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研究报告 （2019年 第 1期 总第 27期） 2019年1月10日 地理条件、土地政策与住宅用地供给 鑫苑房地产金融科技研究中心 【摘要】 住房供给影响劳动力的区域分配，进而影响经济整体 发展，因此了解住房供给弹性的影响因素至关重要。目前，美 国对于住房供给弹性的影响因素研究集中在城市地理条件、土 地供给政策等方面；国内研究则偏重于宏观经济变量与土地供 给的关系，关于城市地理特征与城市住宅供给的研究并不常见。 本文研究了中国各城市的住宅用地供给同城市自然地理条 件、土地供给政策之间的关系。首先，本文利用地理信息构建 城市可建区域指数，研究城市住房供地和城市自然地理条件的 关系，同时，本文讨论了中国土地政策的现状、存在的问题和 未来政策调整可能产生的经济影响。 研究表明，在我国的城市发展中，自然地理条件并未主导 地级市的住房供地，相反，土地政策对住房用地供给有直接的 作用。为了满足经济增长引起的土地刚性需求，未来政策部分 调整重点可能以优化土地供给的所有权结构为主。发挥集体用 地在城市建设的作用，可能会降低商品住宅价格，进而降低个 人和家庭的财务杠杆，拉动内需，促进经济的持续增长。 最后，本文构建的可建区域指数覆盖了全国297个城市， 充分衡量了各城市坡度、水域等地理条件，其可用于今后各项 相关研究当中。 Research Report 2019-1-7 Edition Geography, Policy and Land Supply Zhang Xiaoyan, Zhang Fudong, Ge Huimin, Zhang Zijian XIN Real Estate Fintech Research Center 【Abstract】Housing supply affects aggregate productivity and growth through the effect on labor allocation. Its essential to explore the determinants of housing supply elasticity. The research on the factors which affect housing supply elasticity in the United States focuses on urban geographical conditions and land supply policies. While in China, attention is paid to the study of macroeconomic variables and land supply, lack of research on the impact of urban geographic characteristics directly related to housing construction on urban housing supply. This article studies the relation of housing land supply with geography factor and land supply regulation. First, we construct a comprehensive measure of the area that is available for residential or commercial real estate development in prefecture- level cities using satellite-generated data on terrain elevation and presence of water bodies and studies the relationship between housing land supply and geography factor. Meanwhile, we discuss the current situation, problems of land policy and possible economics effects of future policy adjustments. The results show that it is land supply regulation rather than geography constrain that affects the housing land supply. In the development of intensive and efficient future towns, the land use structure of the first-tier cities will take inventory as the main factor to control the new construction land. In order to meet the demand brought by economic and population growth, some future policy adjustments may change the supply of collective land to meet part of the demand of urban construction. The adjustment of structure of land supply may moderate the price and rent of commodity housing, thereby reducing the financial leverage of individuals and families, stimulating domestic demand and consumption, thus promoting sustained economic growth. The land availability index constructed in this article includes 297 cities across the country, and can be utilized in the related research further. 目 录 一、 引言 . 1 1.1 研究背景 . 1 1.1.1. 美国住宅供给 . 2 1.1.2. 中国住宅供给 . 4 1.2 研究目的与内容 . 5 二、 城市可建区域指数 . 6 2.1 编制方法 . 6 2.1.1. 城市可建区域 . 6 2.1.2. 指数构建方法 . 7 2.1.3. 样本范围 . 9 2.2 指数概况 .10 三、 可建区域指数与经济变量 .13 3.1 可建区域指数与常住人口 .13 3.2 可建区域指数与人均收入 .14 3.3 可建区域指数与住宅用地供给.14 四、 中国土地政策 .18 4.1 现有政策概述 .18 4.2 问题与未来政策调整 .20 4.3 小结 .22 五、 结论 .24 附录 .28 1 地理条件、土地政策与住宅用地供给 张晓燕 张福栋 葛慧敏 张子健 （鑫苑房地产金融科技研究中心） 一、 引言 1.1 研究背景 房地产作为关乎人民生活水平与社会经济发展的行业，一 直备受关注。政府为预防房地产行业过热对中国经济以及社会 福利可能造成的危害，积极出台各项调控政策。2018年房地产 调控政策继续强调“因城施策”和“因地制宜”，在不同城市间 政策上呈现明显的分化状态。从住房供给来看，不同城市间的 供给关系差异较大：小城市供给相对充足，而大中城市的住房 市场供给关系日益紧张。 文献研究发现，住房供给弹性的地区差异对各种要素以及 经济发展产生影响。Hsieh与Moretti (2015) 指出对于高生产力 地区的住房供给限制会造成劳动力要素的分配不当，从而造成 经济增长和社会福利的损失，利用220个大城市数据与数量模 型，他们估计出由土地供给限制带来的美国1964年到2009年 的增长损失高达50%。Herkenhoff (2018) 研究了日益紧缩的土地 政策对于美国经济活动的影响，结果表明如果将高生产力城市 的土地政策放松至上世纪80年代，则整个社会的年劳动生产力 与消费将会分别提升12.4%与11.9%。任荣荣 (2013) 提出住房供 2 给具有调节城市人口和住房价格的功能，影响城市的劳动力供 给和劳动力成本，进而影响城市发展。 图 1、图 2分别展示了我国地级市新增住房供地增长GDP 增长率、人口增长率的关系。可以发现，新增住宅用地增长率 同城市经济发展和人口增长有很强的正相关关系。 因此，中国住房供地以及住房供给弹性的研究对城市未来 持续性发展至关重要。其中最为关键的是决定住房供给弹性的 因素。通过对于住房供给弹性决定性因素中可变的部分进行调 控，可以从宏观资源配置层面将各城市，尤其是高经济增速的 城市的住房供给弹性到适和经济增长的水平。因此研究住房供 给弹性的决定性因素对学术研究与政策制定都具有重要意义。 1.1.1. 美国住宅供给 Gyourko and Molloy (2015) 讨论了地方土地政策限制与房 屋供给的关系。 影响住房供给的一个因素是要素成本。Gyourko and Saiz (2006) 指出由于工会、地形等因素的影响，不同市场间劳动力 和材料的成本有明显的差异性，如果要素供给缺乏弹性，就会 影响住房建筑的供给数量。尽管如此，数据显示要素供给市场 是高度竞争的，住房建造具有规模效应，理论上住房供给数量 不会受到要素成本的制约。 另一个影响住房供给的因素是土地政策。在1980-2015年 间，住房平均建筑成本相对稳定，但是住房价格同建筑成本的 3 价差几乎呈上升趋势。该差价可能源自不断上涨的土地价格， 而土地管制政策则是影响土地价格的一个重要因素。 美国的土地用途管制起源于20世纪初期。在1908年，洛 杉矶市颁布了第一个土地条令 （Zoning Ordinance） 1 , 用来区分 住宅和工业用途的土地。1916年，纽约市颁布了美国第一个全 市范围的土地管制法规 2 (Zone Code), 试图限制建筑高度、建筑 密度，减少商业、工业用地的负外部性。直到1924年，美国商 业部颁布了“州土地使用标准法”，为之后的土地管制立法奠定 了基础。土地管制司法权则由地方政府所有。 由于不同行政区域立法的不同，美国的土地管制政策也多 种多样。 Glickfeld and Levine (1992) 对加利福尼亚上百个社区 (communities) 的土地用途管制情况进行了调查。他们研究的土 地管制政策包括高度限制、允许建筑的房屋数量上限、人口增 长限制、城镇边界或绿化区域、土地用途变更限制（密集化程 度）、重新规划土地用途时投票限制等。为了衡量美国大城市 (Metropolitan Area) 土地管制政策的严格程度，Gy ourko, Saiz and Summers （2008）使用美国2611个社区在2005年的调查 数据构建了Wharton Residential Land Use Regulation Index (WRLURI)。首先，Gyourko et al. (2008) 根据地区土地管制政策 1 参考 en.wikipedia/wiki/Zoning_in_the_United_States 2 参考 en.wikipedia/wiki/1916_Zoning_Resolution 4 形成过程、土地管制内容，土地发展成本变动和平均建设项目 审批时长等问题，构建了衡量当地土地管制程度的11个子指数。 通过因子分析，WRLURI指数主要受州政府参与指数 (SPII)、当 地政治压力指数 （LPPI）、土地用途变更时长 (ADI) 三个因素影 响。研究表明，在美国不同地区的土地管制程度差别很大：东 北部的马萨诸塞州、罗德岛、新罕布什尔州土地管制程度严格； 而在新泽西和马里兰管制相对较弱。 不同于以往对土地政策的研究，Saiz（2010）发现地理特 征也会影响城市的住房供给。他测算了以城市中心为原点，在 半径50km内，剔除水体、湿地、坡度高于15%的区域，以来衡 量城市的可建土地比例。研究发现WRLURI指数越高的地区， 地理限制约多，可用土地比例越少。使用WRLURI和可用土地 指数，Saiz (2010) 测算了95个城市地区的住房供给弹性，这些 估计经常被之后的研究用作外生的供给变量来衡量住房供给。 1.1.2. 中国住宅供给 对于中国各城市住房供给弹性的研究很多。刘学良(2014) 指出每单位土地经济密集度和地方政府住房开发管制会对各个 城市的住房供给造成影响。张东和周雯雯(2017) 提出对于缺乏 弹性的城市,供给弹性的主要影响因素是利率、人口密度和人均 GDP水平，对于一般弹性的城市，主要影响因素是建设成本和 基础设施投资；对于富有弹性的城市,主要影响因素是利率、人 5 均GDP和基础设施投资。李冀申(2012) 研究发现住房供给价格 弹性存在显著的区域差异，主要由土地供给、房地产行业竞争 环境以及潜在住房需求等因素决定。这些研究普遍考察了各种 经济变量与住房供给弹性之间的相关关系，许多变量，如利率， 与住房供给之间并无直接的影响关系，缺乏实际的指导意义。 1.2 研究目的与内容 Saiz (2010) 研究发现大城市的地理特征，如坡度、水体面积， 会影响当地的住房供给弹性；城市出台的土地供给政策也会影 响当地住房供给弹性。而中国城市地理因素与城市土地供给政 策是否对城市住房供给弹性产生影响尚未得到证实。 本文利用地理信息数据与技术，计算了中国293个地级市与 4个直辖市市辖区内适合用于住宅建设的土地面积，构建城市可 建区域指数。利用该指数研究城市地理特征对城市住宅土地供 给的影响。本文同时指出再中国，土地政策相比城市自然地理 条件，对土地供给的影响更大，而把握土地政策的改革方向对 未来经济发展也具有重要意义。 6 二、 城市可建区域指数 2.1 编制方法 本文对城市可建区域指数的构建方法参考自Saiz（2010）， 并在此基础上依据中国城市区域特性进行参数调整与稳定性检 验。城市可建区域指数是指对城市范围内适于住宅或商业地产 建设的区域的综合性测量指标，是对由城市地理特征引起的城 市建设受限程度的刻画。 2.1.1. 城市可建区域 城市土地建设规划涉及对自然条件、建设条件、用地经济 性以及区域协调性等各个方面的评价，各方面相互交织，互相 影响。研究区域内土地是否可用于建设的要求也十分复杂。在 构造城市可建区域指数之前，本文首先参考中国城市用地适用 性评价体系。 在进行城市建设前，一般需要对城市用地进行适用性评价， 即以城市建设用地为基础，综合各项用地的自然条件和整备用 地的工程措施的可能性与经济性，对用地质量进行评价。其中 评定的核心部分为对用地区域的自然环境评价。自然环境条件 和城市的形成与发展密切相关，其为城市提供了必需的用地条 件，同时也对城市布局、结构、形式功能的充分发挥有着很大 的影响。城市建设用地的自然评价主要包括地形，水文，工程 地质与气候等方面的内容。 城市用地的适用性一般可分为三类：一类用地，二类用地 7 与三类用地。其中一类用地即适于修建的用地。这类用地一般 具有地形平坦、规整、坡度适宜，地质条件良好，自然环境较 为优越等特点。具体要求是：地形坡度在10%以下，符合各项建 设用地的要求；土质的地基承载力大于15吨平方米；地下水 位低于建筑物构基础；没有沼泽或采取简单工程措施即可排除 地面积水的地段；没有冲沟、滑坡、崩塌、熔岩等不良地质现 象等。二类用地则为基本可以建设的用地，介于一类与三类之 间，地形坡度为10%-20%，地下水位埋深为1-1.5米，地基承载 力为10-15吨平方米。三类用地则为不适于建设用地，地形 坡度大于20%，地基承载力为小于10吨平方米，有冲沟、滑 坡等。 此外，Saiz（2010）在构建城市不可建区域指数时，通过 研究土地坡度与常住人口之间的关系，发现住宅建设发展受限 于相应用地坡度，并将15%作为土地是否适宜用于建设的坡度临 界值。他计算了包含在洛杉矶的6456个地块中各地块坡度超过 15%的土地比例，并将该比值超过50%的地块标记为严重倾斜地 块，其发现在2000年，严重倾斜地块占据了距洛杉矶半径 50km内土地的47.62%，仅包含了该地区3.65%的居民。 综合国内的城市用地适用性评价体系指标与Saiz的研究， 本文通过如下方法构建城市可建区域指数。 2.1.2. 指数构建方法 本文将一定范围内剔除内陆水域与海域面积，且坡度在15% 8 以下的区域定义为可建区域，通过计算可建区域占研究总区域 的占比，构建城市可建区域指数。 i i i Availiable Area Availiable Index Total Area = 本文还参考城市用地适用性评价对坡度临界值进行调整， 分别以10%、15%、20%作为不同的坡度临界值计算相应指数， 并对不同临界值下的指数间关系进行分析，对指数构建的参数 依赖性进行稳定性分析。 首先确定研究区域。根据城市由中心辐射的发展特性，将 城市中心作为圆形选取合适半径的圆形区域作为构建城市可建 区域指数的研究区域。G PSspg 3 网站提供了各个城市的GPS （谷歌地球）中心坐标。城市中心可能会随着城市发展而有所 变动，考虑城市中心的变动可得到各城市随时间变动的可建区 域指数。由于短期内城市中心变动较小，且土地特性也具有一 定的时间不变性，本文仅构建时间不变的可建区域指数，并在 截面上考虑其在不同城市间的差异。 在选取区域半径时，本文首先使用30km作为初始参数 4 ， 之后本文调整半径参数进行参数稳定性分析，同时根据各城市 市辖区行政面积的大小对各个城市选取不同的半径进行分析。 其次进行坡度分析，本文使用了地理空间数据云提供的空 3 参考 4 Wang, Chan and Xu (2012)计算表明中国大中城市平均拟合半径为30km。 9 间分辨率30米的ASTER GDEM V2全球数字高程数据。ASTER GDEM数据由日本METI和美国NASA联合研制并免费面向公众 分发，基于“先进星载热发射和反辐射计(ASTER)”数据计算生 成，是目前唯一覆盖全球陆地表面的高分辨率高程影像数据。 ASTER GDEM V1原始数据局部地区存在异常，V2版则采用了一 种先进的算法对V1版GDEM影像进行了改进，提高了数据的空 间分辨率精度和高程精度。 然后进行水系擦除。使用了地理空间数据云提供的Landsat 中国内陆水体信息。中国内陆水体特征复杂，在规模、密度、 分布特征上呈现多样性，该产品利用遥感数据感测范围大、信 息量多、更新时间快的特点来进行水体信息提取。水体的亮度 值在TM及ETM影像的2、3波段上，与滩涂、山体阴影有较大 区别，而与居民地、水体、林地区别不明显；在4、5波段上， 水体亮度值最小，与其它地物区别明显。利用这种反射特性， 选择一定的波段组合方式，可以有效地将水体和其它地物区分。 另外，通过阈值的设置，来排除山地阴影、积雪的干扰。 最后进行指数计算。对进行坡度分析与水系处理后的矢量 文件进行面积计算，计算研究区域范围内坡度低于15%且非水域 部分的土地面积，除以研究区域的总面积，得到各个城市可建 区域的指数。 2.1.3. 样本范围 10 根据2017年中华人民共和国民政部 5 公布的行政区划数据， 本文计算了293个地级市（至2018年全国共有294个行政区） 与4个直辖市的城市可建区域指数。其中三沙市是海南省管辖 的4个地级市之一，位于海南省南部，辖西沙群岛、中沙群岛、 南沙群岛的岛礁及其海域，总面积200多万平方公里，其中陆 地面积20多平方公里。由于该片区域行政边界变动频繁，以及 水系数据的缺乏，因此在进行指数计算时该市被剔除样本，得 到297个城市的可建区域指数。 2.2 指数概况 通过上述构建方法，本文以30km半径，临界坡度15%作为 基准参数构建了样本内所有城市的可建区域指数。在297个城 市中，有超过80个城市可建区域指数超过90%，近一半城市可 建区域指数超过80%，其中可建区域指数最大的两个城市分别为 承德和通化（指数值分别为99.99%与99.98%），而可建区域指数 小于0.1的城市仅有两个，分别为拉萨和酒泉（指数大小分别为 3.44%与7.04%）, 这表明大部分城市建设不受或少受土地本身地 理属性的限制。 为防止选取的研究半径与坡度临界值参数对指数构建结果 产生影响，本文根据城市土地适用性评价标准改变坡度临界值 5 参考 11 参数，选取10%，15%，20%作为临界值，同时改变研究区域半 径范围，采取10km为分组间隔的从10km-50km的5组半径值， 共构建了15组不同参数组合的城市可建区域指数。此外，考虑 到不同城市间面积差异比较大，采取相同研究区域半径时，可 能会由于半径过大因此将其他城市包含入内，或由于半径过小 仅选取城市部分土地样本，从而导致无法反映各个城市真实的 可建区域指数。考虑可建区域指数应当与城市著重要住宅区域 面积相吻合，本文利用中国城市统计年鉴2017中各个城市 市辖区土地面积，计算与城市市辖区面积相近的圆形区域所对 应的半径 i r，并得到实际计算使用的半径 cal i r 。具体而言，将市 辖区面积对应半径 i r 小于10km的城市分为第一组，并将计算指 数的研究区域半径 cal i r 定为10km；将市辖区面积对应半径 i r 小 于20km的城市分为第二组，以此类推，得到估计半径进行调整 的城市可建区域指数。 10 0 10 20 10 20 30 20 30 40 30 40 50 40 i i cal ii i i km if r km if r r km if r km if r km if r = 表 1对部分参数组构建的可建区域发展指数进行了统计分 析。可以得出，从均值来看，城市可建区域指数随着坡度临界 值的增大而增大，随着研究区域半径增大而减小。而指数波动 则相反，指数标准差随坡度增大而减小，随研究区域半径增大 而增大。同时，从表中，本文能够得出与图 3相同的分布特征。 12 不同参数组构建的指数都具有负峰度以及正偏度，且均值与中 位数值都较大，说明城市可建区域指数具有很厚的右尾，大部 分城市可建区域占比相对较大。 表 2表示不同参数组构建的可建区域指数之间的相关系数， 其显示各个参数组构建指数之间具有很强的正相关性。结合表 1中各组的统计数据之间不存在较大的差异，能给得到在进行值 数构建时，坡度与半径参数的选择对于指数构建的结果影响不 大。同时可以看到，通过市辖区面积调整的混合半径构建指数 与其他参数构建指数的相关系数大部分超过0.9（仅有一组相关 系数为0.87），因此在随后研究中本文主要以混合半径构建指数 作为参考。 13 三、 可建区域指数与经济变量 城市发展可能受自然地理条件的影响。利用上述构建的指 数，可以研究自然地理条件和一些经济变量的关系。本节利用 该指数考察自然地理条件与城市常住人口数、常住人口增长数、 居民人均收入以及城市创造力（专利授权数）的关系。 3.1 可建区域指数与常住人口 根据2000年第五次与2010年第六次人口普查数据中的总 人口数，研究城市可建区域与城市常住人口之间的关系。其中 由于行政区域划分的变动，存在地级市被合并或降级以及县级 市升级为地级市。因此选取各年份地级市的交集，最终样本总 量为289个城市。 图 4展示了各城市可建区域指数与2010年常住人口（取对 数）之间的关系。其中拟合线为剔除极值后可建于区域指数作 为自变量的拟合线。通过单变量回归，回归系数为0.01，p值小 于0.01，结合图中的拟合可以得到城市常住人口总数和城市可 建区域占比有显著的正相关关系 。说明城市可建区域越大，具 有越多的人口数。 图 5展示了各城市可建区域指数与城市常住人口增长 （2000-2010）的关系。通过单变量回归，回归系数为0.0005， p值为0.09，结合图中拟合情况可以得到城市常住人口增长与城 市可建区域占比没有显著关系。 14 这与美国城市的可建区域与人口特征的关系略有不同。根 据Saiz（2010），土地地理受限程度与作为需求驱动因素的各项 人口特征均无相关关系。 相较于美国而言，中国人口总量在截 面上与可见区域占比存在正相关性，在增量上则不存在相关关 系。 3.2 可建区域指数与人均收入 利用EPS区域经济板块中的中国城市数据库，得到2016年 各城市市辖区年人均收入数据。删除缺失样本，最终得到290 个样本观测值。图 6展示了可建区域指数与人均收入的关系。 单变量回归结果显示回归系数为-0.003，p值为0.5155。结合图 中分布情况可知城市可建区域占比和城市人均收入不存在相关 关系。这与美国的可建区域同人均收入的关系不同，美国大中 城市数据表明其受地理条件约束越严重的地区人均收入越高。 专利云 6 网站提供了全国283个市每年的专利申请授权书。 Saiz (2010) 发现控制地区和海岸线的固定效应之后， 城市可建 区域比例越高，人均专利申请增长率越低。图 7展示了可建区 域指数与人均专利数（2010年）的关系。单变量回归结果显示 回归系数为0.1470，p值为0.0001。这说明中国城市可建区域 比例越高，人均专利申请增长率越高，这说明城市发展受地理 因素更重的区域并未显示出更强的创造性。 6 参考 15 可建区域指数与住宅用地供给 自然地理条件影响整体城市的住宅供给的渠道之一在于限 制当地的住宅用地的供给数量。可建区域指数越大，新增住宅 用地面积应当越多。本节使用地级市土地成交数据检验了上述 关系在中国是否成立。 CREIS中国指数研究院土地版数据库提供了2011-2017年 285个地级市市辖区内通过“招拍挂”成交的地块信息，比如宗 块数量、建设用地面积、规划用地面积、土地出让金等。可建 区域指数根据2017年中华人民共和国民政部公布的地级行政区 划进行构建。为了地块汇总信息同指数计算使用的行政区域面 积相匹配，本文首先使用了2017年各地级市市辖区内地块成交 数据，之后本文考虑了2011-2017年各地级市市辖区内地块累 计成交数据。 CREIS数据库提供了285个地级市在2017年的土地成交信 息，其中嘉峪关、潮州、金昌、双鸭山、商洛、石嘴山、资阳 等7个地级市数据缺失，因此实际使用样本数量为278个。考 虑2011-2017年土地汇总信息时，剔除在某些年数据缺失的样 本，最终样本数量为259个。 由于各个城市差异，新增住宅用地面积并无可比性。本文 构建两个变量来衡量城市的新增住宅面积，变量 i areaRatio表示样 本期内城市i 新增住宅用地面积与新增用地总量的比例；变量 i popRatio 表示样本期内城市i 新增住宅用地面积与该市2010年 16 人口普查常住人口数的比例。 1 2010 T it t i i resArea popRatio population = = 1 1 T it t i T it t resArea areaRatio totalArea = = = 两个变量的描述性统计结果如表 3所示。可以发现样本期 为2011-2017年时，变量popRatio中位数为1.688，小于均值 2.655，呈现明显的右偏分布，这说明大多数地级市人均新增住 宅面积低于一般水平。本节主要使用坡度为15%, 半径根据市辖 区面积调整后的可建区域指数进行分析，但是本节也分析了使 用坡度为15%，半径为50km (Saiz, 2010) 构建的可建区域指数同 两个变量的关系。 图 8-图 10展示了变量areaRatio同可建区域指数的关系，其 中散点图表示各个地级市，实线表示剔除变量异常值 7 后，以 resRatio作因变量，可建区域指数作自变量的拟合线。图 8、图 9、 图 10该拟合线的斜率分别为0.0002、0.00004、0 .0003, 数值大 小基本为0，这说明城市住宅面积供应量同城市地理条件限制物 馆。对比图 8、图 9、图 10可以发现，该关系并不随指数计算 方法的更改而变化，这进一步说明城市自然地理特征在现阶段 7 剔除变量 17 并不影响城市住宅用地供给。 图 11-图 13展示了变量popRatio同可建区域指数的关系，其 中散点表示各个地级市。实线表示剔除变量异常值后，以 popRatio作因变量，可建区域指数作自变量的回归拟合线。具体 而言，图 11、图 12中，拟合线斜率分别为0.0012、0.0008，接 近0。图 13中拟合线斜率为0.011, 且在1%的置信水平下显著异 于0。这说明城市人均住宅土地面积随可建区域比例提高而增加。 18 四、 中国土地政策 4.1 现有政策概述 中国城市的土地供给弹性同样受到自然地理条件和政府政 策的影响。以上研究发现，地形限制对中国城市住宅土地供给 的制约效应并不明显。这可能因为中国城市化进程起步较晚， 就目前地理条件而言，各城市还有足够大的发展空间。因此政 府政策对中国城市土地供给的决定至关重要。 首先是土地所有权。根据现行的土地管理法，中国城市 土地为国家所有，而农村土地为集体所有。对于国有土地，企 业可以通过“招拍挂”等有偿形式，获取土地在一段时限内的 使用权。而集体所有的土地，其所有权不得通过出让、转让、 出租等方式从事非农业建设，除非政府出于公共利益的需要， 将集体土地征收，变为国家所有。 其次是土地供应规划。1986年颁布的土地管理法要求 要求各级政府编制土地利用总规划，地方规划由上级人民政府 批准执行。1998年土地管理法详细规定了土地总体利用规 划的编制：“国务院指定土地总体规划的期限 8 。对于建设用 地，要求地方各级人民政府编制的总体规划中建设用地（耕地 保有量）不得高于（低于）上一级规划确定的控制指标。对 于省、自治区、直辖市等一级行政区划编制的总体规划，要求 8 2014年修改为“年限一般为15年” 19 行政区域内耕地总量不减少。.土地利用年度计划，根据国民 经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及 建设用地和土地利用的实际状况编制。” 2017年，国土资源部 颁布的土地利用总体规划管理办法明确了地方各级政府编 制总体规划的重点内容。省级土地利用总体规划需要明确各区 域土地利用的主要方向；市级、县级需要考虑土地利用规模、 结构、布局和时序安排，还要细化土地利用功能分区及管制规 则。土地规划目标自上而下层层细化。 除了全国性的土地管理规划外，地方政府，包括乡镇集体 组织，需要编制年度土地利用规划。以北京市为例，2018年6 月，北京市规划和国土资源委员会以及发改委联合发布了了 北京市2018年建设用地供应计划，其中详细披露了北京市 2018年各种用途建设用地的供应数量，如商品住宅用地计划供 应650公顷，国有住宅用地计划供给1000公顷等。而土地利用 年度计划一经批准下达 9 ，必须严格执行。 综上所述，中国城市建设用地的供应量和地块用途由地方 政府规划设定。在城市化平均水平不高的现状下，地理因素对 地方政府土地决策没有决定性作用。城市的土地供给弹性与政 府政策息息相关。 9 国家自然资源部土地利用年度计划管理办法， 20 4.2 问题与未来政策调整 根据国家资源部发布的全国国土规划纲要(2016-2030), 我国未来土地开发面临的主要问题有：土地资源总量多，但是 结构失衡；土地资源难利用地多而宜农地少；土地需求呈刚性 增长且土地利用效率不高。综合考虑以上问题，规划提出未来 新型城镇化发展的同时要避免无序蔓延和占用优质耕地，同时 要建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户相挂钩 的机制。对于京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区要以盘 活存量用地为主，严格控制新增建设用地，引导中心城市人口 向周边区域有序转移等要求。 土地供给同城市经济增长密切相关。对于一线城市，以盘 活存量、控制新增建设用地为目标，土地供给还要满足经济发 展、人口增长的需求。一种可行的方式是在不改变城市建设用 地的前提下，允许集体用地来满足非农业建设的需求。 根据土地管理法规定，集体所有土地无法直接将使用 权转让给企业进行非农业建设，除非土地被征收为国有。该规 定直接限制了非农业建设用地的供应。按照现行的土地征收政 策 10 ，补偿额按照被征收土地原用途进行确定。具体来说，耕地 的土地补偿费最高为过去三年平均年产值的十倍；每个需要安 置的农业人口安置补助费不超过前三年平均年产值的六倍；费 10 中华人民共和国土地管理法第四十七条, 补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上 附着物和清明补偿费. 21 用总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。因此，地方政府 按照农业产值确定收购价格，再按照土地交易的市场价格出让 给企业，获取利润的同时也榨取了农民的收益。补偿费最高额 限制引发的价格扭曲会引发市场逆向选择问题，减少集体用地 供给量。而闲置土地无法及时出清，导致经济资源配置效率失 衡。 目前对集体用地政策调整主要由三个方向。一是限制土地 征收的范围，二是集体经营性建设用地 11 入市，三是允许利用集 体建设用地建设租赁住房。2018年12月23日，在第十三届全 国人民代表大会常务委员会第七次会议上，国务院关于农村土 地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等立法提 出相关修改建议如下： 首先关于土地征收制度。一是缩小土地征收范围。明确因 政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种 情形需要用地的，可以征收集体土地。二是规范土地征收的程 序。可在征地前与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置 资金。三是完善对被征地农民的保障。征收农用地的土地补偿 费、安置补偿费标准由各地制定公布区片综合地价确定；农民 住房作为专门的住房财产权给予合理补偿；被征收土地的农民 被纳入城镇社会保障体系。 11 经营性用地：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅（中国自然资源部2007年招标挂牌拍卖 国有建设用地使用权规定） 22 其次是关于集体经营性建设用地入市。一是明确入市的条 件和范围。对土地利用总体规划等法定规划确定为工业、商业 等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有 权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。二是明确 集体经营性建设用地入市规则和监管措施。 对于集体用地建设租赁住房，2017年8月28日，国家自 然资源部发布了利用集体建设用地建设租赁住房试点方案， 批准北京、上海等13个城市作为第一批试点。具体来说，试点 城市村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、 入股等方式建设运营集体租赁住房。具体试点内容主要有 四个方面：一是完善试点项目审批程序；二是完善集体租 赁住房建设和运营机制；三是探索租赁住房检测监管机制； 四是探索保障承租人获得基本公共服务的权力。 4.3 小结 土地资源作为自然资源的重要组成部分，对经济发展至关 重要。尽管我国资源总量丰富，但人均占有量低于世界平均水 平；土地的需求量呈刚性增长，但是土地利用效率不高。考虑 以上问题，未来一线城市发展主要以控制新增建设用地为主， 优化土地利用结构，盘活存量。这要求在集体用地在一定程度 上可以满足非农建设的需求。 集体土地的市场化，一方面可以提高农民的收入，刺激消 费；另一方面可以优化建设用地的结构性供给。在不占用耕地 23 资源的同时，使现有土地供给满足城市经济发展与人口增长的 需求，实现集约式高效率的城市化。土地供给的结构化增加也 会降低房地产企