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煤炭转型中的就业问题研究RESEARCH ON EMPLOYMENT ISSUES ASSOCIATED WITH COAL INDUSTRY TRANSITION中国煤炭消费总量控制方案和政策研究China Coal Consumption Cap Plan and Policy Research Project201905对外经贸大学全球价值链研究院中国社会科学院城市发展与环境研究所执行报告EXECUTIVE REPORT系列报告中国煤炭行业“十三五”煤控中期评估及后期展望现代煤化工“十三五”煤控中期评估及后期展望“一带一路”重点区域（国家）环境影响评价体系研究报告“一带一路”可再生能源发展合作路径及其促进机制研究东盟国家可再生能源发展规划及重点案例国研究中国高耗能行业“一带一路”绿色产能合作发展报告“一带一路”电力综合资源规划研究中国对外援助综合管理机构改革研究中国能源气候管理机构改革研究中国煤控项目“十三五”中期评估与后期展望研究报告中国散煤综合治理调研报告 2018中国大气污染防治回顾与展望报告 2018中国现代煤化工的煤控实施与产业发展煤炭行业继续深化供给侧结构性改革供给侧结构性改革背景下如何实现煤炭行业的公正转型气候变化风险及碳社会成本研究报告中国实现全球 1.5目标下的能源排放情景研究钢铁行业供给侧结构性改革推进水泥行业转型升级，实现绿色低碳发展深化供给侧改革，助推实现部门积极煤控目标建筑领域煤炭消费控制潜力及实施路径研究持续推进电力改革 提高可再生能源消纳执行报告中国对外援助综合管理机构改革研究中国能源气候管理机构改革研究中国散煤综合治理调研报告 2017钢铁行业煤炭消费总量控制方案和政策研究水泥行业煤控战略（计划）实施研究中国散煤治理调研报告 2017中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究“十三五”电力行业控煤政策研究煤化工产业煤炭消费量控制及其政策研究执行报告建言“十三五”中国煤炭消费总量控制规划研究报告行业部门煤炭消费总量控制研究煤炭消费总量控制目标的协同效应中国煤炭消费总量控制方案和政策研究( 煤控研究项目 )中国是世界煤炭生产和消费第一大国。以煤炭为主的能源结构支撑了中国经济的高速发展，但同时也对生态环境造成了严重的破坏。为了应对气候变化、保护环境和减少空气污染，国际环保机构自然资源保护协会 (NRDC) 作为课题协调单位，与包括政府智库、科研院所和行业协会等 20 多家有影响力的机构合作，于 2013 年 10 月共同启动了“中国煤炭消费总量控制方案和政策研究”项目，为设定全国煤炭消费总量控制目标、实施路线图和行动计划提供政策建议和可操作措施，以帮助中国实现资源节约、环境保护、气候变化与经济可持续发展的多重目标。了解更多详情，请登录： coalcap.nrdc/自然资源保护协会（ NRDC）是一家国际非营利非政府环保机构，拥有逾 140 万会员及支持者。自 1970 年成立以来，以环境律师、科学家及环保专家为主力的 NRDC 员工们一直为保护自然资源、公共健康及环境而进行不懈努力。 NRDC 在美国、中国、加拿大、墨西哥、智利、哥斯达黎加、欧盟、印度等国家及地区开展工作。请登录网站了解更多详情 nrdc。未完待续，请见封三煤炭转型中的就业问题研究煤控研究项目系列报告煤炭转型中的就业问题研究RESEARCH ON EMPLOYMENT ISSUES ASSOCIATED WITH COAL INDUSTRY TRANSITION执行报告EXECUTIVE REPORT对外经贸大学全球价值链研究院中国社会科学院城市发展与环境研究所2019 年 5 月煤控研究项目4目录执行摘要 6Executive Summary 91. 煤炭转型压力的主要来源 131.1 应对气候变化带来的煤炭转型压力1.2 减少环境污染带来的控煤压力1.3 技术进步带来劳动生产率的提高1.4 供给侧改革带来淘汰落后产能的压力1.5 小结2. 煤炭转型就业趋势分析 202.1 供给状况展望2.2 “去产能”政策给煤炭行业产生的就业影响分析2.3 煤炭行业就业规模中长期趋势展望2.4 不同地区煤炭行业就业变化趋势分析2.5 重点煤产基地未来就业规模预测3. 重点地区“去产能”就业安置进展与经验总结 323.1 山西省5煤炭转型中的就业问题研究3.2 河北省3.3 黑龙江4. 煤炭转型中实现公正转型的涵义与制度框架 454.1 煤炭产业转型中实现公正转型的内涵4.2 公正转型的制度框架和要求5. 进展总结和政策建议 495.1 “去产能”政策执行中的就业安置政策整体执行情况5.2 去产能就业安置的主要政策和做法5.3 去产能就业安置的经验总结和面临的困难5.4 建立促进煤炭公正转型的制度框架5.5 建立灵活有针对性的政策工具组合参考文献 61煤控研究项目6执行摘要中国自改革开放以来，经历了近 40 年的快速发展，国内生产总值（GDP）年均增速接近两位数，人均 GDP 自 1981 年以来增加了 5 倍多。伴随着经济的高速增长以及城镇化和工业化进程不断深入，能源消费总量也始终保持不断增加的态势。从1978年到2017 年，能源消费总量从 5.71 亿吨标准煤增长到 46.4 亿吨标准煤1，年均增长率约为5.21%。由于煤炭是我国重要的能源资源，煤炭开采有着悠久的历史，在我国的能源结构中，煤炭占比也一直占据绝对性优势，对我国社会建设和经济发展发挥了巨大的作用。正因如此，中国的二氧化碳排放总量一直保持持续上升的趋势，也是世界上温室气体排放规模最大的国家。为了实现全球碳减排目标，煤炭转型的要求是减少煤炭消费占比乃至逐步让煤炭退出全球能源体系。当前，很多国家已经意识到逐步实现煤炭转型的重要性、可行性以及政治必要性。在环境、经济和其他因素的推动下，一些发达国家，如英国、德国已经基本成功完成了煤炭工业的转型。而许多其他国家，如美国、澳大利亚等国的一些地区也正在经历艰难的煤炭转型过程。全球“弃煤”的力量也在不断成长。 2017 年波恩气候会议期间， 由英国、 加拿大等国共同发起成立的“助力弃用煤炭联盟”（Powering Past Coal Alliance， PPCA）2利用各种机会积极宣传，发展会员。截至 2018 年 12 月， 在短短一年时间内，该联盟成员数量从成立时的 20 多个发展到 80 个，包括 30 个国家政府、22 个地方性政府和 28 个企业或组织。 为落实巴黎协定， 全球逐步“弃煤”是必然趋势，同时也面临诸多挑战，其中各方关注的焦点就是受影响产业产生的就业影响。国际社会所形成的普遍共识是煤炭转型是代表着全球环境安全以及全社会的共同利益，因而也应当由全社会来共同承担责任，而不应将压力全部集中在相关产业工人身上。应关心和帮助失业工人和受影响的群体，以可持续和包容的方式淘汰低效、高污染的煤炭生产和煤电，帮助受影响群体重新找到就业机会。公正转型（just transition）从字面上分析只是对转型过程的公正性予以强调。然而，1 国家统计局，2018年国民经济和社会发展统计公报。2 Powering Past Coal Alliance: Declaration. assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/le/660041/powering-past-coal-alliance.pdf.7煤炭转型中的就业问题研究自该概念最早在上世纪末被提出并受到广泛关注之时伊始，就一直被专用于指转型过程中需要关注就业和劳动力领域的公正性问题。公正转型最初是由工会活动提出，随后逐渐被其他 NGO、联合国机构和政府机构所广泛接受。公正转型在国际层面受到关注的原因在于，当经济向清洁化生产、可持续发展方向转型的过程中，必然导致经济结构的调整。虽然这种转型能够给很多产业带来机会，创造大量新增就业机会，但同时也会导致很多部门走向衰退，并影响到相关行业的从业人员。历史经验不断证实，转型过程中会使得一些普通工人的利益受损，导致他们面临失业、陷入贫困并被繁荣的主流社会排除在外。这些群体的家庭和所在地区也需要和他们一起努力适应转型带来的生产方式的改变以及生活条件和环境的变化。随着全球经济的低迷以及我国经济进入新常态，经济增长下行压力与很多行业产能过剩的现象并存，很多劳动密集型的产业都遭受了程度不一的冲击。煤炭以及与之相关的一些传统的能源密集型行业，在需求下滑、能源结构清洁化、淘汰行业过剩和落后产能、劳动生产率提升等多因素叠加的背景下，面临着前所未有的转型和就业减少的压力。习近平总书记指出：民生连着民心，民心关系国运。煤炭行业转型过程中冗余职工的安置工作事关社会稳定大局，亟需妥善处理好受影响职工的就业安置、社会保障、劳动关系等重要问题。由于这些与煤高度相关的行业所需劳动技能的特殊性，其职工也普遍缺乏去寻找到收入相当、工作体面新职业的信心。这一特殊群体非常关注在煤炭转型过程中，自身利益能否得到有力保障。如果对职业前途过于悲观，这些工人往往会不愿接受产业转型计划，给企业所在地的经济和社会稳定带来一定的威胁。 从产业发展和劳动生产率升级的普遍规律和国际经验来看，煤炭开采和一些传统的高耗煤行业将会在未来一段时期内面临自然的就业挤出效应。伴随技术水平和企业专业化生产经营程度的提高，一些传统的煤炭生产和使用部门的总就业规模都会逐步缩减。去产能是当前供给侧结构性改革的首要任务。煤炭和钢铁是当前受“去产能”政策影响最为显著和直接的重点部门，未来煤电等其他高度依赖煤炭利用的部门也将逐步面临类似的挑战。因此，基于我国实际情况，积极探索煤炭转型过程中如何妥善处理好就业影响，将具有非常重要的现实意义和社会意义，期间积累的经验和教训也可以供国内其他行业未来转型挑战中面临同样的问题时借鉴；一些成功的转型经验，也可以供其他国家在全球不可逆转的脱煤大潮中参考。面对巨大的煤炭转型和淘汰落后与过剩产能的压力，对煤炭资源过度依赖的地区和产业需要妥善做好淘汰职工再培训、再就业的引导和帮扶，做好职工社保、医保的接续，积极创造就业机会，提供新岗位。不同煤炭基地由于发展实践以及特点上的差异，所面临的压力和问题也各不相同，因此要解决就业问题，必须针对不同地区的实际情况，一地一个解决方案，抓好生产力布局，开拓新的经济发展和就业模式。对于因为政策冲击受到影响的下岗职工群体，要做好妥善安置，防止他们因受冲击而致贫。2016年以来，通过扎实推进去产能工作，有效缓解了产能过剩矛盾，改善了供求关系。与此同时，国家实施了一系列重大政策措施，安排 1000 亿奖补资金；劳动就业和社会保障政策，从就业扶持、稳岗补贴、技能提升、公共就业服务、公益性岗位开发等方面发煤控研究项目8挥了重要支撑作用；去产能各省区市特别是重点地区结合本地实际，制定具体政策措施，企业发挥了主体作用，创造了一些好的做法经验，使得我国的就业形势始终保持总体稳定。要最终实现煤炭公正转型，解决好受影响群体的就业和生计问题，需要建立一个保障公正转型的制度框架，明确该如何去促进和创造更多体面的工作机会，包括根据实际情况预测转型对就业的影响、对就业损失和裁员的保障，技能发展、社会对话，有效保护劳动者权益。伴随能源和产业结构调整的就业公正转型是一个系统性工程，其核心是就业问题，但与很多其他领域的政策密切相关。而且由于不同地区、不同产业情况的差异性，也缺乏一个通用型的解决方案能够普遍适用与不同领域。中国应该积极探索建立促进煤炭公正转型的制度框架，建立具有针对性的政策工具组合。重点地区要解决产能过剩带来的就业压力，实质上是要寻找新的发展机会和可吸纳就业的新产业，改造原有的依赖产能过剩行业的社会环境，实现能源结构的公正转型。针对各地实际情况，应灵活选择政策工具，最大程度保护受影响人群的基本权益，维护社会稳定，寻求制度创新来实现经济脱困、就业公平的可持续发展目标。9煤炭转型中的就业问题研究Executive SummarySince the start of the policy of reform and opening up, China has experienced 40 years of rapid economic development. The average annual GDP growth rate is close to double digits, and its per capita GDP has increased more than five times since 1981. Along with this rapid economic growth, urbanization and industrialization, Chinas total energy consumption has increased significantly. From 1978 to 2017, total energy consumption has increased from 571 million tons to 4.64 billion tons of standard coal equivalent,3with an average annual growth rate of approximately 5.21%. Given that coal is an important energy resource in China, coal mining has a long history and coal has always maintained a significant share in its energy structure, supporting Chinas social-economic development. Thus, Chinas total CO2 emissions have continued to rise, making it the worlds largest greenhouse gas emitter. To achieve global carbon emission reduction targets, a transition from coal requires the proportion of coal consumption in the energy mix to be reduced, and a step-by-step phase out of coal from the global energy system. Currently, many countries have already recognized the importance, feasibility, and political necessity of the coal industry transition. Driven by environmental, economic, and other factors, some developed countries, such as the UK and Germany, have basically succeeded in achieving coal industry transition. Many other countries, such as some regions of the US and Australia, are in the process of addressing challenges in making this transition. The global movement to eliminate coal altogether is also growing. For instance, the Powering Past Coal Alliance (PPCA)4was founded by the UK, Canada, and other countries during the 2017 Bonn COP, and has taken every opportunity to develop its membership base. As of December 2018, just one year after its founding, PPCA membership has grown from 20 to 80 members, including 30 national governments, 22 local governments, and 28 enterprises and organizations.3 National Bureau of Statistics, “Statistical Communiqu of the Peoples Republic of China on the 2018 National Economic and Social Development”4 Powering Past Coal Alliance: Declaration. assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/le/660041/powering-past-coal-alliance.pdf.煤控研究项目10If the Paris Accords are to be met, then moving past coal is inevitable. This transition will come with social impacts, especially the employment in affected industries. The general consensus in the international community is that the transition of coal industries is necessary for environmental security and is in the common interests of society. Therefore, it is also the responsibility of society to share responsibility for the effects this will have. The pressure should not be solely on impacted workers. While inefficient and highly polluting coal production facilities and coal power plants should be phased out in a sustainable and inclusive manner, society should care for those unemployed from this transition and should help impacted groups find other employment opportunities.A “just transition” emphasizes the overall fairness of the transformation process. However, since the concept was first proposed at the end of the last century, it has been used exclusively to refer to the issue of fairness in employment and labor. The just transition concept was first proposed by labor unions and has since been gradually accepted by other NGOs, UN agencies, and government agencies. A just transition has received quite a lot of attention in the international community because, as economies transform into clean production and sustainable development, there will be inevitable economic restructuring. This will bring opportunities in many industries and create jobs, but it will also cause many sectors to go into recession and affect jobs in these industries. Historical experience confirms that this transition will harm many workers, causing them to face unemployment, poverty, and exclusion from a prosperous society. It is important to support these regions and workers so that they can adapt to shifts in production methods, living conditions, and their environment. With the global economic downturn and Chinas economy entering a new normal, the downward pressure on economic growth coexists with overcapacity in many industries, and many labor-intensive industries have suffered shocks to varying degrees. Given falling demand, clean energy development, elimination of overcapacity and backward production capacity, and increased labor productivity, coal and some other related traditionally energy-intensive industries are facing an unprecedented pressure for transformation and reduced employment. President Xi Jinping has pointed out that the peoples livelihood is connected to the peoples heart, and the peoples heart is connected to the nation. The proper placement and re-employment of redundant employees and affected workers resulting from the transition process is key for social stability. It is key that issues such as employment, social security, and labor relations should to be properly handled. Due to the particularity of the labor skills required by these industries, employees generally find it challenging to find a comparable income in a different field. Many workers are concerned about whether their interests can be protected during a transition and are pessimistic about their future career. Thus, these workers are often reluctant to accept industry transformation plans, which in turn threatens economic and social stability in the region. According to the general laws and international experience of industrial development and labor productivity upgrading, coal mining and some other traditional high coal-consuming industries will face natural reductions in employment in the future. With