G20机制20年：演进、困境与中国应对.pdf

G20机制20年：演进、困境与中国应对Email: rdcy-inforuc.edu 查看完整报告及访问网站：rdcy/2二十国集团（G20）2019 年 6 月 28 至 29 日将在日本大阪举行第14次首脑峰会。自19年正式成立以来，G20 机制已经走过 20 年。从早期的部长级会议（财长和央行行长会议机制）到 2008年以后的首脑峰会，其层级不断提高、影响力稳步扩大，业已取代七国集团（G7）成为“全球经济治理的首要平台”。而中国则在这一“历史转折中发挥了独特的重要作用”。作为国际社会应对 2008 年全球经济危机的制度性产物，G20 峰会机制在过去 11 年中为全球经济金融的发展与改革提供了新的动力。然而，在G20机制自身固有缺陷、当前全球经济低迷、贸易保护主义泛滥、民粹主义盛行等因素的共同作用下，机制本身以及包括中国在内的全球治理主体都面临新挑战。鉴此，本报告在文献研究以及近两年来对美国、欧盟、日本、印度、印尼、土耳其、澳大利亚等 G20 国家以及伊朗、巴基斯坦等非 G20 重要国家进行密集调研的基础上，首先分阶段回溯 G20机制成立20年来所取得的成就，重点评估2008年 G20 升级为首脑峰会后的机制化建设与演进逻辑；然后研讨近两年来 G20 机制所遭遇的最新困境，重点考察杭州共识的国际接受度与所面临的最新挑战；最后就如何延续“杭州共识”，并进一步优化 G20 架构、推进全球治理改革提出新的中国思路。* 一、G20机制20年：治理成果与演进逻辑促成二十国集团（G20）机制产生的机缘是两场冲击全球的金融危机。为尽快恢复本国经济以摆脱危机，发达国家不得不借助新兴经济体的资源和支持，因而促成了 G20 从部长级会议升级为领导人峰会机制，并由此逐步取代G7/8峰会在讨论国际经济金融事务中所发挥的核心作用。（一）部长级会议时期： 1999 年 9 月 2008年 10 月，在柏林、蒙特利尔、渥太华、新德里、莫雷利亚、柏林、北京、墨尔本、开普敦，共举行了 9 次 G20 部长级会议。（二）危机应对时期： 2008 年 11 月 2010年6月，在华盛顿、伦敦、匹兹堡，共举行了3届 G20 首脑峰会。（三）预防机制转型时期： 2010 年 11 月至2015 年 11 月，多伦多、首尔、戛纳、洛斯卡沃斯、圣彼得堡、布里斯班、安塔利亚，共举行了7届G20 首脑峰会。（四）“新全球化”时期： 2016 年 9 月至今，在杭州、汉堡、布宜诺斯艾利斯、大阪，共举行了 4 届 G20 首脑峰会。二、G20机制面临的困境近年来，随着反/逆全球化、民粹主义、孤立主义、贸易保护主义等思潮的兴起，以及大国间结构性矛盾的上升，全球治理面临新困境，G20机制也同样面临新挑战。（一）G20机制自身性质和组织形式存在固有缺陷。 G20 内部存在三个组合：一是 G7，就世界经济和金融面临的主要问题在发达国家内进行协调；二是金砖国家组织，在G20期间也将就重大国际议题协调立场；三是中等国家或者中等强国组成的称之为“MITKA”的集团，成员包括墨西哥、印尼、土耳其、韩国和澳大利亚。它们游离于前两者之间，希望“抱团取暖”，增加发言权。因此，G20具有先天的临时性、非正式性和不稳定性，譬如三个集团间权力不均衡、缺乏凝聚力、* 本报告作者王文系中国人民大学重阳金融研究院执行院长、丝路学院副院长、国务院参事室金融研究中心研究员；王鹏系中国人民大学重阳金融研究院副研究员。该报告系2018 年教育部国别和区域研究专项基金项目（中国人民大学中美人文交流研究中心）（105211000000180027）阶段性研究成果、2019 年度中国人民大学中美人文交流研究专项研究课题、2019 年中国人民大学全球治理研究中心专项研究项目。部分前期成果发表于：王文、王鹏：G20 机制 20 年：演进、困境与中国应对，现代国际关系2019 年第 5 期，第 1-10 页。感谢傅梦孜、陈向阳、张运成、吴洪英、王鸿刚、丁晓星、张健、樊小菊、李锴、孙文莉、胡仕胜、牛新春、杨首国、钱立伟、王文峰、孙茹等学者对论文初稿提出的建议，文中错误由作者负责。G20机制20年：演进、困境与中国应对Email: rdcy-inforuc.edu 查看完整报告及访问网站：rdcy/3合力不足等。这些特性又共同导致了 G20 的低效性，如议程的泛化等。（二）全球治理新形势给G20机制带来新挑战。一是低速增长的新常态。 全球经济发展总体趋势为低速增长，新的危机和风险却在上升。二是争夺存量的新博弈。在全球经济增长趋缓的背景下，各国都倾向于加紧“多分蛋糕”，而不是想办法“做大蛋糕”。三是科技外溢的新效应。科技革命尽管有力提升了全球生产力，但由此在收入分配方面造成的新鸿沟未能有效弥合，于是在发达国家产生新的国内矛盾，同时还向国际社会外溢。四是世界秩序的新乱象。（三）西方国家对G20机制的重视度大幅降低。 欧盟内部的分裂更使其仅关注与自身有关的议题，而忽略全球治理。日本则希望借 2019 年大阪峰会为2025年大阪博览会预热、铺陈，遂提出“社会 5.0”概念。特朗普政府对全球治理、G20 峰会的认知、立场和行为都产生了质变。（四）中美战略竞争使G20沦为大国博弈“角斗场”的风险增加。 自 2018 年上半年以来，受中美两国贸易摩擦加剧的负面冲击，G20 在沦为“清谈馆”的同时，又平添了沦为大国角力之战场的风险。三、“中国方案”面临的挑战作为推动G20落实“杭州共识”最重要的行为主体，中国尽管通过该平台积极参与全球治理，积累经验并取得成效。然而，在最近三年的全球治理实践中，“杭州共识”在加强各国政策协调、创新增长方式、改革经济金融治理机构、促进贸易和投资便利化、推动包容和联动式发展等领域的努力也遭到了一定阻力。西方老牌发达国家在全球治理的经验、资源、手段上仍明显优先于中国。这导致中国通过 G20 杭州峰会对全球治理体系贡献的增量改革面临被西方大国“开倒车”、污名化、边缘化的风险。（一）西方在全球治理各领域中的经验、资源和手段仍强于中国。 作为西方政治经济架构的自然产物，“全球治理”本质上可被理解为某种“朋友圈”。尽管他们之间存在矛盾，但面对“外来者”时则往往表现出高度一致性，试图共同“驯服”、“规制”作为全球治理“新来者”的中国。故此次大阪峰会以及之后的 G20 会议上，都不能排除美欧在 G7 框架下事先达成协议，而后针对中国的可能。（二）全球治理的“中国方案”面临被西方曲解和污名化的威胁。 中国与西方的全球治理理念在实施主体、参与者关系、议题目标、具体手段等方面存在相当差异。因此，在西方“全球治理”的研究圈子中并没有按中国本意去理解“中国方案”，甚至一些西方智库、媒体或有意或无意地把全球治理“中国方案”等同于“一党专政”、“共产主义”、“国有企业”等，刻意制造“中国方案”与西方传统政治理念和治理框架间“不可调和的冲突”，进而使“讲好中国全球治理故事”面临重大挑战。（三）杭州峰会上所确立的若干原则正面临被边缘化的风险。 一些具有鲜明中国特色的主张、理念，却正在被西方国家淡化、稀释和边缘化。四、应对与思考尽管G20面临种种挑战，但它仍然是中国积极参与、引领全球治理的重要平台。而作为负责任大国，中国不仅需要利用好这个平台为国家发展、民族复兴创造更好的国际环境，同时也是为国际社会，尤其是广大发展中国家提供更多的公共产品，携手构建更加公平、合理的国际新秩序，为最终建成“人类命运共同体”奠定基础。基于上文的分析，中国在现阶段可以从以下措施入手，在进一步夯实杭州共识、捍卫国家利益的同时，推动全球治理的发展与 G20 机制的进一步优化。（一）中短期延续杭州共识、捍卫中国方案的策略思考。第一，借助G20峰会促进大国协调。首先，大国协调中最重要的显然是中美协调，即避免两个大国间对彼此的战略意图和能力产生致命误判。其次，借助参加G20峰会与东道国拉近G20机制20年：演进、困境与中国应对Email: rdcy-inforuc.edu 查看完整报告及访问网站：rdcy/4距离，开展公共外交也是题中之义。再次，中国可以借 G20 峰会夯实与新兴大国的关系，继续与它们一起寻找共同利益和共同语言，协调立场，一齐发声。第二，以G20峰会为平台占据国际道义制高点，推动国际制度和国际组织改革。 中国不妨在G20 峰会平台全面阐述有关 WTO 改革、提高政策透明度、鼓励市场竞争、捍卫公平贸易原则等中国主张。第三，高度重视G20配套活动，以打造更加丰满、立体的国际形象。 中国国家智库、高校智库、社会智库都应积极参与 G20 峰会的筹办、参会和后续工作，从而打造更加丰满、立体的中国国际形象与影响力。第四，借助“一带一路”、亚投行等政策抓手落实“杭州共识”， 不断扩大国际社会的接受度，并在促进“五通”的共同实践中加以打磨、完善。（二）中长期进一步优化G20架构、推进全球治理改革的策略思考。 从中长期看，未来510年将是全球治理“中国方案”全面推进、开花结果的十年。尽管仍面临空前的挑战和阻力，但中国崛起的国家实力、中国方案自身的价值与全球吸引力，都为中国推进更加公平、包容、可持续的全球治理提供新动力。为延续杭州峰会的成果，同时因应新的挑战，切实推进全球治理中国方案的落实，具体可从如下方面入手：第一，针对世界大国实力消长与全球治理架构的现实，确立更加符合实际的全球治理目标和战略预期；适度调整对G20的认知与心态，在全球治理中聚焦力所能及的重点领域。 中国在继续利用 G20 平台积极参与全球治理的同时，宜把重点锚定在联合国、国际货币基金组织、WTOAPEC等多边和区域机制，且仍以双边外交和双边经贸关系为基础。在重新调整对本国实力、全球治理能力与 G20 潜力的认知之后，中国不妨将G20作为中国展示形象与主张的外化特色与传播平台，从而更加务实、有效地使用该平台。第二，借助金砖国家、上海合作组织等多边架构，加强与新兴经济体在国际经济金融治理领域的协调协作。 全球日益高涨的“反全球化”浪潮源于西方国家在当前特定阶段出现的区域和周期性倒退。该浪潮已经在发达经济体中引发交叉传染式的贸易保护主义、贸易增长缓慢、移民政策收紧，从而间接导致全球化的引擎从发达经济体转向新兴经济体。因此，中国不妨借助金砖、上合等多边组织，加强与新兴经济体在国际经济与金融治理的协调与协作，共同捍卫自由贸易、开放市场的价值观，并抓住下一轮全球化将带来的机遇。第三，在国际金融领域，审慎应对并利用当前的世界经济“美元退潮期”。 长期来看，美元加息可能迫使西方企业债市场被迫持续去杠杆化，从而形成“债务悬崖”，从而因遏制创新而间接打击世界经济。除了美元自身的问题，美国政府恶意利用其美元霸权，频繁使用金融手段制裁、打压他国，也迫使更多国家从国家安全与战略的角度警惕美元。尤其是俄罗斯、伊朗等近年来饱受美国金融制裁之苦的国家正谋求加强国际金融合作，希望通过强化在国际支付与清算领域的协调来破除制裁，从而捍卫本国金融经济主权。为逐步发展起自己的供应链和价值链系统，中国也不妨在国际货币结算清算系统中加强与俄罗斯、欧盟等方的协作，适度、逐步递减对美元的过度依赖，从而加强中国的货币-经济主权，并推动全球经济金融治理朝着更加公平、正义的方向发展。