退休，几十年视同缴费工龄“只点菜、不买单”，至今没有预算，致使地方政府为支付养老金而挪用了职工的个人缴费，由此陷入“混账管理”和个人账户空账记录，个人积累激励延迟退休的作用没有发挥出来。2005 年至 2015 年，国家已连续 11 年按照10% 幅度调整企业退休人员基本养老金水平。2015 年企业退休人员月养老金平均值为 2250 元，北上广超过 3000元。2014 年，城镇职工基本养老保险的各级财政补贴为 3548 亿元。企业基本养老保险费率过高，大部分企业无力举办企业年金计划，截止 2014 年末有 7.33 万户企业建立年金计划，覆盖职工 2293 万人，结存资金 7689 亿元。2个人养老储蓄缺乏税费减免激励政策、法人受托人、投资保值途径等制度安排。2005 年以来养老保险待遇连年涨 10%，2009 年开始出现在职职工和退休职工、缴费年限的长短和养老待遇的倒挂现象，养老金待遇超过在职工资；工作年限越长、缴费年限越长、退休越晚，退休时领到的待遇越低。例如，某退休女职工 1963 年 7 月出生，1988 年 12 月参加工作，2013 年 7 月满 50 周岁正常退休，其累计缴费年限为 24.58 年，退休待遇核定为 897.60元，若此人五年前因病完全丧失劳动能力，提前五年退休，经过几年来退休人员不断调整待遇，现在退休待遇为 1310 元，少交五年费，多领五年钱，今后还要每月高出 46% 的待遇。（4）退休权利义务不对等，影响养老保险制度健康可持续运行。社会保险法第十五条规定：参加基本养老保险的个人，达到法定领取年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。该法规沿用了上世纪有关规定，忽略了日益延长的人均寿命，特别是忽略了 1963 至 1975 年的“婴儿潮”现象和“一孩”家庭政策。目前，1963 年出生的女职工，在 2013 年进入退休高峰，建立制度之初所设计的退休余命 10 年的界限将很快突破，等她们到 63 岁时就已把个人账户记录权益用尽。按照当前全国城镇人口人均预期寿命 76 岁，男女平均领取年龄 54 岁计算，每人有 10 多年的养老金支取压力需要国家解决。随着中国人口老龄化程度的迅猛增加，60 岁以上的老龄人口和 80 岁以上的高龄人口增长的速度更快。职工缴费年限偏短，领取养老金年限偏长，劳动者的权利和缴费义务严重扭曲，是造成目前养老保险基金面临困境的主要原因。二、养老金领取机制与弹性退休政策1杨燕绥主编：中国老龄社会与养老保障发展报告（2013），清华大学出版社，p103.2数据来源：人力资源和社会保障事业发展统计公报（2014）。12（5）退休制度逐渐缺乏弹性，导致人力资源使用缺乏效率。中国现行政策捆绑了领取养老金和退休的年龄，达到法定年龄的人必须办理退休手续，出现“被老龄化”的人群。客观而言，何时退休应当由个人决定。人们进入劳动力市场的时间并不一样，不同人力资本有不同的绩效，不同的家庭、健康和工作性质决定人们选择退出劳动力市场的时点存在差异。在不同的历史时期和社会经济背景下，“老”的概念也具有相对性，固化和统一领取年龄在一定程度上违背了人力资本的周期性规律，而且并不能很好反映个体差异，从而导致人力资本的浪费和缺乏人性化。另外，不同地区居民的平均寿命也不同，在西藏地区不足 60 岁，大兴安岭地区不足 63 岁，这些地区应当考虑降低领取养老金的年龄。但是各地的法定领取年龄却是统一的，这与地区差异性相矛盾。为此，应当在法定领取年龄的基础上，给个人选择的空间，实行早退逐减养老金和推迟退休增加养老金的激励政策。（6）领取年龄存在较大差异，不适应当前的社会发展需要。中国现行领取年龄因性别、身份、岗位的差异等存在较大不同，有些不合理，有些欠规范。一是性别上存在差异。中国当前女性干部和女性工人和同等条件的男性职工，存在 5 岁到 10 岁的差距。政策制定初期，实行男女区别主要是为了尊重和保护妇女权益。但随着经济社会的发展，男女平等问题已经逐步消除，同时女性的平均寿命也高于男性，这样男女退休的差异化政策，就逐渐开始不适应社会发展的需要。二是身份上存在差别。退休政策制定之初，为了区分工作性质，更好地保护脑力劳动者和体力劳动者，对不同工种制定了不同的退休政策，女干部与女工人表现最为明显。但随着经济社会发展变化，当前技术性工人和办公室勤杂工的比重很大，将他们同单纯的体力工人同等对待则不尽合理，而且，不同岗位的待遇差别也很大，不利于基层工人。同时，中国当前规定中允许领取年龄延长的群体并没有包含技术工人这一类别，而仅限于高级专家或女干部等。三是艰苦岗位变化大。现行规定艰苦岗位女职工 45 岁退休，男职工 55 岁退休。但是，伴随生产方式的进步，原有一些艰苦岗位已经不存在，一些新的艰苦岗位出现。伴随一般领取年龄的提高，艰苦岗位是否可以适度提高，对这些问题中国仍然缺乏研究，且尚未进入政策更新的过程。在实际中，尚有通过开具假岗位证明、工伤证明和疾病证明，提前办理退休和领取养老金的违规现象。（7）退休制度法制化程度低，导致非正规退休现象屡禁不止。2010 年以前，领取年龄和领取养老金的依据主要是国务院条例、规范性文件、部门规章和地方规定，从严格的意义上来讲并不能算作法律，而是作为一种制度规范存在，伸缩性较大。因为条例较之法律缺少一定的严肃性，并不能对违规现象给予强有力的制裁，从而导致中国当前非正规退休现象频繁发生。2010 年社会保险法规定了养老保险的缴费年限（最低 15 年），但尚缺乏具体实施细则。目前中国尚缺乏专门的养老金法律，以及领取年龄、养老金待遇调整机制的法律制度，短期的、针对特殊群体的和地方性政策“打补丁”的规定较多，由此形成不同时期和不同人群的待遇差距越来越大，相互攀比，制造社会问题。为此，应严肃领取年龄规定，进一步规范退休程序，将退休制度纳入法制化进程，这些都是目前迫切需要解决的问题。退而不休的灰色就业现象仍然存在，即指退出正规就业单位，从国家领取养老金（等于退休工资）后继续挣灰色收入。在正规单位“搭乘早退休的公共便车，领到养老金再下车打草搂兔子，进入灰色劳动力市场”的现象很普遍，凸显中国劳动力市场和养老金缺乏治理的问题。二、养老金领取机制与弹性退休政策13（8）国民缺乏老龄化和养老金教育，大龄人员就业