2019年“僵尸企业”清理的政策分析报告.doc

2019年 “僵尸企业”清理的政策分析报告 2019年 5月 5日 目录 1）什么是“僵尸企业”？ . 3 2）有关清理“僵尸企业”的要求 . 3 3）行业分布主要集中在产能过剩领域 . 4 4）风险提示 . 4 1、什么是“僵尸企业”？ . 4 2、有关清理“僵尸企业”的要求 . 5 2.1中央持续推动“僵尸企业”的清理 . 6 2.2各地方政府细化要求、执行计划 . 11 2.3行业分布集中在产能过剩领域 . 16 3、风险提示 . 20 1）什么是“僵尸企业”？ “僵尸企业”（ zombiecompany）是经济学家Edward.J.Kane在研究日本经济危机所提出的名词，主要是指那些无望恢复生气，但由于获得放贷者或政府的支持而免于倒闭的负债企业。我国对于“僵尸企业”的特点描述为长期停工停产、连年亏损、资不抵债，没有生存能力和发展潜力。 2）有关清理“僵尸企业”的要求 我国采取了自上而下、持续推进的模式对“僵尸企业”进行清理。由国务院及相关部委发文持续推进，各省市根据各地方特点进行细化要求、执行计划。 中央持续推动 “ 僵尸企业 ” 的清理 我国政府层面自 2014年首次提出要对“僵尸企业”进行清理， 2015年至 2018年期间，国务院、发改委等部 门持续发文，强调要加强“僵尸企业”的处理。清理的核心思路是，将处置“僵尸企业”作为化解过剩产能的牛鼻子，加快形成市场决定要素配置的机制，释放错配资源，原则上应在 2020年底前完成处置“僵尸企业”的工作。 各地方政府细化要求、执行计划 各地方政府在国务院以及各部委的要求指导下，进一步细化“僵尸企业”处置的相关要求以及执行计划。 各地方治理的内容总体一致 本文选取了东北地区、中部地区、东南沿海地区的 5个省份，对省级发文做了梳理。有关“僵尸企业”治理的总体内容相同，主要包括清理的范围标准、分类处置、债务处理、资产 处理、职工安置、时间进度这几个方面各地方标准时间要求略有差异各地方的处置范围、标准、要求等略有差异。从细节上来看有负债率、停产时间、完成进度三个方面的不同。这体现了各地有关“僵尸企业”的清理并非“一刀切”。 3）行业分布主要集中在产能过剩领域 我国的“僵尸企业”处置任务集中在产能过剩行业，尤其是钢铁、煤炭。“僵尸企业”与产能过剩行业相互影响。钢铁行业主要是以淘汰落后产能为核心， 2019年一季度，行业产能利用率进入 80%附近的合理区间。煤炭行业主要是鼓励并购重组，行业集中度不断提高。 4）风险提示 “僵尸企业 ”的清理的进度或将低于预期。此外，“僵尸企业”的清理过程中可能采取非市场化方式，或将导致债权投资者利益受损。 1、什么是“僵尸企业”？ 有关“僵尸企业”治理的问题是政府部门以及投资机构关注的热点话题。“僵尸企业”（ zombiecompany）是经济学家 Edward.J.Kane在研究日本经济危机所提出的名词，主要是指那些无望恢复生气，但由于获得放贷者或政府的支持而免于倒闭的负债企业。 我国对于“僵尸企业”的表述并没有统一的定义。2015年 12月，在主持召开国务院常务会议时，李克强总理提出了“僵尸企业”的清理 的内涵：持续亏损 3年以上且不符合结构调整方向的企业。随着“僵尸企业”内涵的进一步丰富， 2018年 4月 9日，发改委下发关于做好 2018年重点领域化解过剩产能工作的通知（发改运行【 2018】 554号），通知中对“僵尸企业”的特点描述为，长期停工停产、连年亏损、资不抵债，没有生存能力和发展潜力。 对于“僵尸企业”的表述，各地区、各时期可能有所差异有所差异，但概括来讲，“僵尸企业”是一个形象的说法，指其已经丧失了自我发展能力，长期通过“吸血”存活。 2、有关清理“僵尸企业”的要求 随着我国经济进入新常态，宏观经 济面临着经济结构再平衡、增长动力实现转变的挑战，微观企业面临盈利增速下滑、产能出现过剩等问题。随之，“僵尸企业”进一步增多，进而影响了整体的经济效率，甚至可能带来系统性风险。 为了助推经济转型升级，防范系统性风险，我国采取了自上而下、持续推进的模式对“僵尸企业”进行清理。由国务院及相关部委发文持续推进，各省市根据各地方特点进行细化要求、执行计划。 2.1中央持续推动“僵尸企业”的清理 我国政府层面自 2014年首次提出要对“僵尸企业”进行清理， 2015年至 2018年期间，国务院、发改委等部门持续发文，强调要加 强“僵尸企业”的处理。清理的核心思路是，将处置“僵尸企业”作为化解过剩产能的牛鼻子，加快形成市场决定要素配置的机制，释放错配资源，原则上应在 2020年底前完成处置“僵尸企业”的工作。 2014年 6月，国务院发布关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告，报告中要求，对经营难以为继，且产品缺乏竞争力的“僵尸企业”和项目，要实施破产或兼并重组。这是我国政府层面首次提出要对“僵尸企业”和项目进行治理。 2015年 11月，李克强总理在主持召开国务院常务会议时提出，要加快推进“僵尸企业”重组整合或退出市场，加大支 持国企解决历史包袱。由于“十三五”期间是我国工业处在转型升级的关键时期。稳增长、调结构是目标，而清理“僵尸企业”是深化改革的措施之一。 2015年 12月，在主持召开国务院常务会议时，李克强总理再次重申要加快落后产能淘汰和“僵尸企业”退出，促进企业效益和资源配置效率回升。并且会议中提出了“僵尸企业”清理的内涵：要对持续亏损 3年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以“出清”，目标是到 2017年末实现经营性亏损企业亏损额显著下降。这主要是针对中央企业增效升级提出的具体要求。 2016年 2月，国务院连续发文关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见（国发【 2016】 6号）和关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见（国发【 2016】 7号），进一步强调，引导地方综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等方式，加快处置“僵尸企业”，实现市场出清。上述发文的背景是，在 2014年、2015年期间，钢铁煤炭市场需求回落，行业快速发展过程中积累的矛盾和问题逐渐暴露，其中产能过剩问题尤为突出，导致企业效益普遍下滑，市场竞争秩序混乱，对经济发展和社会稳定造成了不利影响。 2016年 5月，国务院在 中央企业深化改革瘦身健体有关政策解读中明确表示，考虑用三年时间完成处置 345户“僵尸企业”的任务。这是涉及深化国有企业改革，尤其是针对中央企业提质增效提出的具体要求。 2017年 7月，国家发改委等部门联合发布的关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见（发改运行【 2017】 691号），明确提出，将处置“僵尸企业”作为化解过剩产能的牛鼻子。 2016年钢铁煤炭行业化解过剩产能取得积极进展。为防止已经化解的过剩产能死灰复燃， 2017年重申化解过剩产能，并且将处置“僵尸企业”作为的化解 产能的重要工作之一。 2018年 4月 9日，发改委下发关于做好 2018年重点领域化解过剩产能工作的通知（发改运行【 2018】 554号），明确要求坚定不移处置“僵尸企业” 认真落实钢铁、煤炭行业处置“僵尸企业”工作方案各项要求，做好“僵尸企业”分类处置。对于长期停工停产、连年亏损、资不抵债，没有生存能力和发展潜力的“僵尸企业”，要加快实施整体退出、关停出清、重组整合，加快形成市场决定要素配置的机制，释放错配资源。这是在肯定过去两年供给侧结构性改革工作的基础上，为了巩固化解过剩产能成果，防止已经化解的过剩产 能死灰复燃，再次强调处置“僵尸企业”。 2018年 11月，发改委、财政部等 11部门联合发布关于进一步做好 ?僵尸企业 ?及去产能企业债务处置工作的通知（发改财金【 2018】 1756号），该通知对国有企业中的“僵尸企业”和去产能企业制订债务处置计划并限期完成，要求积极稳妥处置“僵尸企业”和去产能企业债务，加快“僵尸企业”出清，原则上 2020年底前完成处置“僵尸企业”。 2018年我国企业债务压力加大，而“僵尸企业”的处理更是面临着极大的债务风险，该通知对“僵尸企业”和去产能企业的债务范围以及处置方式做出了具体的 指示。 图表 1：地方政府关于“僵尸企业”处置的相关发文（部分） 国务院发布关于加强金融监管防范金融风险工作情况报告， 2014-6 政府层面首次提出对僵尸企业和项目进行治理。 李克强总理在国务院常务会议时首次明确提出，要加快推进 2015-11“僵尸企业”重整组合或退出市场，加大支持国企解决历史包袱。 在经济问题专家座谈会上，李克强总理提出了清理标准：要对 2015-12 持续亏损 3年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以“出清”。 国务院发文关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见 2016-2 和关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见，引导地方综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等方式。 国务院在中央企业深化改革瘦身健体有关政策解读 中明确 2016-5 表示，考虑用三年时间完成处置 345户“僵尸企业”的任务。 国家发改委等部门联合发布关于做好 2017年钢铁煤炭行业 2017-7 化解过剩产能实现脱困发展工作的意见明确提出，将处置“僵尸企业”作为化解过剩产能的牛鼻子。 发改委下发关于做好 2018年重点领域化解过剩产能工作的 2018-4 通知，明确要求坚定不移处置“僵尸企业”棗认真落实钢铁、煤炭行业处置“僵尸企业”工作方案各项要求。