2016年G20峰会筹备风险评估报告.pdf

2015年5月15日 核心提示：2016 年中国杭州 G20 峰会的筹备工作已正式进入倒计时，而 G20 在 2014 年曾面对的 G8 解体、IMF 改革进程遇阻等事件警示着风险的存在。确保 2016 年 G20 峰会成功举办，对中国和平发展与全球影响力的提升都具有战略节点性的意义。G20 的繁多事项牵涉到全球各方的重大利益，存在多种潜在风险，须有未雨绸缪的准备。G20 面临的风险可能来自三个层面：一是全球秩序变动带来的各类冲击；二是全球治理体系与各国合作治理能力带来的不确定性；三是作为 G20 峰会的议程设置者、即 G20 峰会主办国能否有所作为。这三个层面分属于全球治理对象、全球治理主体以及全球治理牵头者。G20 筹备过程中可能面临的七大具体风险爆发点：1. 地缘政治动荡使 G20 峰会推迟甚至解体的可能性 ;2. 西方搞小集团，将 G7+ 置于 G20 之上 ;3. 主要国家抵制或拖延 G20 机制要实现的目标 ;4.G20 成员国经济形势恶化冲击中国 G20 峰会的议程 ;5.G20 成员方关键利益冲突导致 G20 机制失效 ;6. 对中国国内发展形势的非议干扰 G20 的主办进程 ;7. 恐怖主义威胁到中国 G20 峰会的筹备。应对 G20 潜在风险的政策建议：1. 全球秩序层面：设置风险干预机制，牢牢把握 G20 筹备过程主动权；2. 全球治理体系与各国治理能力层面：倡导“最大公约数”原则；3. 主办国筹备层面看：把握国际国内话语权，加强公共外交；4. 重视内外部智库的作用，明确主题，细化方案，吸收体制内外智慧。2016 年 G20 峰会筹备风险评估报告中国人民大学重阳金融研究院 G20 课题组附：G20 峰会筹备风险一览表风险 对峰会危害度 对议程 / 成果危害度 对我利益危害度 综合危害评级 发生概率 建议拟负责部门全球和机制层面风险G7 国家集体抵制峰会 CC 中宣部、外交部、安全部、央行、财政部G20 机制完全解体 C 中宣部、外交部、安全部、央行、财政部G7 与部分国家在峰会前组织小集团会议，试图架空 G20 机制或影响 G20 议程 A 外交部、央行、财政部乌克兰内战升级，导致美俄“新冷战” A 外交部中东爆发大规模全面战争 A 外交部美俄发生重大争论乃至对抗 AA 外交部乌克兰局势持续恶化 AA 外交部中东局势持续恶化 AA 外交部朝鲜半岛发生重大冲突 A 中联部、外交部G20 成员国发生恐怖主义袭击 A 外交部、安全部朝鲜发生国内政局动荡 BBB 中联部、外交部美国不参加峰会 CCC 中宣部、外交部、央行、财政部美国抵制或拖延 IMF 改革 AAA+ 央行、财政部缅甸发生国内政局动荡 AA 外交部国际突发重大自然灾害或事故，导致国际航班大面积延误或取消 BBB 外交部、民航总局美日外其他主要国家不参加峰会 B 外交部菲律宾发生国内政局动荡 A 外交部日本不参加峰会 BBB 中宣部、外交部中等国家不参加峰会 BB 外交部成员国层面风险新兴经济体发生整体金融经济危机 A 央行、财政部资金大规模流出新兴经济体，引发金融动荡 AAA 央行、财政部欧洲、日本量化宽松引发全球竞争性贬值 AAA 央行、财政部部分新兴经济体发生金融经济危机 AA 央行、财政部欧洲经济形势恶化 BB 央行、财政部美国经济形势恶化 B 央行、财政部部分新兴经济体经济形势持续恶化 AAA 央行、财政部日本经济形势恶化 A 央行、财政部主办国层面风险恐怖主义直接威胁峰会筹备 A 公安部、安全部中国发生重大金融经济危机 CCC 中宣部、国新办、央行、财政部发生针对峰会的示威活动 A 公安部、安全部、国新办国内其他地方突发重大自然灾害或事故 A 公安部、国新办会议举办地突发重大自然灾害或事故 BB 公安部、国新办国际舆论掀起“唱衰中国论” AAA 中宣部、国新办国际舆论攻击我“一带一路”倡议 AA 中宣部、国新办会议举办地空气污染与环境问题突出 AA 中宣部、国新办、环保部巴黎气候大会未能达成协议，西方领导人和舆论将责任归咎于中国 A 中宣部、国新办、发改委中国经济增速急速下行 BB 央行、财政部国际舆论攻击我东海南海政策 AA 中宣部、国新办、外交部、安全部国际舆论攻击我涉疆涉藏政策 AA 中宣部、国新办、外交部、安全部、民委国际舆论攻击我网络安全问题 AA 中宣部、国新办、外交部、安全部国际舆论攻击我人权问题 A 中宣部、国新办国际舆论攻击我香港问题 A 中宣部、国新办、港澳办中国经济增速可控下行 A 央行、财政部会议举办地及往返交通发生严重混乱、拥堵或延误 AAA 交通部、民航总局附：G20 峰会筹备风险一览表风险 对峰会危害度 对议程 / 成果危害度 对我利益危害度 综合危害评级 发生概率 建议拟负责部门全球和机制层面风险G7 国家集体抵制峰会 CC 中宣部、外交部、安全部、央行、财政部G20 机制完全解体 C 中宣部、外交部、安全部、央行、财政部G7 与部分国家在峰会前组织小集团会议，试图架空 G20 机制或影响 G20 议程 A 外交部、央行、财政部乌克兰内战升级，导致美俄“新冷战” A 外交部中东爆发大规模全面战争 A 外交部美俄发生重大争论乃至对抗 AA 外交部乌克兰局势持续恶化 AA 外交部中东局势持续恶化 AA 外交部朝鲜半岛发生重大冲突 A 中联部、外交部G20 成员国发生恐怖主义袭击 A 外交部、安全部朝鲜发生国内政局动荡 BBB 中联部、外交部美国不参加峰会 CCC 中宣部、外交部、央行、财政部美国抵制或拖延 IMF 改革 AAA+ 央行、财政部缅甸发生国内政局动荡 AA 外交部国际突发重大自然灾害或事故，导致国际航班大面积延误或取消 BBB 外交部、民航总局美日外其他主要国家不参加峰会 B 外交部菲律宾发生国内政局动荡 A 外交部日本不参加峰会 BBB 中宣部、外交部中等国家不参加峰会 BB 外交部成员国层面风险新兴经济体发生整体金融经济危机 A 央行、财政部资金大规模流出新兴经济体，引发金融动荡 AAA 央行、财政部欧洲、日本量化宽松引发全球竞争性贬值 AAA 央行、财政部部分新兴经济体发生金融经济危机 AA 央行、财政部欧洲经济形势恶化 BB 央行、财政部美国经济形势恶化 B 央行、财政部部分新兴经济体经济形势持续恶化 AAA 央行、财政部日本经济形势恶化 A 央行、财政部主办国层面风险恐怖主义直接威胁峰会筹备 A 公安部、安全部中国发生重大金融经济危机 CCC 中宣部、国新办、央行、财政部发生针对峰会的示威活动 A 公安部、安全部、国新办国内其他地方突发重大自然灾害或事故 A 公安部、国新办会议举办地突发重大自然灾害或事故 BB 公安部、国新办国际舆论掀起“唱衰中国论” AAA 中宣部、国新办国际舆论攻击我“一带一路”倡议 AA 中宣部、国新办会议举办地空气污染与环境问题突出 AA 中宣部、国新办、环保部巴黎气候大会未能达成协议，西方领导人和舆论将责任归咎于中国 A 中宣部、国新办、发改委中国经济增速急速下行 BB 央行、财政部国际舆论攻击我东海南海政策 AA 中宣部、国新办、外交部、安全部国际舆论攻击我涉疆涉藏政策 AA 中宣部、国新办、外交部、安全部、民委国际舆论攻击我网络安全问题 AA 中宣部、国新办、外交部、安全部国际舆论攻击我人权问题 A 中宣部、国新办国际舆论攻击我香港问题 A 中宣部、国新办、港澳办中国经济增速可控下行 A 央行、财政部会议举办地及往返交通发生严重混乱、拥堵或延误 AAA 交通部、民航总局人大重阳金融战略报告第 8 期 1中国人民大学重阳金融研究院2016 年 G20 峰会筹备风险评估报告中国人民大学重阳金融研究院 G20 课题组随着 2015 年初中国 G20 峰会会址选在杭州的消息宣布、以及 G20 峰会筹备小组的正式成立，2016 年杭州 G20 峰会的筹备工作正式进入倒计时。从 G20 峰会发展进程看，举办一场成功的G20 首脑峰会并不容易。2009 年匹兹堡 G20 峰会将 G20 明确为国际经济合作的主要论坛，这意味着主办 G20 峰会要涉及全球经济治理的方方面面，成为一个庞大、复杂且相对漫长的系统工程。在全球经济尚未完全走出金融危机阴影、金融危机因素向深层次发展的时代背景下，G20 要应对的挑战日益繁杂，各国对世界发展进程的看法，也不尽相同。以 G20 峰会公报长度的演变为例：2008年，首次G20峰会在华这是中国首次举办全球经济治理“”“顶层设计”性质的峰会，是中国参与全球治理迈上的一个新台阶。确保成功举办杭州G20峰会，对中国和平发展与全球影响力的提升都具有战略节点性的意义。盛顿举行，当时的公报长度为16条；2013年圣彼得堡 G20 峰会公报的长度则为 114 条；而2014年G20布里斯班峰会，公报长度骤缩为21条，但公报的附件却多达73份。繁多的事项牵涉到全球各方的重大利益，各类利益的背后都需要有严谨的研究与未以绸缪的准备。刚刚过去的2014年布里斯班G20峰会，一度遭遇到了前所未有的考验。2014 年 2 月，G20 财长和央行行长悉尼会议期间，作为 G20最重要议程的国际货币基金组织（IMF）改革一事，被美国以国内政治为由搁置。此事一事受到各方强烈谴责，再次证明 G20 机制的根本缺陷在于非约束性。此后，乌克兰危机使 2014年 4 月的 G20 财长和央行行长会议被迫将地缘政治首次列入 G20 议题。接着，西方七国（G7）宣布将俄罗斯“开除”出八国集团（G8）,G8机制就此终结。在 G20 布里斯班峰会上，俄罗斯总统普京提前离场，使得峰会场面变得相当尴尬。综上所述，G20 峰会从始至终都面临着种种不确定的风险。为此，中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）G20课题组对中国筹备2016年杭州G20峰会的过程可能面临的潜在风险做了系统性评估，以期为相关方面综合应对打下良好基础。一、G20 潜在风险的三个层面作为全球经济治理的主要平台，G20 面临的风险可能来自三个层面：一是全球秩序变动带来的各类冲击；二是全球治理体系与各国合作治理能力带来的不确定性；三是作为G20峰会的议程设置者、即G20峰会主办国能否有所作为。这三个层面分属于全球治理对象、全球治理主体以及全球治理牵头者。三方面相辅相成，重要性可谓鼎足而三。1. 全球形势层面G20 已从金融危机应对机制演变为全球经中国人民大学重阳金融研究院2 人大重阳金融战略报告第 8 期当前全球金融危机影响远未消“”退，而是向深层次发展，给G20带来的挑战日益深刻复杂。相比于目标，手段显得“治标不治本”。更为“治本”的议题G20并非没有涉及，而是难于执行。六年多来“治标不治本”的过程中，全球经济运行中的“病灶”进一步恶化，“病症”越来越多。各种全球问题与冲突都会与G20“”机制产生互动，作为“政府间框架”，G20成员国面临的难题一定会被带入G20机制当中。当全球治理中的冲突双方都涉及G20成员方时，这种冲突就有可能变为G20内部冲突。济治理的首要平台，其治理对象是全球经济秩序，目标是让全球经济重回“增长常态”（强劲、可持续的平衡增长框架）并增加就业，采取的主要手段是改革国际金融机构、执行新的资本标准（巴塞尔协议III）、加强资本流动监测、打击跨境避税等，并推动了基础设施投资和投资、贸易自由化。然而，以“全球增长常态”和“增加就业”来说，当前全球实体经济显然并未进入可持续增长通道，金融危机的策源地美国现在被称为“复苏”，然而其实体经济却并未显著重振，“复苏”更多反映为资产价格上涨，离强劲的、可持续的、平衡的增长尚有相当距离。欧洲就业形势甚至比 2008 年更加严峻，2015 年 1 月欧元区 28 岁以下青年失业率甚至比 2008 年四季度还要高 3 个百分点 。1威胁全球经济运行前景的根源在于最主要货币发行国的“非合作”货币政策，而 G20 未能解决这一问题。2008 年以来，美联储一直执行“零利率”政策，而欧洲央行则在2014年12 月底开始实行“负利率”，美元和欧元占国际货币总结算量达 90%，其零利率甚至负利率政策影响深远。零利率乃至负利率，意味着借贷者能以低成本甚至“负成本”融资，从而进行投资。对借贷者来说，投资不需要过多考虑回报率，只要把钱“砸”出去就能获得极高的盈利可能性。其后果是，美元和欧元的持有者竞相从全球“抢劫”：非常容易从金融市场上购买高度证券化的金融资产。由此带来的结果是，全球流动性则被从投机性相对较低的新兴市场、实体经济中撤走，投向高投机性的发达国家金融产品，各国金融市场的不确定性大大增加。金融市场的不确定增加给全球治理带来了诸多前所未有的新挑战，包括宏观经济走势更难预期、实体产业融资难、汇率波动加剧、收入分配问题表现为新的形式等。在全球经济形势出现新变化的情况下，各类危机在波动频仍的经济环境中接连爆发，乌克兰、中东等地地缘政治冲突愈演愈烈，给全球治理带来更大挑战。筹备2016年杭州G20峰会，需要考虑到全球经济秩序中日益放大的不稳定因素，绸缪从机制上应对治理对象可能带来的风险。2. 全球治理体系与各国治理能力层面G20 机制本身具有非约束性。议程的通过需要“全体一致同意”，执行却基本靠自愿。这些特性还带来诸多问题，如“谁是成员”没有明确规则，可能出现变动；议而不决、决而不为的问题突出等。而在 G20 内部运行中，存在西方七国集团、金砖五国集团等团体，团体之间协调不畅也可能带来 G20 机制的分裂。G20 是国际经济合作的主要论坛，在全球治理中影响面极广，与联合国都存在可比性。G20与联合国两者具有民主集中式的互补关系。但另一方面，1. 参见欧盟统计局数据 : ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Unemployment_statistics人大重阳金融战略报告第 8 期 3中国人民大学重阳金融研究院主办大型国际会议，最大的潜在“”失败风险在于：会议成果体现的并非主办国的主张，而是其他国家的意志，成了“替人搭台，看人唱戏”局面。类似西方制裁俄罗斯的国际矛盾，对 G20机制本身的影响不可低估。实际上这不仅是G20 成员方之间的冲突，也直接导致作为 G20基本目标之一的“建立一个开放、融合和具备风险抵御能力的全球金融体系”无法实现。G20 的 GDP 总量约占全球 GDP 的 85%，贸易占全球贸易总额的 80% 以上，人口约占全球人口的 2/3。成员方个个都在全球经济中具有重要的影响力。一旦某个成员方发生内部危机，则整个 G20 机制必受牵动。有时，甚至仅仅是某个成员方的执行意愿不强，也可能造成整个G20 的进程受阻。美国国会迟迟不批准 IMF 改革方案，就是一个典型案例。3.G20 主办国层面G20 峰会的主办国实际上扮演着每年全球前进方向的主导者角色。因此，2016 年 G20 峰会能否有效发挥全球治理作用，改进全球经济秩序，主办国职系重大。2016 年 G20 杭州峰会，应该像 2014 年亚太经合组织（APEC）北京峰会一样，“在历史上留下深深的印记”。而且，作为全球主要的治理机制，G20 在全球问题上的影响力要大于 APEC。这就给我们提出了更高的标准。析平庸的原因是什么以及应当采取的措施。在现实中，尤其考虑到 21 世纪国际机制动态的案例，如何衡量某个国际会议是否显著影响了国际议程与各国政策？人大重阳认为，可以分解为如下几个标准：（1）创建引领性的机制。一些会议开创了某项根本性的国际或地区治理机制，这些会议的名称也就随着机制的扩展而被一再提起。历史上的布雷顿森林会议就是典型，是否有全球治理史上的“杭州会议”，非常值得期待。（2）达成实质性的协议。一些会议载入史册，与其达成的重要成果相连。以国际贸易领域为例，2013 年世界贸易组织（WTO）部长级会议在印尼巴厘岛达成了“巴厘一揽子协议”，是长达 12 年的多哈回合的早期收获，也是 WTO 建立以来 18 年的首份多边贸易协定。（3）提出了标志性的目标。一些会议提出了标志性的目标和指标，成为今后若干年内该组织的努力方向。例如，2014 年 G20 布里斯班会议提出，到 2018 年 G20 成员国 GDP 额外增加 2%，从而额外创造 2 万亿美元财富。当然，这种提法是否合适，值得商榷。但是，就指标本身而言，这是布里斯班峰会的亮点之一。（4）采取了关键性的举措。一些会议尽管没有达成一揽子协议，但仅仅某个关键性举措，就足以使其载入史册。例如 2009 年 4 月，在金融危机席卷全球演变为经济危机的时刻，G20伦敦峰会达成协议，将 IMF 可用资金提高两倍至7500亿美元。这增加了IMF等国际金融机构的可信度，事实上维护了国际金融体系的地位。在关键时刻拿出了关键性的举措，使 G20伦敦会议成为里程碑。（5）开启了可持续的进程。例如 2007 年，联合国气候变化框架公约（UNFCC）在印尼巴厘岛举行，会上达成了“巴厘路线图”和“巴厘行动计划”，成为后来数年气候变化谈判的标尺。与之相反，平庸的会议，指的就是那些没有创设机制，没有突出成果，没有提出目标，没有采取强有力的措施，也没有开启一个进程的“五没有”会议。为什么会存在“平庸的风险”？最根本的要避免这种局面出现，就必须尽早着手设计议题，将主办国的意志融入其中，并利用G20 机制下各种场合与各方进行提前沟通，形成各方利益的“最大公约数”，并使之形成国际热点话题，形成潜移默化的影响。较之“替人搭台”，更常见的风险，是“平庸”。通俗地说，平庸的会议，就是会开完就完了，没给后来者留下什么印象。为什么有些会议能载入史册，有些则很快被忘记？如何避免一次中国的主场外交流于平庸，首先应当分中国人民大学重阳金融研究院4 人大重阳金融战略报告第 8 期人大重阳认为，具体结合历次“”G20峰会，平庸的原因主要来源于：各方分歧过大、议题设置不清楚、重点不突出、外交工作不力等。原因是当代国际机制爆发式增长1，国际会议越来越频繁，参与国际议程的行为体越来越多，使得有限的、最重要的国际进程被这些冗杂的国际机制所稀释。当然，即使如此，有的会议仍然能脱颖而出，留下了重重的历史印记。当下学术界对国际机制有效性的学理研究提出了三个变量：问题属性、成员数量和遵约程度，即问题越有公共性，成员越少，遵约程度越高，机制越有效2。因此，人大重阳认为，我国举办 G20 会议应避免这些因素：利益分化失控。 在内部机制方面，G20更像是一个“G7+12”对话机制，G7 内部关系紧密、治理体系完备，而G7之外成员方像是各自与 G7 对话 3。最新出现的动向是，墨西哥、印尼、土耳其、韩国和澳大利亚已成立了组成的“中等强国合作体（MIKTA）”。4五个国家都是美国的盟国或关系紧密的国家。这使得G20 有可能分裂为三大部分：G7、金砖国家、MIKTA。虽然这样的“分裂”减少了谈判方的数量，理论上有利于机制的运行，但也有可能削弱发展中国家的共同利益，加剧各方的利益分歧，不同利益集团之间的矛盾加剧，使 G20内部结构隐藏重大风险。议题设置过宽。 一个国际会议可以有广泛议题，但议题重点越突出，越能聚焦，达成一致的可能性越高。中国人民大学重阳金融研究院高级研究员罗思义（John Ross）曾撰文认为，2014年G20东道主国澳大利亚颇受排挤，“奥巴马让气候变化问题成为焦点，澳大利亚本国的议程只能靠边站了”。5一些 G7 代表国试图将 2014 年 G20 峰会聚焦乌克兰事件，“抱摔”普京。“与之形成鲜明对比的是，北京的APEC 峰会清晰地聚焦于亚洲基础设施建设和亚太自由贸易区这两个互相关联的主题上”，成果就丰富得多。6双边关系庞杂。 双边关系的庞杂可能会各方对 G20 会议预期过低。2012 年 G20 洛斯卡沃斯峰会前，时任墨西哥总统卡尔德龙（Felipe Caldern）就说过，“即便我们并不预期达成有关欧洲的具体协议但我希望在措辞和承诺上看到一个新的、更强大的欧洲。”早在 2010年，G20 各方已经同意了 IMF 改革方案。但是，由于美国国会拒不批准，使得IMF改革迟迟难产。多年以来，G20 各国包括新兴市场国家和欧洲国家都对美国的消极行为表达不满，但由于新兴市场、欧洲国家与美国之间的双边关系庞杂，有些G20 峰会的声明及其条款未能得到落实。1.有学者统计，仅截至192年，国际机制就已达到1147个，而冷战结束后国际机制更是呈现爆发式增长。参见Cheryl Shanks, “Inertia and Change in the Constellation of International Governmental Organizations”, International Organization, Vol. 50, No. 4, Autumn 1996, pp. 593-598.2. 可参考门洪华：国际机制的有效性与局限性，美国研究，2001 年第 4 期，第 7-19 期；谌华侨：国际机制有效性透析，国际关系学院学报，2010 年第 4 期，第 23-28 期。3.中国人民大学重阳金融研究院：重塑全球金融治理：G20面临的挑战及应对，载陈雨露主编：大金融与综合增长的世界：G20 智库蓝皮书（2014-2015），中国经济出版社，2014 年第 9 页。4. MIKTA 是拥有类似价值和立场的中等国家为共同应对国际事务而成立的国际组织，其名称来自参与国墨西哥、印度尼西亚、韩国、土耳其、澳大利亚的英文名第一个字母。2013 年 9 月，MIKTA 举行第一届部长级会议，并宣告成立。2014 年 3 月的第二届 MIKTA 部长级会议后，MIKTA 日益常态化和制度化，并为扩大 MIKTA 在国际社会的作用，挖掘开发、环境、灾难、能源等领域的合作议题。5. theguardian/environment/2014/nov/16/g20-leaders-australia-back-down-climate-change-language6. 同上人大重阳金融战略报告第 8 期 5中国人民大学重阳金融研究院2015 年上半年到 2016 年底，正“”值全球“大通缩”起势。相应地，全球地缘政治形势可能发生如下趋势：美国实施战略调整，加之奥巴马政府进入“跛脚期”，美国对全球的干涉和控制能力下降，一些重点地区（例如中东）的地缘政治局势将可能更加动荡。在美元和欧元走势分化、石油价格走低的大形势下，一些“火药桶”（如中东地区）将会持续不稳定。同时，地缘政治动荡，可能对G20 机制本身产生冲击，严重时可能会造成会议推迟、取消乃至解体。首先，美国战略收缩，将导致美国对一些地区的动荡局势缺乏干涉能力。2016 财年，美国国防部提交的国防基础预算为 5340 亿美元，海外军事行动为510亿美元。值得关注的是，海外军事行动（即战争费用）持续下降。其中，美国在阿富汗的各项军事活动开支占了绝大部分，为 425 亿美元。1从预算角度，除了在阿富汗维持军事局面外，基本没有预算支持美国在其他地区发动大规模军事行动。二、G20 筹备面临的七大具体风险爆发点1.defense.gov/pubs/FY16_Budget_Request_Rollout_Final_2-2-15.pdf基于 G20 筹备过程中风险可能来自全球秩序、全球治理体系与各国治理能力以及主办国三个层面的判断，人大重阳经过分析研判，罗列出值得关注的七大具体风险爆发点：第一、地缘政治动荡使 G20 峰会推迟甚至解体的可能性。2016 年 G20 峰会面临最具威胁的风险是解体，包括会议推迟、取消乃至机制解体。虽然可能性并不高，但是一旦发生，就会造成难以挽回的后果。当前的现实局势中，有可能导致主要大国之间尖锐对立，并有可能进一步造成 G20 峰会推迟、取消乃至解体的后果的地缘政治因素，至少包括但不限于乌克兰危机与也门冲突。乌克兰危机并未得到真正解决，乌克兰政府与东部民间武装之间的冲突还有可能进一步激化。并且乌克兰局势中俄、美、欧都是重要因素。对俄罗斯来说，基辅离莫斯科只有四百多公里，乌克兰属于核心利益。而对于美、欧来说，乌克兰都是最重要的战略节点，必须深度参与。假如2015年底、2016年初乌克兰形势激化，俄罗斯与美欧之间出现外交上全面对立的局面可能性甚大，某一方拒绝在 G20 框架下与对方共存的风险不可不察。在 2014 年澳大利亚的 G20 峰会上，俄罗斯总统普京就提前回国，因此，如果乌克兰局势恶化，很有可能导致各国分歧带到 G20 峰会上。当前也门局势已成中东形势的新焦点。也门冲突的背后是中东地区逊尼派势力与什叶派势力的较量。而如果考虑到什叶派国家伊朗、叙利亚与俄罗斯的关系，则不难发现也门问题上潜在地存在俄罗斯与西方之间的重大立场分歧。也门战事不可能以一方完全战胜另一方而结束，而是有很大概率演化成中东地区更大范围的矛盾，例如有可能是沙特与叙利亚之间。并且也门也绝非中东地区唯一可能导致大规模动荡的因素。一旦中东局势出现大的动荡，则作为 G20 成员沙特以及在中东牵涉深广的美、俄都存在把矛盾带到 G20 中的可能性。根据人大重阳判断，中国人民大学重阳金融研究院6 人大重阳金融战略报告第 8 期在美国从中东地区战略收缩的情况下，在中东政治格局重新洗牌的背景下，一些地区军事大国将会加强军费投入。据英国国际战略研究所（IISS）“全球军力平衡”年度报告，沙特以 808 亿美元的军费总量列世界第三，超过了传统军事大国俄罗斯。1这是中东各国新一轮军备竞赛的缩影，也意味着中东地区动荡的可能性将会进一步提高。海外军事行动费用下降，同时也意味着美国“稳定器”的能力严重不足。2014 年的两大地缘政治事件乌克兰危机迅速升级和“伊斯兰国”势力迅速崛起从根本上都与美国军事战略收缩有关。当然，美国也不会放弃防范中国和俄罗斯等大国。在国防部关于 2016 财年预算的说明中，明确写道，要继续推进亚太地区的安全与“再平衡”，要反对俄罗斯的“侵略性”行动。2此外，在低油价背景下，美国最近加大了逢低吸储的力度。日前，美国商业石油库存已达4.44亿桶，为33年以来的最高。加上战略储备和产品储备，美国的各种储备已达到 18.73亿桶。目前，美国石油储备天数已达到 95 天。这预示着美国将拥有更高的战略主动性，对地缘政治动荡的容忍度更高。2016 年是美国的大选年，奥巴马进入“跛脚鸭”状态，将会进一步放任地缘政治危机的发生。历史上，曾经出现地缘政治或国内政治危机导致峰会推迟乃至取消的先例。假如 2016年G20杭州峰会的举办期在11月中旬，将处在美国总统大选计票日之后，对于奥巴马来说，就会是任期内最后一次重大国际场合亮相，表现“稳稳当当”的可能性也较大。第二，西方搞小集团，将 G7+ 置于 G20 之上。作为欧盟在经济治理领域主要智库的比利时勃鲁盖尔国际经济研究所于 2014 年 11 月 14日 G20 布里斯班峰会开幕当天提出了“G7+”方案3，令人怀疑有欧盟背景。该方案认为，G20 内部分歧加大，有可能在西方国家成员和发展中国家成员之间形成“鸿沟”，西方国家应“另起炉灶”，设立 G7+ 机制，包括在 G20期间召开西方七国和某一两个与西方关系良好的发展中国家（如韩国、墨西哥）参加的会议。该方案事实上试图将 G20 机制边缘化。从权力格局上看，过去十多年，G20机制的出现、从双部长会升级为首脑峰会，并日益成为国际治理的最重要机制，本身是新兴国家崛起的产物，反映了全球权力格局的变迁和世界的多极化趋势。特别是在 2008 年金融危机之后，高赤字、高债务、高失业严重困扰西方经济，发达经济体与新兴经济体“双速复苏”局面日益凸显，西方经济陷入衰退，新兴经济体承担着全球经济的“引擎”和“稳定器”的作用。在货币金融领域，根据人大重阳的研究，几种“次全球货币”与美元之间相互博弈的多元格局也已经开始兴起。4由于新兴国家的崛起、话语权的增强，G20 因其较强的代表性已成为全球治理的主要机制。从这个角度看，权力格局变化趋势的暂时中断乃至逆转，G20 机制重要性也会随之变化。作为新机制的 G20，从“基因”上就与旧机制的代表G7/G8存在千丝万缕的联系。G20本身即是199年9月由八国集团（G8）财长在华盛顿宣布成立的，属于布雷顿森林体系框架内非正式对话的一种机制，由原八国集团以1.iiss/-/media/Images/Publications/The%20Military%20Balance/MilBal%2020152.defense.gov/pubs/DoD_Budget_FY2016_Fact_Sheet.pdf3.Jim ONeill and AlessioTerzi.,The twenty-first century needs a better G20 and a new G7+.bruegel/publications/publication-detail/publication/856-the-twenty-first-century-needs-a-better-g20-and-a-new-g7-plus/4.王文、刘英：从次全球货币体系到多元国际货币体系的路径选择通过人民币国际化来探索解决特里芬难题（工作论文），news.ruc.edu/archives/85466人大重阳金融战略报告第 8 期 7中国人民大学重阳金融研究院1. 约翰 科顿：从 2003 年 G 到 2010 年 G13：海利根达姆进程的过去、现在和未来，载安德鲁 库珀、阿加塔 安特科维茨主编全球治理中的新兴国家来自海利根达姆进程的经验，上海人民出版社，2009，52-53 页。2. 关于 G7 与 G20 工作模式的异同，参见陈雨露主编：大金融与综合增长的世界：G20 智库蓝皮书（2014-2015），中国经济出版社，2014 年，第 396-397 页。3. 中国人民大学重阳金融研究院：重塑全球金融治理：G20 面临的挑战及应对，载陈雨露主编：大金融与综合增长的世界：G20 智库蓝皮书（2014-2015），中国经济出版社，2014 年第 9 页。4. 陈雨露主编，大金融与综合增长的世界，中国经济出版社，2014 年第 97 页。5. 2008 年 G20 华盛顿峰会公报第 1 条。6. 2010 年 G20 多伦多峰会公报第 27、28 条。G20 更像是一个“G7+12”对话“”机制，G7内部关系紧密、治理体系完备，而 G7 之外成员方像是各自与G7对话，相互之间联系松散，缺乏架构，即使是金砖国家