中国水治理研究.pdf

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 图书在版编目（CIP ）数据中国水治理研究 /“中国水治理研究”项目组著. 北京：中国发展出版社，2018.12ISBN 978-7-5177-0949-7. 中 . 中 . 水资源管理研究中国 . TV213.4中国版本图书馆CIP数据核字（2018）第296041号书名：中国水治理研究著作责任者：“中国水治理研究”项目组出版发行：中国发展出版社（北京市西城区百万庄大街16号8层 100037）标准书号： ISBN 978-7-5177-0 949-7 经销者：各地新华书店印刷者：河北鑫兆源印刷有限公司开本： 889mm1194mm 1/16 印张： 19 字数： 257千字版次： 2019年6月第1版印次： 2019年6月第1次印刷定价： 99.00 元联系电话：（ 010）68990630 68990692 购书热线：（ 010）68990682 68990686 网络订购： zgfzcbs. tmall. com/ 网购电话：（010）88333349 68990639 本社网址： develpress. com. cn 电子邮件： 370118561qq. com 版权所有翻印必究本社图书若有缺页、倒页，请向发行部调换 2019 The Development Research Center of the State Council,P.R.China and International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 2019，版权所有国务院发展研究中心/世界银行“中国水治理研究”项目组 This work was originally published by The World Bank in English as A New Era of Water Governance in China in 2018. In case of any discrepancies, the English version will govern. 本书英文版由世界银行于2018年以英文出版，书名为A New Era of Water Governance in China。中文版与英文版在内容上如有任何差异，以英文版为准。 The findings, interpretations, and conclusions expressed in this work do not necessarily reflect the views of The World Bank, its Board of Executive Directors, or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. 本书所阐述的任何研究成果、诠释和结论未必反映世界银行、其执行董事会及其所代表的政府的观点。世界银行不保证本书所包含的数据的准确性。本书所附地图的疆界、颜色、名称及其他信息，并不表示世界银行对任何领土的法律地位的判断，也不意味着对这些疆界的认可或接受。“中国水治理研究”项目组领导小组组长：王一鸣国务院发展研究中心副主任、研究员 Victoria Kwakwa 世界银行副行长（负责东亚与太平洋地区）成员：高世楫国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长、研究员陈广哲世界银行全球水实践项目局局长 Bert Hofman 世界银行驻华代表以及来自国务院发展研究中心国际局、水利部水资源司、原国土资源部地质环境司、住房与城乡建设部城市建设司、原农业部科技教育司、财政部国际财金合作司等部委司局级官员。顾问小组王浩中国工程院院士、中国水利水电科学研究院教授级高级工程师傅伯杰中国科学院院士、中国科学院生态环境研究中心研究员夏青中国环境科学研究院原副院长兼总工程师、研究员 Jane Doolan 澳大利亚堪培拉大学教授 Claudia Sadoff 世界银行高级专家 Patricia Mulroy 美国内华达大学教授中方专家组组长：谷树忠国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员专题负责人：李维明贾绍凤王建华李晶钟玉秀丁留谦赵勇王亦宁常纪文陈健鹏周宏春参加人：张亮何凡黄文清张欢许杰邓捷铭付健李培蕾李娜胡鹏张春玲王贵作汤方晴吴平周锡饮黄晓军焦晓东兰宗敏世界银行专家组组长： Marcus Wishart 世界银行首席水资源专家 Winston Yu 世界银行高级水资源专家蒋礼平世界银行高级水资源专家专题负责人： Bobby Cochran 陈志钢 Mark Radin 参加人： Scott Moore 张玉梅朱廷举 Qi Tian Regina Rossmann Si Guo 谢丹廖夏伟李安琪董理腾由国务院发展研究中心与世界银行联合开展的“ 中国水治理研究”项目，在中国政府各有关部门的大力支持下，经过中外双方专家的共同努力，已经顺利完成预期任务。本报告作为该项目的核心研究成果，现在付梓。在此，表示热烈祝贺！中国是一个严重缺水的国家，同时也是一个旱涝灾害频发的国家。历史上，中国各朝各代都高度重视水的治理，在某种意义上讲，中国历史也是一部水治理的历史，既涌现出了一大批治水名人、伟人，也积累了丰富的治水知识、经验，至今仍在中国治水事业中发挥着潜移默化的作用。进入新的历史时期，中国更加注重以节约资源、保护环境、保育生态为主要内容的生态文明建设和绿色发展，对包括水资源治理、水环境治理、水生态治理等在内的水治理，更加重视、更加用力，也更加卓有成效、更加令人期待。特别是习近平主席所提出的 “ 节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力 ” 的治水方略，为中国水治理指明了方向。中国水治理所面临的形势不断变化，所应对的挑战越来越严峻，所面临序言国务院发展研究中心副主任、研究员王一鸣中国水治理研究 002 的问题越来越复杂，所追求的目标越来越宏大。正是在此背景下，国务院发展研究中心与世界银行联合开展此项研究，旨在为中国新时代水治理提供科学、实用的咨询意见，同时也为其他国家、特别是发展中国家提供治水的“ 中国经验”和“中国方案”，为提升全球水治理的能力与水平贡献“中国智慧”。通读整个报告不难发现，该报告在以下方面作了有益的讨论并取得了有益的成果：在对中国水安全态势进行系统评价的基础上，提出了中国水安全问题清单；对水与经济增长的关系进行了系统模拟；对最严格水资源管理制度提出了改进建议，明确提出要增设水生态红线；对中国水价及水权交易进行了系统评估，提出了改革和改进建议；在对中国水生态及其保育机制进行评估的基础上，提出了强化水生态补偿机制的建议；在对中外洪涝风险管控体制机制对比的基础上，提出了建立中国特色洪涝保险制度、加强风险应对管理的建议；对PPP模式在水治理中的应用进行了客观评估，提出了审慎推进的建议；在对涉水法制进行系统评估的基础上，提出了流域立法和统一执法的建议；在对水管理体制回顾评价的基础上，提出了重点强化流域管理的建议；对水治理技术及信息系统进行了评估，提出了建立健全水治理信息系统的建议；构建了中国水治理体系框架，并设计出了中国水治理的政策工具箱。相信，这些意见和建议，对于进一步提升中国水治理能力与水平是大有裨益的。水治理永远在路上。中国水治理的研究也永远在路上。中国水治理的认识论、方法论需要不断深化。让我们共同努力，以生态文明建设和绿色发展为契机，充分吸纳、集成各国各地治水好做法、好经验，持续、有效地提升中国水治理的能力与水平，并切实发挥中国在全球水治理体系中的参与者、贡献者作用。全球许多国家都在面对史无前例的水资源压力。按照当前人口增长和水资源开发利用的趋势预测，到2030年全世界将面临40%的需水量与供水量缺口。长期水短缺，水文不确定性增加与极端天气事件（水灾和旱灾）频发等已成为全球繁荣与稳定的一个主要风险。为提高水安全，世界银行正在支持各成员国强化机构能力建设，加强信息管理和发展基础设施。为了更好地分配、管理和保护水资源，有必要应用法律和监管框架、合理的水价定价和激励机制等机构能力建设工具。充分的信息有助于合理监测、有效规划和在不确定性下条件下科学决策。为了提高水分生产率、节约和保护水资源、循环用水和开发利用非常规水源，增加水资源储备，还有必要加强现代基础设施和创新技术投资。改革开放40年以来，中国经历了社会经济快速发展时期，从计划经济逐步转变为具有中国特色的市场经济。在过去十几年间，中国年均GDP增速接近百分之十，成为历史上可持续增速最快的大型经济体，已使8亿多人口脱贫。水是实现中国经济可持续发展和生态文明的关键。作为世界第二大经济体和序言世界银行东亚和太平洋地区副行长 Victoria Kwakwa中国水治理研究 004 人口最多的国家，中国仅拥有世界淡水资源的6%，其人均水资源量为世界平均水平的1/4。为应对水挑战，仅在2017年中国政府水治理方面投资达到7176亿元人民币，并且仍将在应对水资源短缺、水污染和洪涝灾害等方面持续大量投入。中国在经济快速崛起达到中高收入水平的同时，也面临着诸多生态环境方面的挑战。应对这些挑战，中国政府承诺实现增长模式的结构化调整，通过系列政策调控以确保可持续发展。这些政策措施与中国第十三个五年计划（2016 2020年）关于加快“ 生态文明” 建设，和中国第十九次全国人民代表大会建设“ 美丽中国” 的理念相呼应，体现了中国政府正视环境与社会发展不均衡，努力实现社会经济和生态环境协调发展。在这些宏观背景下，为了实现生态文明建设的目标，充分反映社会对水资源价值的重新界定，有必要引入新的水治理理念，在应对水资源需求增长和资源短缺挑战的同时实现经济可持续发展。中国政府提出实行最严格的水资源管理制度，严守水资源开发利用控制，用水效率控制和水功能区限制纳污“ 三条红线”，这些政策为中国水治理提供了坚实的基础。中国水治理研究成果是对中国水领域方面政策和制度改革的重要贡献。受益于世界银行和国务院发展研究中心长期有效的合作，此次合作充分提升中国经验，融合世界银行的全球知识，强化了支持社会经济可持续发展的水治理框架。同时，中国水资源开发利用和管理的经验对世界其他国家有着极其重要的借鉴意义，反映了中国在应对经济发展，消除贫困，保持和平与安全和可持续发展等全球性挑战方面所做出的努力。世界银行感谢中国政府在水问题方面的长期合作，期待彼此合作更加深入，长远发展。致谢本报告是中华人民共和国国务院发展研究中心和世界银行共同研究的成果，双方长期以来一直保持良好的合作关系。“中国水治理研究” 的目标是为中国决策者提供详细的体制和政策建议，以支持水安全保障和可持续发展。本综合报告针对当前水综合治理框架，从法律、技术和体制等方面提出改进建议。报告建议进一步创新治水方式，既与生态文明建设目标一致，也满足在水资源短缺的情况下，平衡经济增长与用水需求增加之间矛盾的目的。同时，报告仔细审视了中国在高速发展中遇到的关键性水治理问题，力求为面临类似水挑战的其他国家提供相关经验。本项研究是在世界银行Victoria Kwakwa （东亚和太平洋区域副行长）、陈广哲（水务全球发展实践局高级局长）和 Bert Hofman（中国局局长），中华人民共和国国务院发展研究中心王一鸣副主任及其他相关部委领导的领导下进行的，同时在项目指导委员会指导下开展具体工作。该指导委员会的成员包括：王一鸣（国务院发展研究中心）、陈广哲（世界银行）、Bert Hofman（世界银行），以及来自中华人民共和国水利部、自然资源部（原国土资源部）、财政部、住房和城乡建设部、农业农村部（原农业部）的官员。此外，报告中的政中国水治理研究 006 策建议部分经顾问委员会审核，该顾问委员会成员包括: 王浩（中国水利水电科学研究院）、Jane Doolan （堪培拉大学）、傅伯杰（中国科学院）、Claudia Sadoff（世界银行）、夏青（中国环境科学研究院）、Patricia Mulroy（拉斯维加斯内华达大学）。本报告研究团队广泛征集了世界银行专家、中国政府官员以及从事水资源研究的非政府组织、大学代表的意见，并开展了充分的讨论，受益良多。本综合报告在Sudipto Sarkar （水务全球发展实践局东亚和太平洋区域局长）和高世楫（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长）的指导下，由世界银行和中方专家组成的联合编写组编写。世界银行专家组成员包括Marcus Wishart 、Winston Yu、蒋礼平（课题负责人）、Scott Moore、Qi Tian、Regina Rossmann、Si Guo、谢丹、廖夏伟、董理腾、李安琪；中方专家组成员包括谷树忠（课题负责人）、高世楫、李维明、常纪文、陈健鹏、张亮、吴平、周宏春（国务院发展研究中心），李晶、钟玉秀、王亦宁（水利部发展研究中心），贾绍凤（中国科学院），以及王建华、丁留谦、赵勇等（中国水利水电科学研究院）。此外，联合编写组特别感谢Bert Hofman、 Jennifer Sara、Ousmane Dione、Bekele Debele、Harold Bedoya、Richard Damania、Greg Browder、张喜明、Abedalrazq Khalil和Irene Bescos提出的建设性意见和建议。本综合报告在15项专题研究的基础上，着重阐述世界银行和国务院发展研究中心共同识别的改革重点。这些专题研究分别由独立的团队完成，包括：专题一中国水治理的形势、目标与任务，由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所团队完成（李维明、谷树忠负责）；专题二中国水安全态势评估与问题清单，由中国科学院地理科学和资源研究所团队完成（贾绍凤负责）；专题三致谢致谢 007 促进中国的水质交易市场化的发展，由Willamette Partnership和世界资源研究所联合团队完成（Bobby Cochran负责）；专题四中国水短缺和红线的宏观经济影响区域水资源CGE一体化模型研究结果，由国际粮食政策研究所中国项目团队完成（陈志钢负责）；专题五新时期最严格水资源管理制度和江河流域水量分配工作再审视，由中国水利水电科学研究院团队完成（王建华负责）；专题六水权确权及交易，由水利部发展研究中心团队完成（李晶负责）；专题七涉水投资成本效益分析的最佳方法，由北卡罗来纳大学完成（Mark Radin负责）；专题八水价、水税、水费政策及其实施，由水利部发展研究中心团队完成（钟玉秀负责）；专题九洪涝风险管理与洪涝保险，由中国水利水电科学研究院团队完成（丁留谦负责）；专题十中国水生态补偿与水生态治理研究，由中国水利水电科学研究院团队完成（赵勇负责）；专题十一水治理的法治化进程及其改进方案，由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所团队完成（常纪文负责）；专题十二中国水治理的行政管理体制及其改革研究，由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所团队完成（高世楫、陈健鹏负责）；专题十三中国水治理技术创新与信息平台建设，由国务院发展研究中心社会发展部团队完成（周宏春负责）；专题十四中国水治理引入PPP模式研究，由水利部发展研究中心团队完成（王亦宁负责）；专题十五中国水治理体系的综合研究与系统设计，由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所团队完成（谷树忠、张亮负责）。李维明、焦晓东（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）做了文字及图表校对加工。上述研究团队的专题报告和建议均经过顾问委员会和指导委员会的共同审查。这些专题报告重点讨论了中国水治理的一些关键议题，包括更为坚实的立法基础，强化流域层面管理机制，现有政策工具（如取水许可和排污许可）的进一步有效衔接，更好的信息和数据分享，以及生态系统适应能力中国水治理研究 008 的不断提升等。通过磋商和讨论，提出了15项主要政策建议。本综合报告即以这些建议为核心内容，报告各章均以一个重点领域为主题，根据各研究团队的研究结果，结合国际范例和最佳实践，对政策建议进行集中阐述。除本综合报告以外，国务院发展研究中心还撰写了一系列政策建议报告，并已在 2018年3 月召开的全国人民代表大会之前提交决策者参考；同时，部分研究成果（包括改进最严格水资源管理制度、积极稳妥推进水权改革、建立洪涝保险制度）由谷树忠以全国政协委员提案的形式提交给国务院有关部门决策参考，并获得积极回复。目录摘要 1 总报告第1章前言 23 1.1 中国历来高度重视治水并取得巨大成就 23 1.2 中国面临严峻的水挑战 24 1.3 中国水治理改革已取得重要进展 30 1.4 中国水治理需要进一步改革创新 35 1.5 中国水治理改革创新的优先领域 39 第2章重点领域一：强化治水的立法基础 42 2.1 进一步修订现行水法 42 2.2 强化执行现行水质标准 45 2.3 将PPP纳入法律并予以强化 48中国水治理研究 002 第3章重点领域二：强化国家和流域层面的水治理 52 3.1 建立国家水治理协调机制 53 3.2 优化加强流域管理机构 55 3.3 在省级河（湖）长制与流域机构间建立明确的协调机制 60 第4章重点领域三：完善和优化经济政策工具 63 4.1 扩大经济政策工具的使用，以促进更加可持续的用水 63 4.2 提升“三条红线”的实效 69 4.3 取水许可制度与排污许可证制度的关联 76 第5章重点领域四：提升适应气候及环境变化的能力 79 5.1 提升洪水防御能力 79 5.2 制定“三条红线”的生态流量目标 85 5.3 优化治理面源污染的政策 88 5.4 创新型金融机制 92 第6章重点领域五：改进数据收集及信息共享方式 97 6.1 完善水资源相关数据收集及共享的立法框架 97 6.2 创建国家水信息共享平台 99 6.3 提升公众意识及公众参与程度 102 第7章总结 107目录致谢 003 专题报告专题报告一中国水治理的形势、目标与任务 111 专题报告二中国水安全态势评估与问题清单 123 专题报告三推进中国的水质交易市场化 135 专题报告四中国水资源短缺和红线政策的宏观经济影响：区域水资源CGE一体化模型的研究结果 145 专题报告五新时期最严格水资源管理制度和江河流域水量分配工作再审视 154 专题报告六水权确权及交易 164 专题报告七涉水投资成本效益分析（CBA）的最佳做法 174 专题报告八水价、水税、水费政策及其实施 184 专题报告九洪涝风险管理与洪涝保险 194 专题报告十中国水生态补偿与水生态治理研究 205 专题报告十一水治理的法治化进程及其改进方案 213 专题报告十二中国水治理的行政管理体制及其改革研究 227 专题报告十三中国水治理技术创新与信息平台建设 239 专题报告十四中国水治理引入PPP模式研究 252 专题报告十五中国水治理体系的综合研究与系统设计 262 参考文献 273摘要从可持续发展的角度看，中国正进入一个新的时代。中国经济已经进入新常态，并朝着高质量发展迈进。 2017 年中国国内生产总值（GDP）增长了 6.9%。服务业取代了制造业成为经济增长的主要推动力。中国在扶贫方面也继续取得显著进展。2013 年，中国国家统计局开始采用一种新的综合方式收集家庭数据。根据这些新数据，按照每日 1.90 美元（购买力平价）计算，当年的贫困人数占 1.9%，预计 2018 年将下降到 0.5%。中国现在面临的最大挑战是实施必要的改革，以确保经济向附加值更高的产业转型，同时实施最严格的生态环境保护以实现可持续发展。一些领域目前已经取得了重大进展，但仍需深化改革，以提高私营部门、市场竞争和国内消费在推动生产率和绿色增长方面的作用。高效的水治理体系是确保经济转型和实现可持续发展的体制保障。水资源短缺、污染和洪水威胁着中国的可持续发展进程。尽管中国是世界第二大经济体和人口最多的国家，但中国的淡水资源仅占世界的 6%。用水效率较低，万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数均远低于世界先进水平，水资源浪费严重。局部水资源过度开发，超过水资源可再生能力。一些大型城市面临严重缺水问题。水污染也进一步对经济、生态和健康造成威胁。根据 2017 中国生态中国水治理研究 2 环境状况公报，2017 年约 67% 的地下水和 32% 的地表水监测点位未能达到基本的水质标准。过去 40 年间中国在供水和卫生设施改善方面取得了重大的进展，但基本供水服务覆盖方面仍存在差距，约七千万人口饮水安全问题有待改善。农村居民多数未能获得适当的污水处理服务。有效地应对这些复杂的水挑战亟须改进水治理方式，本报告提出了中国治水改革的前瞻性战略。中国面临严峻的水挑战中国在水治理基础设施方面投资可观且影响重大。中国建国以来，已经为更好管理水资源打下了引人瞩目的基础设施基础，形成了 413679 公里的堤防和 98002 座水库，可蓄水 9000 多亿立方米；所有主要江河流域都建立了防洪设施；农村供水工程 5887 万处，总受益人口 8.12 万亿人；水电装机容量（含抽水蓄能）达到 3.41 亿千瓦；在灌溉基础设施方面的重大发展使中国能够用仅占全世界总量 7% 的耕地和 6% 的水资源养活世界 22% 的人口。这些成就的取得离不开巨大的公共投资：1991 年至 2010 年期间，中国共投入 2000 多亿美元。中国中央政府对水治理的大量投入仍在继续，2017 年水利投资达 7176 亿元人民币。尽管取得了这些重大成就，在水的数量和质量方面，中国仍然面临着严峻挑战。水资源需求居高不下，用水效率偏低，水资源利用的可持续性有待提高。中国的人均水资源量仅为全球平均水平的 28%。除生态环境用水量不足之外，快速城市化还推动各行业水需求不断增长。虽然工业用水量变化不大，但由于快速城市化缘故，生活用水不断提高，未来水资源总需求仍将持续保持高位。随着用水总量红线的持续管控，利用创新方法提高用水效率，用水总量可能保持整体下降态势。与此同时，根据水污染防治行动计划官方解读文件，中国用水效率偏低意味着较高的用水浪费。万元工业增加摘要 3 值耗水量是中高等收入国家平均水平的两到三倍；灌溉用水的有效利用系数为 0.54，远低于中高等收入国家 0.7 0.8 的平均值。水环境质量改善仍是一个长期过程。工业、农业和生活污染物排放对人类健康构成重大威胁。 2015 年，全国化学需氧量排放量达到 2200 万吨，氨氮（氨）排放总量为 230 万吨，大大超出自然承载能力。2017 年，全国地表水国控断面中，仍有近十分之一（8.3%）丧失水体使用功能（劣于类），30.3% 的监测湖泊（水库）呈轻度和中度富营养状态；全国 5100 个地下水水质监测点中，较差和极差级水质的比例占到 66.6%；全国 9 个重要海湾中，6 个水质为差或极差。预计未来，用水总量处于高位，废水排放量继续上升，农业源污染物和非常规水污染物快速增加，水污染从单一污染向复合型污染转变的态势进一步加剧，污染形势复杂化，防控难度加大。如不采取重大政策措施干预，水污染将形成沉重的经济和健康负担。事实上，近年来中国水污染治理力度空前加大，水质已经明显出现改善趋势。城市化和巨大的用水需求给生态系统造成巨大压力。传统的城市化和工业化往往以牺牲自然栖息地为代价，并会严重破坏生态系统。由此造成湿地、海岸带、湖滨、河滨等自然生态空间不断减少，水源涵养等生态服务能力下降。例如，海河流域主要湿地面积减少了 83%。长江中下游的通江湖泊由 100 多个减少至仅剩洞庭湖和鄱阳湖，且持续萎缩。沿海湿地面积大幅度减少，近岸海域生物多样性降低，渔业资源衰退严重，自然岸线保有率不足 35%。此外，全国水土流失面积 295 万平方公里，约占国土面积的 30%。干旱和局地水资源短缺困扰着中国的大部分地区。中国水资源时空分布不均，南方和西南地区水资源储量最为丰富。许多地区的降水量变化幅度也较大。中国能源基地水资源短缺尤为严重，能源化工的高用水量有超出当地供水量的风险。例如，我国大中国水治理研究 4 部分煤炭资源主要蕴藏在水资源比较短缺的地区，而煤化工项目普遍属高耗水项目，生产每千立方米天然气需要耗水约 5 6 吨，而生产一吨的油则要消耗近 10 吨水。有鉴于此，近期国家已开始大力规范能源化工产业发展。安全供水和洪涝防控方面仍存在差距。中国中小城市和农村地区的供水、卫生和防洪基础设施建设仍不均衡。中国近 40 年来在改善供水方面取得了巨大的成就，多数人口安全饮水状况得到改善，但农村地区污水处理状况仍明显落后于城市，供水和卫生服务整体质量也有待提高，仅 64% 的农村地区具有良好的卫生设施。目前农村自来水普及率仅为 76%，2017 年全国地级及以上城市集中式生活饮用水水源监测断面（点位）仍有 9.5% 水质不达标。同时城乡安全供水能力仍显不足，部分城市水源单一，且易受污染和破坏。部分城市，尤其是特大城市供水系统超负荷运转。此外，水利部相关调查表明，仍有部分小型河流附近的城市防洪设施存在不足。中国正在进行水治理改革中国水治理仍不同程度存在中央与地方的协调问题。除了中央层面的一系列政府水管理机构之外，水资源管理职能实际上大部分由省级和地方部门负责组织和实施。省、市、县各级通常设有水利厅（局），有时乡镇一级也有水利机构，各级水利厅（局）负责本辖区内水资源规划、水量分配、水资源利用、管理和保护，防洪以及水利基础设施建设和服务。这些都需要与所在流域的水资源开发利用与保护整体规划相衔接。除设置水利厅（局）外，同时也设有各级环境保护厅（局），负责污染防治法规的监督和执行。在 2018 年机构改革之前，这两类机构在水污染防治方面存在一定程度职能交叉。除按行政层级组建的这些机构外，流域管理机构同时履行一系列水资源开发、利用、管理与保护的职能，包括流域层面的综合规划、水资源水环摘要 5 境保护以及流域防汛抗旱工作等。尽管有这么多的机构，中央制定的水资源管理政策和法规在地方层面上的实施并不均衡，在某些情况下，相邻地区合作解决污染和防洪等问题的意愿不足。中国已经启动了一系列有效的改革，以应对这些与水相关的技术和体制挑战。尤其是近年来，中国开展了一系列改革试点，旨在应对水资源短缺、水污染、水生态退化，以及洪旱风险及其影响加剧等诸多水领域的挑战。2012 年，国务院发布了关于实行最严格水资源管理制度的意见，确立了三个主要控制目标（即 “ 三条红线 ”）：水资源开发和利用控制、用水效率控制、水功能区污染控制。为加强水污染控制，国务院于 2015 年发布了 “ 水污染防治行动计划”（即 “ 水十条 ”）。中国还试行了创新性经济措施，包括水权和排污权交易试点。此外，中国还实施了 “ 河（湖）长制”，该制度是一个河流、湖泊重要的管理制度创新，明确要求每个主要湖泊和河段都由一个地方政府的高级官员负责。中国已意识到水对社会环境质量的重要作用。 2012 年中共十八大以来，生态文明建设已成为各级政府的工作重点之一，对资源管理、环境治理和生态保护给予高度重视。2017 年 10 月召开的中共十九大进一步强调了建设美丽中国，以满足日益增长的、改善环境质量的公共需求。值得注意的是，2018 年 3 月国务院宣布了一项重要的机构改革计划，大刀阔斧地调整生态保护和自然资源管理等机构设置与职能配置。这次改革的重点是坚定不移地消除妨碍资源与环境高效管理的体制障碍，包括设立生态环境部、自然资源部，优化水利部和其他相关部委的职能等。这些改革举措的出台，再一次显示了中国政府在自然资源可持续利用和生态环境保护方面的决心。机构改革是一个持续的过程。尽管进行了这些改革，并于 2018 年 3 月宣布了中央政府机构的重组，进一步整合了涉水管理职能，但中国的水治中国水治理研究 6 理仍存在体制方面的一些不足，有待在今后的体制改革进程中不断完善，包括加强中央和地方政府、用水户群体等主要利益相关方之间的协调、沟通并形成共识；一些关键机构，如流域管理机构，其角色和职责还需进行再思考和调整。近期的这些改革促使中国对治水体制进行了广泛反思。中国治水战略展望为了应对水资源挑战，中国需要开展五项治水改革重点工作。第一，中国需要修订与水有关的法律法规，进一步加强水治理的法律基础。其中包括修订