绿色金融报告：环保税的“增”与“减”.pdf

2017 年 12 月 18 日  绿色金融报告  环保税的“增”与“减”  摘要：   环保税法将于 2018 年 1 月 1 日开征。环保税与排污费相比有哪些区别？对于企业会造成怎样的影 响？环保税的开征能否带动绿色转型从而为经济发展带来新动能？   原排污收费 制度立法层级较低，易 受 地方政府 干预 ， 削弱 征收刚性 。 排污费 实缴金额 仅占理论应缴额 的三成。 升级 为 环保税 后 ，征收刚性 大幅 提升 ， 预计 税额有望 超过 550 亿元。   全国已有 28 个省区市确定了适用税率，基本以原有排污费率为基础平移，部分地区有所上浮。京津冀地区较高，东北和西部地区则最低。   环保税法 新增税负对工业生产的成本推升作用仅 约 0.1%，而 新增的 一档 税收减免 标准 影响企业 占比较低 ，因此短期经济影响 有限 。   目前 的 适用税率较低， 我们 预期， 未来 环保税的征收范围 还 将进一步扩大、征管刚性 进一步强化、 适用税率标准也将逐步提高 。  关键词： 环保税  排污费  税收 收入  经济影响  汤维祺  鲁政委  兴业研究  兴业银行  分析师  首席经济学家   环境保护税法 于 2016 年 12 月 5 日 获 全国人大常委会通过，将于 2018 年 1 月 1 日正式开征。 随着 “ 生态文明建设 ” 被纳入我国经济和社会发展 “ 五位一体 ”总体布局 ， 环保税的 开征 也将 成为 推动绿色发展 进一步 深化的重要抓手 。 而 在 历经 十年争论 之后 ，环保税法 终 获推出并 成为 为“十八大”以来我国的首部单行税法，无疑体现出国家对落实生态文明建设战略、推进绿色发展的坚定决心。  根据 立法精神， 环保税 以平移 原有“排污费” 负担 为 主要依据 设定 税率，但留出了较 宽 的弹性 区间 ， 由 各 地方 根据自身实际情况确定适用 税率 。通过 将排污费提升为环保税， 提高立法层级 、强化 征收刚性。在 环保税法 颁布至今的近一年时间里， 各 省市根据 要求 制定了 征收细则和配套办法，明确了适用税率 和 征收 机制 ，为 即将到来的环保税开征做好准备。  环保税与 排污费相比有哪些区别 ？ 对于 企业 会造成怎样的影响 ？环保税 的开征能否 带动绿色转型从而 为经济发展带来新动能？本 报告拟从 环保税 的 内容及其征收机制中，管窥 这些 问题的答案。  一、  环保税 征收刚性 大幅 提升  环保税 的前身，即排污费自 1979 年环保法中首次提出，并于 1982 年 7 月 颁布的 征收排污费暂行办法 中正式确立 。 时至今日 ， 排污费经历了 多次 改革 ， 在 逐步提高 收费标准 、 扩大征收范围 、明确 专项资金 使用 的同时 ， 也通过 种种措施 提升 征收刚性 。 排污收费制度实施近 40 年，对防治环境污染发挥了重要作用，但收费标准 偏低、征收刚性不足等问题， 使 我国 现行 排污收费制度 越来越无法 适应生态文明建设不断深化 带来的更高要求。 而 根据 立法精神 ， 推出环保税并 平移排污费的第一个目标，就是通过提升立法层级，强化征收刚性。  根据 全国环境统计公报 发布 的数据， 2015 年我国 实际解缴入库的排污费总额为 178.5 亿元 。 然而 全国生产部门四大类 重点污染物（二氧化硫 SO2、氮氧化物 NOx、化学需氧量 COD 和氨氮 NH）排放 量 ， 按照排污费最低收费标准 计算 ， 理论 应缴的 总 额约为 552.6 亿元，实缴金额仅占 32.3%。 从这个 角度看， 排污费“升级” 为 环保税后， 协议征收 、任意减免等 此前 常见的地方政府不当干预 将大幅改善 ，环保税 的执法强度将获得显著提升。  表  1 排污费理论应缴与实缴金额  税 率  （元 /当量）  排放当量  （ kg/当量）  生产部门排放量  （万吨）  排污费理论应缴  （亿元）  2014 2015 2014 2015 SO2 1.2 0.95 1740.4 1556.7 249.4 196.6 NOx 1.2 0.95 1404.8 1180.9 262.5 149.2 COD 1.4 1 1413.7 1362.1 321.2 190.7 NH 1.4 0.8 98.7 92.3 41.7 16.2 理论应缴合计   874.8 552.6 实际解缴入库   186.8 178.5 实缴占比   21.4% 32.3% 资料来源 ：环保部全国 环境 统计公报 ； 兴业研究   环保税 法 明确了 “ 环保监测、企业申报、税务征收、信息共享 ”的征管模式， 由企业向税务部门主动申报排污量，税务部门 根据环保 部门提供 的 监测信息 核定 排污量 ，并 征收 税费。因此 ， 在 环保税征管的 过程中 涉及 企业、 税务 及环保部门 三方 。为 确保 做好环保税的征管， 2017 年 6 月 到 8 月间 ，财政部、税务总局、环保部 等有关部委先后 发布环保税法实施条例（征求意见稿） 环境保护税征管协作机制备忘录， 以及 关于 全面做好 实施准备工作 的通知等 文件 ， 细化 环保税 的 征管 机制。  按照 环保税法及相关 文件的 要求， 县级以上地方人民政府应当建立税务机关、环保主管部门和其他相关单位分工协作机制，并建立涉税信息共享平台。 国家 也将奖励统一的环境保护 涉税 信息共享平台， 制定涉税信息共享平台技术标准，明确数据采集、存储、传输、查询和使用规范 。  此外 ，环境监测数据 的准确性 是 环保税 顺利 征收 的基础。在 2017年 5 月 习近平 总书记主持召开的深改组 35 次 会议 就提出 ， 要把依法监测、科学监测、诚信监测放在重要的位置上，采取 最规范的科学方法、最严格的质控手段、最严厉的惩戒措施，深化环境监测监管，建立环境监测数据弄虚作假防范和惩戒机制，确保环境监测数据全面、准确、客观和真实。 连续 使用 三个“最”字，传递出中央对 严格 环境监测的 高度重视 。 随着 环境监测相关 规范 快速完善、第三方监测 专业服务 的逐步成熟 ， 以及排污许可制度的大力推动， 环境监测 质量和标准将 获得提升 。  二、  环保税 适用税率总体平移  环保税法（草案）的立法说明中明确：环保税法是“按照税负平移的原则进行环境保护费改税”，即：   根据现行排污费项目，针对水污染、大气污染（不包括 CO2）、固体废弃物和噪声污染征收环保税；   将排污费的缴纳人作为环境保护税的纳税人，即实际排放污染物的生产企业；   将应税污染物排放量作为计税依据，并将现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限。  这样的规定，主要是为了在不增加企业负担的前提下，实现排污收费向环保税的平稳转移。但同时，考虑到各地生态环境特征和污染物排放结构差异较大，环保税法设定了 较 宽 的地方 适用税率浮动空间， 对大气污染物征收每当量 1.2 12 元；水污染物每当量 1.414 元；固体废物按不同种类，征收每吨 5 1000 元；噪声按超标分贝数，税额为每月 350 元至 11200 元。 环保税法 允许各省区市在上述税率标准范围内， 根据自身 实际情况自行确定适用税率。  截至目前， 全国已 有 28 个省区市 确定了 适用税 率 ， 报 地方及 全国人大常委会批准和备案。 从 总体来看，各地环保税率的设定 基本以原有排污费率为基础 平移 ，部分地区有所上浮。 从地区来看 ， 京津冀地区适用税率较高，而东北和西部地区则最低。 北京的税额为税法规定的税额执行最高标准，然后由高到低依次为天津、河北、上海、山东、河南、江苏，均为大气污染物税额执行的最低标准的 4 倍及以上。辽宁、吉林、陕西、新疆、青海、宁夏、江西和福建的税额确定在税法规定的税额执行最低标准。  表  2 各省区市主要污染物环保税适用税率及税负变化情况  省份  大气污染物税率  （元 /当 量）  水污染物适用税额  （单位：元污染当量）  税负 变化  区间  1.212 1.414   北京  12 14 增加  天津  SO2： 6； NOx： 8 烟尘 ： 6； 一般性粉尘： 6 其他 ： 1.2 COD： 7.5；  NH： 7.5；  其他： 1.4 平移  河北  环北京环雄安地区： 9.6 京津周边主要区域： 6.0 其 他： 4.8 环北京环雄安地区 ： 11.2 京津周边主要区域： 7.0 其他： 5.6 增加  山西  1.8 2.1 增加  内蒙古  1.2 1.4 平移  辽宁  1.2 1.4  平移  吉林  1.2 1.4 平移  黑龙江  - - - 上海  SO2、 NOx： 6.65(2018) 7.6(2020) 其他： 1.2 COD： 5；  NH： 4.8；  其他： 1.4 平移  江苏  南京： 8.4 其他 地区： 4.8 南京： 8.4 其他地区 ： 4.6 平移  浙江  四类重金属： 1.8 其他 ： 1.4 五类重金属 ： 1.8 其他 ： 1.4 平移  安徽  - -           - 福建  1.2 COD、 NH、磷 、 重金属： 1.5 其他： 1.4 平移  江西  1.2 1.4 平移  山东  SO2、 NOx： 6.0 1.4 平移  其他： 1.2 污水集中处理场所超标排放： 3.0 河南  4.8 5.6 增加  湖北  SO2、 NOx： 2.4 COD、 NH、 磷 、 重金属： 2.8 平移  其他： 1.2 其他： 1.4 湖南  2.4 3 增加  广东  1.8 2.8 增加  广西  1.8 2.8 增加  海南  2.4 2.8 增加  重庆  3.5 3 增加  四川  3.9 2.8 增加  贵州  2.4 2.8 增加  云南  2.8 3.5 增加  西藏  - - - 陕西  1.2 1.4 平移  甘肃  1.2 1.4 平移  青海  1.2 1.4 平移  宁夏  1.2 1.4 平移  新疆  1.2 1.4 平移  资料来源 ： 绿创中心（ mp.weixin.qq/s/rgHpV977HrlGfkbwYxsRWw）； 兴业研究  三、  环保税短期经济 影响有限  环保税 的开征对经济生产造成的 直接 影响，主要 通过 两个渠道：一方面， 税负 总额的提 高 会 推升 相关 企业 总体 的 生产成本 ，从而 对工业 产出 造成负面影响 ； 但 另一方面， 由于 排污成本 上升 ， 同时 环保税法 对高标准 排污设定了税收优惠， 倒逼 企业强化污染物减排和 治理 ，激发 对 生产设备及污染治理设施更新改造 的 需求 。 但 从程度 上 看，上述两条路径 的影响 在 短期内均较为有限。  环保税 总体 平移排污费 负担 ， 且 总体税负 在工业生产 总成本中 的占比较低 。据笔者测算 ， 排污费升级 为环保税后 ， 新增的税负 对 我国工业生产总成本的推升仅为 0.1%左右 ，非常有限。 因此， 在现有 税率条件下，环保税的征收将不会对 经济 生产 造成 显著 的 影响 。  图  1 环保税对工业生产成本的影响  资料来源： Wind；兴业研究  环保税法为鼓励 更多 企业 强化 污染物 减排 和治理 ， 在 原排污收费 制度 规定的 “大气和水污染物排放浓度值 低于排放标准 50%的减半 征收 ” 基础上 ， 进一步增加了一档，即 “ 低于标准 30%的，减按 75%征收。 然而 对全国 大气污染物 排放 重点监测企业 5746 个 废气 源 ，及水污染重点监测企业 10127 个废水源排放 监测数据的分析 表明 ， 在排污费减免 政策的 推动下 ，我国大量重点排放企业 已经 达到 了较高的 排放标准 ， 分别有 50.1%和 69.7%的废气和废水排放企业达到了低于排放标准 50%的排放浓度标准 ， 而 环保税 法 新增加的 75%减征优惠实际 影响 的企业占比较低 。 如果 将 废气 和废水排放标准在达标及低于标准 30%之间的企业 ， 视为可能受到新增环保税减免条款影响的企业，则 此类企业占比 分别为 22.8%和 10.3%， 不论是 在大气污染还是水污染领域， 占比 均 较小 。  0.08%0.09%0.10%0.11%02004006008002013 2014 2015排污费/环保税（亿元）合计应缴 实缴 新增成本占比（右轴）图  2 废气和废水排放达标情况  注：横轴表示排放源的排放浓度与相应排放标准浓度的比值  资料来源： 公众环境研究中心（ IPE）；兴业研究  四、  环保税 的 国际经验与未来 展望  根据 全国 环境统计公报 发布的数据， 2003 2015 年间全国累计征收排污费 2116.99 亿元。而仅“十二五”期间全国一般预算用于节能环保的支出就达到 1.76 万亿元。用于 环境保护和污染治理的 财政支出规模远远超出了排污费征收的规模。从这个角度看 ， 征收环保税的 主要目的 并非 为了 取得税收收入用于 环保 支出，而是要 倒逼高污染、高能耗企业转型升级，进而推动经济结构调整和发展方式转变，即 属于 调节性税种 。  从 现有排污 费收费 标准， 及 环保税 适用税率 标准 总体 较 低 ，与治污成本也尚有一定差距 。   以电力行业为例， SO2 和 NOx 的 行业平均单位减排成本分别为 4.46 万元 /吨 和 2.35 万元 /吨 ， 折 合成污染当量 约为 0.47元和 0.25 元 。因此 环保税法 设定 的 1.2 元 /污染当量 的 税额 能够 有效 引导 企业 落实 大气污染物减排和治理。    赵东阳 、靳雅娜、张世秋（ 2016）： 燃煤电厂污染减排成本有效性分析及超低排放政策讨论 ， 中国环境科学 ， 2016， 36（ 9） ： 2841-2848。  0%20%40%60%80%100%0501001502002503000.050.250.450.650.851.051.251.451.651.85其他废气排放达标情况分布0%20%40%60%80%100%0204060801000.050.250.450.650.851.051.251.451.651.85其他废水排放达标情况分布 而在水污染物 方面， 我国 目前 平均污水处理成本约为 5 10元 /污染当量 ， 环保税法 规定 污水排放的最低税率 为 1.4元 。  由此，我们推测， 环保 的 “费”“税”平移，是环保税法施行初期的过渡性目标 。而 长期来看， 我国环保税的 征收标准 和征管体制还有 较大的调整空间 。 随着生态文明建设的不断深化 、绿色发展 和转型的要求不断升级， 我们有理由 预期 环保税的征收范围还将 进一步扩大 、征管刚性 还将进一步强化，适用税率标准 也将随着 形势的变化而逐步提高 ， 推动 完善生态文明体制机制 。  (完 )  孔令钰 （ 2015）： 没有“污染者付费”的环境保护税法走不远  （ opinion.caixin/2015-10-27/100867159.html?cxw=IOS&Sfrom=WechatMoments）   免责声明  本报告由兴业经济研究咨询股份有限公司（简称“兴业研究公司”， CIB Research）提供，本报告中所提供的信息，均根据国际和行业通行准则，并以合法渠道获得，但不保证报告所述信息的准确性及完整性，报告阅读者也不应自认该信息是准确和完整的而加以依赖。本报告中所提供的信息均反映本报告初次公开发布时的判断，我司有权随时补充、更正和修订有关信息，但不保证及时发布。本报告内容仅供报告阅读者参考，一切商业决策均将由报告阅读者综合各方信息后自行作出，对于本报告所提供的信息导致的任何直接或间接的后果，我司不承担任何责任。  本报告的相关研判是基于分析师本人的知识和倾向所做出的，应视为分析师的个人观点，并不代 表所在机构。我司可根据客观情况或不同数据来源或分析而发出其它与本报告所提供信息不一致或表达不同观点的报告。分析师本人自认为秉承了客观中立立场，但对报告中的相关信息表达与我司业务利益存在直接或间接关联不做任何保证，相关风险务请报告阅读者独立做出评估，我司和分析师本人不承担由此可能引起的任何法律责任。  本报告中的信息及表达的观点并不构成任何要约或投资建议，不能作为任何投资研究决策的依据，我司未采取行动以确保此报告中所指的信息适合个别的投资者或任何的个体，我司也不推荐基于本报告采取任何行动。  报告中的任何表述，均 应从严格经济学意义上理解，并不含有任何道德、政治偏见或其他偏见，报告阅读者也不应该从这些角度加以解读，我司和分析师本人对任何基于这些偏见角度理解所可能引起的后果不承担任何责任，并保留采取行动保护自身权益的一切权利。   本报告版权仅为我司所有，未经书面许可任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发表。除非是已被公开出版刊物正式刊登，否则，均应被视为非公开的研讨性分析行为。如引用、刊发，需注明出处为“兴业经济研究咨询股份有限公司”，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。  我司对于本免责声明条款具有修改和 最终解释权。