中国的国家治理现代化：理论建构与跨国比较.pdf

2020年 11月 第 24期 总第 99期 中国的国家治理现代化：理论建构与跨国比较 杨光 斌 人大国发院简介 中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是 中国人民大学集全校之力重点 打造的中国特色新型高校智库。现任理 事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并 入选全球智库百强， 2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中 名列第一。 人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创 新、高产出”的高端智库平台 ，围绕经济治理与经济发展、政治治理 与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领 域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临 的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地， 坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一 流大学智库”。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号中国人民大学崇德西楼 8楼 网站 ： NADS 作者简介 杨光斌，中国人民大学特聘教授、国际关系学院院长、国家发展 与战略研究院研究员，中央马克思主义理论工程首席专家，教育部长 江学者特聘教授，全国哲学社会科学领军人才，中国政治学会副会长、 中国世界政治研究会副会长。研究领域主要包括政治学理论与方法、 比较政治、当代中国政府与政治、中国国内政治经济与对外关系。出 版学术专著 7部、研究 型教材 3部，发表中英文学术论文及评论 200余 篇。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：张雯婷；办公电话： 010-62625159 主办 ： 中国人民大学国家发展与战略研究院（首批 国家高端智库试点单位之一 ） 主编：刘青 编辑部 主任：邹静娴 本期责编 ：邹静娴 张雯婷 摘 要 许多国家的 转型 失败 ，以及以美国为代表的西方国家不断暴露 出 的各种问题，使得“历史终结论”走向终结，同时也表明 政治学研究 不仅需要制度分析，还需要治理分析，因此我们提出了国家治理现代 化这个兼具制度分析与治理分析的政治学理论命题。国家治理现代化 包含国家治理体系和治理能力现代化，即提升 国家在 政治、经济、文 化等各领域的治理能力。国家治理能力包括政治认知力、体制吸纳力、 制度整合力与政策执行力四种能力。 对中印及中美治理能力进行 的 国 际比较带给我们两个启示：其一是国家治理能力具有非均衡性与流变 性；其二是出现国家分叉的根源是关键时期国家治理能力的差异。世 界秩序是由中心国家的国家能力、价值观和价值观引导下构建的国际 制度三部分构成的。自 16 世纪以来，世界秩序的走向都 和 中心国家 与其挑战者的国家治理能力竞争息息相关。当前，世界正处于百年未 有之大变局中，中美国家治理能力的竞争将对未来的世界秩序产生深 远影响。世界政治是由各国国内政治构成的，其复杂性决定了未来没 有任何一个国家可以单独地主宰世界，未来的世界将是多元文明平等 共存的世界 。 1 一、 从政体为核 心的制度分析到以治理为核心的国家能 力 转型学是过去政治学的主要研究内容，它在本质上是政治学中的 制度分析 ； 制度变革 则是 给欠发达国家提出的建议 ， 在理论上是先验 主义的演绎法，即先将某一国家的政治制度树立为理想的标杆，然后 用这个标杆来衡量不同历史、不同文化、不同文明的国家的政治制度。 基于此，美国政治学家法兰西斯福山发表了历史的终结，他认为 美国的制度是人类历史上最好的制度，也是最终的制度，无论是什么 制度最终都会转向美国的制度。 许多国家的 转型 失败 ， 以及以美国为代表的西方国家 不断暴露 出 的各种问题，使得转型学所指向的“历史的终结”开始变得不再令人 信服。失败的转型给许多国家带来了政治动荡、国家分裂 的后果 ， 即 使是 作为标杆国家的美国也出现了严重的社会分裂。这些事实表明， 仅仅 进行 制度分析是不够的，同样的政治制度可能有不同的治理效果， 不同的政治制度也可能有相同的治理成就。 相较于制度分析，治理分析是一种经验主义的归纳法，不同国家、 地区、城市、社区的治理比较都是通过对现实案例的归纳与总结实现 的。 疫情期间，政治制度上存在差异的东亚各国在疫情防控上的治理 绩效都 较为理想 ，这与东亚地区相近的文化是分不开 的。这一事实带 给我们的启示是，一方面制度分析很重要，因为它关系到国家治理体 系建设；另一方面治理分析也很重要，我们需要通过治理分析来明确 2 治理体系现代化的实现程度。因此，我们提出了国家治理现代化这样 一个兼具制度分析与治理分析的政治学理论命题。 二、国家治理能力的一般理论 国家治理现代化包含国家治理体系和治理能力现代化，即提升国 家在政治、经济、文化等各领域的治理能力。 国家治理能力包括政治 认知力、体制吸纳力、制度整合力、政策执行力四个部分。 政治认知力是指基于比较历史的对政治发展道路的认知能力， 这 一概念较为抽象，可以通过对中美苏三国的比较来理解其内涵。首先 是美国，上世纪六七十年代时，黑人民权运动和反越战运动下的社会 危机叠加石油危机给美国带来了巨大挑战 。 1981年，里根当选为总统 后开始推行新自由主义，最终通过经济改革克服了此次社会危机；其 次是苏联，上世纪 80 年代，苏联经济增长陷入停滞，戈尔巴乔夫在 经济改革失利后转而追求政治制度改革，在 1987 年的改革与新思 维中提出自由化、民主化、公开化，并以此改革苏共，结果导致了 1991年苏共解体；中国的改革开始于 1978年，起初主要是围绕着党 政分开问题，邓小 平在 1979 年提出了四项基本原则，明确了党的领 导权不能变的底线 。 此后的中国改革转向经济改革，至今取得的增长 成果也证明了这一路线的正确性。同样是处于危机中的三个国家，中 美两国通过经济改革 度 过了危机，而苏联的经济改革却浅尝辄止，最 终在政治改革中亡党亡国。 这一经验带给我们的启示是应当正确认识国家权力，主要有以下 四个方面需要强调： 其一，国家权力是经济权力、军事权力、意识形 3 态权力和政治权力的总和。 社会中诸如贫困、贪腐这样的民生 与行政 问题，往往被误认为是政治问题或是体制问题。这些在理论上 非常不 严谨却在社会上非常流行的观点会对社会造成极大的负面影响，它会 形成错误的 认知 趋势， 导致 人民形成错误的认识、国家走入错误的道 路 。 其二，政治权力是其他权力互动的结果。 从 1927 年国民党北伐 成功在南京建立国民政府到 1949 年新中国 的 成立 ， 这些 新政权 诞生 的 过程 表明 了 政治权 力 是军事斗争、文化斗争的结果 。 其三，政治与 经济并非一一对应的关系。 经济基础决定上层建筑并不意味着经济与 政治的关系是简单的一一对应，这一点历史已经给出了证明。古希腊 的经济制度是奴隶制，但是政治体制却有君主制、民主制等多种形式。 从秦始皇到晚清的 2000 多年里，中国在经济形态上是小农经济，在 政治制度上是专制权力，政治权力一直决定着经济权力。在不同的文 明史中，其政治与经济表现出了非常复杂的关系 。 其四，社会科学水 平决定了政治认知能力。 对历史、对案例的研究越深入，我们越有能 力对社会中的流行观点进行审慎处理。 体制吸纳力是指处理国家与社会各阶层关系的能力，其关键是吸 引不同阶层支持和拥 戴这一体制。 社会内部不同阶层对国家有不同的 诉求，因此不能用一个标准来衡量所有阶层的诉求。具体来讲，草根 阶层的诉求是民生保障能力，这一阶层需要国家给予基本的生活保障； 商人阶层的诉求是法治化保障能力，这一阶层在社会生活上是活跃的， 但是在个体层面是脆弱的，需要用法治保护他们的产权、人身安全， 这也是总书记在民营企业家座谈会上所说的保护市场主体；知识分子 4 阶层 的诉求是话语权能力，这一阶层需要 国家给出 足够令人信服的理 论体系、话语体系才能真正认同一个体制。 制度整合力是指将权力关系整合起来实现有效治理的能力，目前 制度整合的主要模式有代议制民主与民主集中制两种，两种模式源自 不同国家的历史与文明。 代议制民主来自于欧洲中世纪的代议制，其出现的根源是国家权 力对地方诸侯的控制力不足，地方诸侯以纳税为条件要求国王建立议 会，实行代议制。代议制是封建社会中国家权力和地方诸侯权力平衡 发展的产物。 当前，代议制民主制度面临着多元主义的严重挑战。竞争性选举 是代议制民主的主要形式，其实质是利益分配。当一国存在不同民族、 不同宗教信仰的人时，竞争性选举很可能会变成不同民族、不同宗教 进行 政治斗争的合法化平台与制度化工具。许多西方国家在代议制民 主实行之初，其国家内部是同种同族的，但随着多元主义的兴起导致 社会条件发生根本性变化，政治分裂等社会问题开始不断凸显。 民主集中制的历史渊源是先秦的大一统思想，其中有民主也有集 中。民主集中制主要表现在两个方面，其一是中央与地方的关系，地 方的权力由中央授 予 ，权力的来源是中央；其二是人民代表大会制度， 它的组织方式也是民主集中制的。改革开放 40 多年来，在党的领导 民主集中制下，中国的经济结构、社会结构乃至政治结构都发生了巨 大变化，这一过程中民主集中制表现出了超 强的制度整合能力，避免 了政治生活中 出现 不同政治集团出于政治立场无条件反对的否决点。 5 政策执行力是指政策执行落地的能力，其主体是公务人员。 政策 执行力可以用三个指标来衡量，其一是公务人员的素养；其二是社会 之间的合作能力；其三是社会与国家合作治理的能力。 三、国家治理能力的比较与启示 想要更加客观地评价国家治理能力，还需要对各国的治理情况进 行比较。 首先是发展中国家之间的比较，我们以中印 两国 为例。其一，政 治认知力。由于印度独立时的社会精英都是在英国的教育下成长的， 因此代议制民主的政治道路在印度根深蒂固 。 其二，体制吸纳力。与 中国相比，印度的民生保障能力有明显不足。 1974年，印度就提出了 反贫困计划，但直到今天，印度仍有 4 亿多人处于 贫困之中 。 其三， 制度整合力。印度是一个“三节棍”国家， 其 制度整合力极低。这一 问题的根源在于印度虽有民主解放，但没有社会革命，旧社会遗留的 经济、文化、意识形态导致其联邦政府无法有效地协调中央与地方、 地区之间的关系 。 其四，政策执行力。 由于 制度整合力极低 ，印度 的 政策执行力也难以保证。 “ 历史终结论 ” 的提出者法兰西斯福山曾 经观察过世 界银 行资助印度的公立学校项目，发现往往直到项目到期 学校都不见踪影， 正是印度政府的 严重腐败 导致 这种只有立项而没有 建设的“影子工程”的 出现 。 然后是发展中国家与发达国家的比较，我们以中美 两国 为例。其 一，政治认知力 ， 虽然 “ 历史终结论 ” 已经终结，但美国对于其政治 道路仍然充满自信，认为中国模式的成功是不可复制的特例；其二， 6 体制吸纳力 ， 与中国相比，美国在体制吸纳力上具有优势，主要体现 在其强大的法治化保障能力和话语权能力上，但其民生保障能力还存 在很大不足，作为世界上最富有的国家，美国仍然有近 4000 万人没 有医保；其三，制度整合力和政策执行力 ， 美国的代议制民主在多元 文化冲击下 出现 了许多否决点，已经极大地损害了其制度整合力和政 策执行力，因此中国相比美国在这两方面更具优势。 这些比较带给我们的第一个启示是国家治理能力具有非均衡性 与流变性。 非均衡性体现各个国家在治理能力上都有优势和短板，如 中国在制度整合力、政治自信力和体制吸纳力 方面 具有一定优势，但 在其他方面还有不足；流变性体现在国家治理能力的强弱会随时间发 生变化，西方话语在上世纪八九十年代具有绝对主宰地位，但自 2010 年以后，美国的话语权一直处于下降趋 势。 第二个启示是每一个国家的发展历程中都存在关键时期，出现国 家分叉的根源是关键时期国家治理能力的差异。 四、国家治理能力与世界秩序变革 世界秩序是由中心国家的国家能力、价值观和价值观引导下构建 的国际制度三部分构成的。自 16 世纪以来，世界秩序的走向都 和 中 心国家与其挑战者的国家治理能力竞争息息相关。 1700年到 1900年 ，世界秩序的中心国家是英国。英国强大的国 家治理能力使得其在一次次挑战中战胜了挑战者，其治理能力主要体 现在国家与社会的高度合作 、 社会各界高度团结 方面 。相较英国而言， 法国社会是高度碎片化的，中央和地方时常处于冲突状态，因此它总 7 是处于挑战者而非领导者 的 地位。 二战之后，世界秩序的中心国家是美国。美国打败苏联的直接原 因是其在意识形态上的优势。苏联在经济陷入停滞后，其社会精英阶 层在意识形态上开始倒向新自由主义，并依此实行私有化改革，最终 导致苏联解体。 作为当前世界秩序的中心国家，美国领导建立了一系列国际制度， 但这些国际制度正在被美国自己破坏。当前，中美关系问题的根源是 美国国内的治理能力危机。美国是多民族国家， 具 有很强的分裂性， 因此需要适度强大的“外部敌人”来增加其国内团结。二战之后，苏 联是美国的“外部敌人” ； 苏联解体后，这个“敌人”变成了中国。 当前，世界正处于百年未有之大变局中，中美国家治理能力的竞 争将对未来的世界秩序产生深远影响。世界政治是由各国国内政治构 成的，其复杂性决定了未来没有任何一个国家可以单独地主宰世界， 未来的世界将是多元文明平等共存的世界 。 （本文根据中国人民大学国家发展与战略研究院“国家高端智库 名家讲坛”讲座速记稿整理，已经演讲人审阅。） 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有 权利保留。任 何机构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大 国发院其它研究报告，请访问