住房发展基本判断与长效机制建设.pdf

2019 年 11 月 第 14 期 总第 64 期 住房发展基本判断 与 长效机制建设 秦 虹 人大国发院简介 中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是 中国人民大学集全校之力重点 打造的中国特色新型高校智库。现任理 事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并 入选全球智库百强， 2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中 名列第一。 人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创 新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治治理 与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领 域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临 的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 人 大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地， 坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一 流大学智库” 。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号中国人民大学崇德西楼 8楼 网站 ： NADS 作者简介 秦虹 ，中国人民大学 国 家战略与发展研究 院高级研究员， 现任 城 市更新研究中心主任 、 住建部中国住房与房地产研究院专家顾问委员 会副主任委员 、 中国城市科学研究会城市公用事业改革与监管专业委 员会副主任委员 。 曾任住房和城乡建设部政策研究中心主任， 是 第十 八届中央政治局第十次集体学习主讲人。 自 1988 年起从事城市建设 投融资、住房与房地产政策与理论研究工作 ，在城乡建设研究领域富 有经验并具广泛影响 ，是国务院颁发政府特殊津贴的专家。曾 主持国 家部委及地方有关科研项目 80 多项及多项国际合作项目 ， 2008 年赴 美在世界银行做访问学者 ， 2014 年荣获中组部、科技部等四部委授予 的全国“杰出专业技术人才”称号， 曾获国家“九五”科技攻关与国 家重大科技产业工程项目科研突出成果奖和个人先进奖 以及 2008、 2011、 2012 华 夏 建设科技进步三等奖等。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线： 张雯婷 ；办公电话： 010-62625159 13103205698 主办 ： 中国人民大学国家发展与战略研究院（首批 国家高端智库试点单位之一 ） 主编： 刘青 编辑部 主任：邹静娴 本期责编 ：邹静娴 张雯婷 摘 要 一直以来 ， 社会 对住房 房地产市场 发展 的 判断 差异很大 ， 爆涨、 暴跌 均有各种说法。 那么 到底 应该 怎么看 待 中国 住房 房地产市场 呢 ？ 当 前中国住房发展要解决的核心问题是什么？ 该 如何建立 住房 房地 产 市场 平稳健康发展的长效机制 ？ 未来住房发展的长久目标又是怎 么样的呢？ 对这些问题， 中国人民大学国家战略与发展研究院高级研 究员、 城市更新研究中心 主任 秦虹在人大国发院举办的国家高端智库 “名家讲坛”讲座上 一一 谈了自己的分析和看法 。 秦虹 从物理量和价值量两个角度 ，对中国 住房发展 做出 了 基本 判 断，并指出 住房发展 要解决 的核心问题是防止房价继续过快上涨 而 引 发的风险 。在此基础上 ， 住房 房地产市场平稳健康发展 的 长效机制建 设应该包括 ： 坚持“房住不炒”的长期定位 、 构建“租购并举”的供 应体系 、 实施“因城施策”的调控思路 、 确立“城市负总责”的工作 机制 和 实现“市场平稳”的发展目标 等 五方面内容 。 最后提出了从“住 有所居”到“住有宜居”的住房发展目标。 1 一、中国房地产市场怎么看 ？ 近几年 有很多 对 中国房地产 市场的评论 ， 特别是关于 中国 房地产 市场会不会出现类似美国、日本曾经出现过的房地产市场泡沫破裂的 危机 ？ 判断中国 房地产市场 风险 要看待几个相关指标。 第一， 从金融指标来看， 目前 风险是局部的、非系统性的。 根据 国家统计局数据， 截止至 2019 年 9 月 ， 房地产开放贷款余额和个人 购房贷款余额 占商业银行贷款余额的比重 之和 为 26.87%，反映出 中国 房地产行业 对银行 的 金融体系影响 比较大 。 从纵向 发展 来看， 在 2013 年之前 ， 房地产贷款余额占到商业银行贷款余额 一直在 20%以下， 2018 年超过 26%， 近五年 房地产贷款余额占到商业银行贷款余额的 比 重 增长 较快；从横向比较来看，与美国、日本、澳大利亚等国相比 ， 中国房地产贷款余额占到商业银行贷款余额的比例 仍相对 较低 ，特别 是远低于美国 2008 年房地产市场泡沫破裂时 55%的比重。 所以从金 融指标来看， 房地产对 银行 的 风险是局部的 、非 系统性 的 。 第二， 从 住房闲置指标 来看，风险是局部的、可控的 。 虽然 三四 线城市 有一些无人居住的 闲置住房 ，但这 也 不会有太大的风 险。 一 是 因为这些住房 是近 一二十 年陆续形成的 ，多数房价已上涨很多， 二 是 因为这些住房 贷款的比例较低，持有人 的 资金压力并不大。 第 三 ，从房地产开发企业的负债率看，风险也是个别的、不是整 体的。 根据 上市公司年报数据， 2018 年上市房 地 产企业的 平均负债率 为 63.74%， 部分企业负债率较高。但由于中国住房销售是预售制， 开 2 发企业投资达到 25%就 可以将 房子 售出 ， 预售款在企业端记为负债。 根据国家统计局数据， 2018 年 商品房期房销售额 占 商品房 销售额 的 比 例为 85%， 如果 扣除 新房的 预售款 后房 地 产企业 负债率是没有 那 么高 的 ， 因此 企业的风险是 个别 的、可控的。 二 、 对我国当前住房发展的基本判断 既然房 地 产市场的风险是局部的、可控的， 是不是房地产市场一 片大好呢？ 又该 怎么来判断 当前 中国的 住房 发展呢？ 图 1 国家统计局对住房调查结果 秦虹认为 ， 从物理量上来看，成就巨大，仍有空间 ；从价值量来 看，房价偏高 、不可持续 。 从 物理 量上来看中国住房发展的成就巨大 的标志是： 一是 城镇居民住房整体水平与经济发展相适应 。 改革 开放 之后，中国实施住房制度改革， 近 20 年 住房 发展 速度尤其 迅速。 1998 年中国城镇人均住房面积为 18.7 平方米，到 2018 年 城镇 人均住房面 3 积 达到 39 平方米 ，这是在同期城镇人口增长了 4 亿人的情况下实现 的。我们与发达国家在我们今天的发展水平 上 （ 即 城镇化 率 60%、人 均 GDP 为 1 万美元 左右） 相比 ， 住房水平是基本相当的。 可见 中国 的住房发展没有拖城镇化的后腿，没有拖经济发展的后腿 。从国际比 较来看， 与比较发达国家 目前 城镇人均住房面积 （超过 40 平方米） 相比， 中国住房发展 还有 一定的 空间。 二是 我国 住房的绝对短 缺 问题 已基本解决 。 2000 年 城镇 人均是 0.77 间， 2015 年时人均达到 1.07 间， 基本 实现全面建设小康社会人均 1 间房 的 要求。 根据 国家统计局的统 计数据， 2015 年城镇居民 住在 3 间以上的家庭达到了 56%，城镇住房 自有率达到了 79.2%，但是存在结构性差异。例如，两省两市（广东 省和浙江省，上海市和北京市）的租住率接近世界发达国家的 40%， 而其他省相对较低， 另外人均间数、户均套数等等地区也存在差异。 但是总的来说， 住房 的绝对 短 缺 问题已经基本解决。 三是 住房需求的 结构性问题 在 改善 之中 。 图 1 是 国家统计局对住房调查结果，我们可 以看到人均 30 平方米以上的家庭户占比始终在提高，而人均在 20 平 方米以下的家庭占比始终在降低，降低最明显的是人均 8 平方米以下 的家庭 。这其中一个重要原因是中国的 住房保障工作力度增大， 特别 是 棚改工作推进 和 公租房提供 等措施 取得极大成效 ， 这反映出住房 现 状 的 结构性问题是存在的，但是 正 在改善之中。 四是住房品质不断提 升 。 这 主要 体现在住宅成新率、居住功能、住房成套率和居住环境 等 方面 的改善 。 全国城镇有 50.7%的家庭居住在 2000 年以后竣工的住房 里，住宅成新率较高；随着住宅产业化进程的加快，新建住房的质量、 4 品质和科技含量逐步提高，居住功能明显提升； 2000 年 城镇 住宅成套 率为 67%， 2015 年提升到 86%，住房成套率明显提高； 娱乐、教育、 购物等住宅区配套设施日益完善， 居住环境 也 大幅 改善 。 既然中国住房发展成就巨大，为什么 说 还有 增长的 空间？原因有 两个 ： 一是中国城镇化 进程 还 有 10 年，新市民的住房需求仍将持续。 截至 2018 年 中国城镇化率达到 59.58%，预计中国城镇化率还会提高 到 70%。中国人 口基数大， 城镇化水平每提高 1 个百分点就是 城镇人 口增加 1300 多万人，所以 未来 新增住房需求 还会持续 。 二是目前改 善型需求在中国远远没有满足 。 随着“全面二孩”政策效果的逐步显 现、老龄化、家庭小型化、收入增长，住房消费呈升级态势，人们对 扩大住房面积和提高住房品质的改善性需求将呈增长态势。 但 从价值量上来看，中国的房价偏高，不可持续。 以房价这个价 值量指标来看，中国的房地产市场 很多地方都 是不合理的。一 是中国 房价收入比偏高。 根据 易 居研究院 整理 的 地方 统计局 数据， 到今年 6 月， 绝大多数省会城市 的 房价收入比都在 10 以上 ，其中一线城市都 在 20 以上，甚至超过 30。世界银行 1998 年 进行了 房价收入 比 的 调 查， 结果发现 全世界 96 个国家房价收入比中位 数 是 6.5（其中， 发达 国家是 5.6，发展中国家略高）。 与之相比，中国的房价收入比是偏高 的、不合理的。 二是租售比不合理即租金回报率 偏 低。 租售比是指每 平方米使用面积月租金与每平方米建筑面积房价之间的比值，可以衡 量房地产市场的稳定性和健康性。公认比较合理的租售比在 1： 200 到 1： 300 之间，折算后它的租金投资回报率大概 5%-6%是合适的 。 然而 5 以北京为例，租金回报率可能只有 1%，所以从 租售比 来看房价 也 是 偏高的 。 三是住户新增贷款 增长 过 快 。 根据国家统计局 各部门新增贷 款占比 数据 ， 家庭 部门占到整个新增贷款比例从 2015 年的 20%以下 迅速 上升到 2016 年的 30%，居民 新增 贷款占比大幅度提升 ， 这其中 的 一个重要 原因不是贷款人数增加 ，而是房价上涨过快导致房贷需求 量增加 。 三 、 当前住房发展要解决的核心问题 通过以上分析 得出 中国住房发展要解决的核心问题 就是要防止 房价继续过快上涨所引发的风险。 第一， 只要 房价继续 过快 上涨，投资、投机特别是投机性需求就 会上升 ，进而 引发 经济 危机 。 只要房价继续上涨 ， 就无法抑制投机性 需求，当前对购房已有 种种 限制，但 只要房价继续快速上涨， 无论如 何 通过何种方式 也难以 限制 住 ， 而靠投机支撑的房地产市场一定会 引 发 经济危机。 第二，如果房价继续 过快 上涨，居民支付能力会下降，一定会引 发对政府的信任危机。 以 目前 香港问题 为例 ， 引发 香港 问题 的 原因可 能很多，但 大家总结 的其中一个 原因 是 香港年轻人没有希望， 因为 他 们 根本没有 支付 高房价的 能力。 第三， 如果房价继续过快上涨，居民家庭负债率会继续上升， 一 定会引发金融危机。 换句话说， 如果房价继续上涨，大涨就会有大跌， 一定会引发金融危机 ， 防止房价继续大涨 是 实际是防止 房价大幅度下 6 跌。 第 四 ，如果房价继续上涨，中国的贫富差距一定会引发社会危机。 在中国 ，住房是家庭最主要的财富 ， 由于房价变动所导致的居民 家庭 财富的两极分化远远大于收入分配 ，房价上涨导致有房者和无房者， 以及有多房者和 有 少房者的财富差距不断加剧 。 第五 ， 房价继续 过快 上涨 ，会 大幅度提高 企业创新、科研、商务 的 成本 ，使城市失去竞争力 ，城市危机也就出现 。 此外， 房价继续 过 快 上涨 也会 进一步加剧住房领域发展的不平衡和不充分的问题。 总而言之， 房价继续大幅度 上涨所带来的 风险 不是局部、点状的 了 ，而 是巨大 、全面性的 。 所以 ， 尽管短期看房价有涨跌波动，但从 长远发展来看，我国住房发展 要 解决的核心问题还是要防止房价继续 过快上涨所引发的风险。要管理好房价，用时间换空间。 四 、如何建立房地产 市场 平稳健康发展的长效机制 既然 房价继续 过快 上升所带来的问题是 巨大、 全面性的， 那么 该 如何建立房地产 市场 平稳健康发展的长效机制？ 到目前为止 ， 国家没 有出台 关于长效机制 的 具体 文件， 基于 学习中央 要求和各项 文件 精神 ， 建立 房地产市场平稳健康发展 的 长效机制应该包括以下五方面 ： 第一，坚持“房住不炒”的长期定位。 其一， “房住不炒”不是 口号，而是中国住房制度的顶层设计要求 ， 对住房发展的各项政策影 响巨大 。 住房发展的顶层设计对住房状况的形成影响巨大，各国均是 如此 。 以新加坡为例， 当 年 新加坡确立了“居者有其屋”的 住房目标， 7 通过 提供 低价的 政府租屋、建立 公积金制度和为家庭困难者发放购房 补贴 等 途径 使得 新加坡 成为了 住房保障率 和 自住率最高 的国家 ，也是 住房问题解决最好的国家 。 所以 “房住不炒”绝不是句口号，而 是顶 层的目标或者制度要求，为了实现它 需 要设立一系列政策 并予以落实 。 其二， “房住不炒”不仅仅是对买房人的要求， 它 是对整个 住房 房地 产全产业链的要求。 土地供给者要落实“房住不炒”， 如果 购 买 的 土 地都是高价地， 建的都是普通人 住不起 的房子 ，只适合投资，怎么叫 “房住不炒” ？ 还有 税收 政策 、金融政策 、市场管理政策 都得落实“房 住不炒”。 第二，构建“租购并举”的供应体系。 全世界所有国家正规住房 供应 都是 由 保障 性 租赁房、保障性产权房、市场租赁房和市场产权房 等 四类房组成 ， 形成了 由政府保障、市场配置共同组成 住房的 供应体 系 ， 其中 政府保障包括建房子和货币补贴两种方式。 而无论是政府保 障还是市场配置均有租赁房和产权房，都是租购并举。四类房的供给 政策及供给比例应明确，以稳定居民的预期。 我 国的住房发展一个很 大的问题是 多年来 供应体系不清晰 、不稳定 。 从 1998 年停止福利分 房 以来 ， 我们提供了经济适用房、廉租房、公租房、双限房、共有产 权房、棚改房、商品住房等， 不同时期有不同类 型 的 住房 ，这个 供 应 体系是不稳定、不清 晰 的 。 四类房子比例 和品种 始终在变化， 如经济 适用住房原来供应比例很大， 但 现在也停止了 。 此外， 中国的市场租 赁 住房 基本 是自发形成的 ，是由一家一户提供为主的 ，像德国、美国 的 住房 租赁房 却 有大量的 机构租赁 。 所以需要 构建 明确清晰 “租购并 8 举”的供应体系 。 第三，实施“因城施策”的调控思路。 “因城施策”就是根据不 同城市的特点和需求，建立长效机制来实现 “ 住有所居 ” 的目标。长 效机制 应不 只是 某 一个政策，而 是由方方面面共同组成的对房地产市 场影响的管理机制，是一个政策包。 从宏观 层面 来讲 ， 保障房地产 市 场 健康发展的重要支撑 需要 做好以下 三个方面 ： 一是尽可能做好公共 服务的均等化，减少“用脚投票”现象造成的 大量人口流入 地 需求上 升 房价上涨。二是控制好货币总闸门 ， 且 让 居民有更好的投资渠道 。 三是发展好实体经济，要让地方政府 靠税收而不是 靠土地财政过日子 ， 稳住地价 。 从行业 层面 来看，住房房 地 产领域需要 八 个方面的政策。 一是确定好各个城市的供应体系四类房的比例，稳定各个城市 居民 预 期 ； 二 是 在 评估基础上 做好 住房发展滚动规划 ， 落实好 建立 供应体系 ； 三 是 要实现人地挂钩的土地供应机制 ； 四是 实施 扶抑结合的金融政策 ； 五是 采取 差别化的税收政策 ； 六是 完善 法治健全、执法严格的保障和 市场管理 ； 七是定期普查 与 动态信息相结合的数据掌控系统 ； 八是 建 立健全 应对市场异常波动的相机决策机制。 第四，确立“城市负总责”的工作机制。 一城一策怎么落实？是 城市负总责，从要求地方负责转变到明确要求城市 负责 ， 城市政府是 本地 房地产 市场平稳健康发展 的 最终责任人， 确保市场 不能大起大落。 第五，实现“市 场平稳”的发展目标。市场平稳是三稳，稳地价、 稳房价、稳预期。 第一 ， 稳地价是前提。 地价与房价相互影响，但是 在 土地 垄断供给的情况下，地价对房价的影响远远大于房价对于地价 9 的 影响，稳房价要先稳地价； 第 二，稳房价是结果。 稳房价 是房地产 市场平稳健康发展的 结果 性指标 ， 是房地产调控的结果性指标，也是 对于有购房需求的普通 购房者需要的结果 ； 第 三，稳预期是根本。 政 府进行房地产市场调控的根本目标是 让 居民 的预期保持平稳 ， 只有当 所有人 都认为 房价不会继续大涨， 没有必要投机炒房， 才能 弱 化住房 的经济属性，回归它的居住属性 。 五、未来：住房 发展从 “住有所居”到“住有宜居” 未来 中国的住房发展一定是住房 从 “住有所居”到“住有宜居”。 “住有宜居”包含三方面的内容： 一是建筑空间舒适绿色 。住房不但 要 空间结构合理、功能完整、 住着舒服，而且 是生态绿色的，包括 饮 用水和接触的墙体、材料等 都 是生态的、环保的、绿色的、健康的。 二是配套服务完善优质。 住房要满足生活的 大部分 需求， 住宅区要努 力打造包括购物、娱乐和教育等配套设施 齐全 的生活圈，提高人民生 活福祉 。 三是居住环境优美和谐。 居住环境是干净、整洁 、优美 的 ， 有 良好的休息、锻炼、娱乐场所 能 愉悦居民身心 ， 邻里关系 友好 和谐 ， 物业 管理 称心暖心 。 今后我们要继续 追求宜居生活 的 长久目标，这 样 才 能 真正 成为 现 代化 的富强 国 家，这样才能 使全体人民过上幸福 美好 的生活。 （本文根据 秦虹主任于 2019 年 10 月 30 日在人 大国发院演讲速记稿 整理 。经 演讲人审阅。 ） 10 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何机 构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大国发 院其它研究报告，请访问