欧盟的未来：以改革促前行.pdf

伦敦经济月刊（ 2013 年 1月） 2013 年 1 月 18 日 中银 研究产品系列 经济金融 展望 季报 中银调研 宏观观察 银行业观察 人民币国际化观察 作 者 ： 赵雪情 中国银行国际金融研究所 电 话 ： 010 - 6659 4065 签发人：陈卫东 审 稿： 钟 红 王 家强 联系人 ： 梁 婧 电 话： 010 - 6659 4097 对外 公开 全辖传阅 内参 材料 2017 年 4 月 10 日 2017 年 第 12 期 （总 第 183 期 ） 欧盟 的未来 ： 以改革促 前行 欧盟 是人类历史上一次独特的尝试， 过去 六十年 里 各成员国利益紧密相连， 实现 “ 差异中 统一 ” ， 取得了前所未有的进展。 然而， 近年来欧洲政治与经济风险上升， 外部 环境复杂严峻、内部结构性失衡加剧，致使欧洲一体化进程明显遇阻。 展望 未来，欧盟将积极寻求改革， “ 多速欧洲 ” 或 成为发展方向。我国 应在防范欧洲政经风险的同时，把握欧洲核心优势与发展机遇，进一步 深化中欧经济金融合作，应对逆全球化浪潮。 国际金融研究所 宏观 观察 2017 年第 12 期（总第 183 期） 1 欧盟 的未来 ： 以改革促 前行 欧盟 是人类历史上一次独特的尝试， 过去 六十年 里 各成员国利益紧密相连， 实现“ 差异中 统一 ” ， 取得了前所未有的进展。 然而， 近年来欧洲政治与经济风险上升，外部 环境复杂严峻、内部结构性失衡加剧，致使欧洲一体化进程明显遇阻。 展望 未来，欧盟将积极寻求改革， “ 多速欧洲 ” 或 成为发展方向。我国 应在防范欧洲政经风险的同时，把握欧洲核心优势与发展机遇，进一步 深化中欧经济金融合作，应对逆全球化浪潮。 一、 欧盟 发展 面临 诸多 挑战 自罗马条约 签订 ，欧洲融合进程已六十载。 1967年 欧洲共同体成立， 1993年 马斯特里赫特 条约 正式生效 ， 标志着欧洲 从经济 合作 向经济政治 全面 合作过渡，欧盟开启 了 欧洲一体化 的 新篇章。成员国 间 以谈判而非武力解决冲突，以法律约束替代军事威吓，重塑欧洲格局， 实现较长时期 的和平稳定。 历经多轮 扩张，欧盟成员国达 28 个 ，经济总量由 1993 年 的 近 8 万亿美元 增长至 2016 年 的 16 万亿美元 ， 成为 全球最大的单一市场 、 第一大贸易体和第二大国际货币所在地 ，世界 影响力空前 提高 。然而 ，近年来欧盟面临 的 挑战 日益增多 。 图 1： 欧盟 28 国经济增速 与 政府 债务水平 图 2： 欧盟 28 国 通胀与 失业 情况 资料来源 ：欧盟 委员会 ， 中国银行国际金融研究所 5060708090-6-4-20242006 2008 2010 2012 2014 2016实际 GDP增速政府债务 /GDP（右轴）%4567891011120.00.51.01.52.02.53.03.54.02006 2008 2010 2012 2014 2016通胀水平 HICP失业率（右轴）%2 2017 年第 12 期（ 总第 183 期 ） 在 经济 方面 ，欧盟 正在 从全球金融 危机 中复苏，但步伐仍不够平稳 ， 力度不够强劲。 2016 年 ，欧盟实际 GDP 增速 为 1.9%， 通胀率为 0.3%，失业率为 8.5%，仍逊于危机前水平 （图 1、 图 2） ，经济复苏 势头 能否 延续存在不确定性。财政政策 空间 有限，欧盟 政府债务 占 GDP比重 已超过 80%，较危机前增长 了 40%， 难以 有效支撑公共消费与投资 ， 希腊债务问题仍 在 延续； 过度 依赖宽松 的 货币政策 ， 且政策 有效性 降低 ， 在极低利率、巨额 量化宽松规模 的情况下 部分 经济体仍处于 通缩 边缘；结构性改革尚未取得实质性进展， 实体经济 中的一些根本的结构性 缺陷 依然存在。此外 ， 欧洲银行业危机 重重 ，负利率环境进一步影响银行业经营，不良贷款 高企 、资本不足问题凸显 。据IMF 测算，受负利率影响，德 国金融系统利润到 2019 年可能缩水 25%。 总体 来看，欧盟复苏 势头 仍然脆弱，下行风险 较大 。 在政治与 社会方面， 民粹主义 上升， 英国 脱欧、欧洲主要国家大选 加剧欧盟 前景不确定性。 随着 全球环境与经济 情况 发生深刻变化，欧盟民众的不安全感 持续 上升，对主流政治制度及政府当局产生强烈不满，为民粹主义 提供了滋生空间 。 欧盟 调查显示，民众对于欧盟的信任度较十年前下降了约 30%。快速 老龄化、 福利 水平 下降 、恐怖袭击 、难民危机 ，均对 欧盟 经济 与社会稳定产生 较大 冲击。 2017 年 3 月 ，英国正式开启脱欧程序 ， 与欧盟成员国未来的贸易金融关系仍然面临较大不确定性， 经济上 可能产生 “ 两败俱伤 ” 的 结果 ，政治上加剧离心力与民族主义情绪 。在 德法大选中，极右翼势力 顺势 博取民众共鸣， 加剧 欧洲政局不确定性 ，可能扰乱甚至打断欧洲复苏步伐，一体化前景 引发市场忧虑。 此外 ，美国特朗普上台后，美国与欧盟及北约成员国之间的关系有所恶化，可能损及欧洲的安全形势，欧洲发展前景更添变局。 二 、欧盟一体化 遇阻 三大 内在根源 欧洲 一体化进程 明显遇阻 ，政治经济风险 大幅 上升，其背后 有 深刻的根源。 第一， 内部 经济 结构失衡。 经济一体化理论与 实践 表明，一体化组织成 员同质性越高， 创造效应就越明显 ；成员国间异质性越高，则转移效应将超过 创 造效应，加剧内部经济差距，最终破坏一体化组织 结构。 尽管 当前欧盟正在走向复苏，失业率降至宏观 观察 2017 年第 12 期（总第 183 期） 3 历史新低，但 在 经济、社会 各 部门 以及 不同区域 之间 ， 复苏 与发展的势头并不平稳均衡。 图 3：欧盟主要国家 GDP 增速与劳动生产率 注 ： 劳动生产率 2010=100。 资料来源 ： 欧盟 委员会 ， 中国银行国际金融研究所 图 4：欧盟主要国家失业率与政府债务 资料来源 ： 欧盟 委员会 ， 中国银行国际金融研究所 8090100110120130-10123456欧盟28国希腊意大利英国芬兰匈牙利比利时荷兰葡萄牙塞浦路斯丹麦斯洛文尼亚奥地利法国德国瑞典西班牙爱沙尼亚捷克克罗地亚立陶宛斯洛伐克波兰马耳他保加利亚拉脱维亚罗马尼亚2015年实际 GDP增速2016年实际 GDP增速2016年劳动生产率（右轴）%051015202504080120160200欧盟28国爱沙尼亚卢森堡保加利亚拉脱维亚罗马尼亚捷克丹麦立陶宛瑞典波兰斯洛伐克芬兰马耳他荷兰德国匈牙利塞尔维亚奥地利克罗地亚英国法国西班牙比利时塞浦路斯葡萄牙意大利希腊2015年政府债务 /GDP2016年失业率（右轴）%4 2017 年第 12 期（ 总第 183 期 ） 自成立 以来，欧盟历经六次扩张， 28 个成员国（包括 英国） 的 发展水平存在明显差异 ， 西欧国家相对发达 ， 中东欧国家相对落后 。在经济增速方面，近年来中东欧国家 GDP 增速显著回升，德国、法国等主要经济体稳步复苏，希腊、西班牙、意大利等南部经济体则面临困境。在劳动与就业方面，南欧劳动生产率明显低于北部经济体，德国 2016 年失业率为 4.1%，而希腊、西班牙、 克罗地亚 、 意大利 、 葡萄牙等国失业率超过 10%，致使民众对于欧盟及本国政府产生不满 情绪 ，进一步加剧政治风险。 第二 ， 欧盟经济 地位 下降、安全 与边境威胁 上升 。 近年来 ， 欧盟全球 经济 地位已显著动摇。 欧盟 经济实力 面临 相对减弱的现实挑战， GDP 全球占比 由上世纪 80 年代 的30%左右 降至 22%，预计 2030年 这一比例将远低于 20%。快速老龄化冲击 欧洲，欧盟人口全球占比预计由上世纪 90 年代 的 25%左右降至 2060 年的 5%。 同时 ， 欧元 在国际外汇储备中 的 份额 近十年来 下降约 5 个 百分点。 图 5：欧盟主要国家 人类发展指数（ HDI） 注：人类发展指数（ Human Development Index， HDI）是由联合国开发计划署（ UNDP）提出，以“预期寿命、教育水平和生活质量”三项基础变量，按照一定的计算方法得出的综合指标。 资料来源 ：联合国 报告 ， 中国银行国际金融研究所 0.750.790.830.870.910.95-120%-80%-40%0%40%保加利亚罗马尼亚克罗地亚拉脱维亚匈牙利葡萄牙斯洛伐克立陶宛波兰塞浦路斯马耳他爱沙尼亚希腊捷克西班牙意大利斯洛文尼亚奥地利芬兰比利时法国卢森堡英国瑞典冰岛荷兰丹麦德国2015年 HDI（右轴）2010至 2015年 HDI年均增速 -2000至 2010年 HDI年均增速宏观 观察 2017 年第 12 期（总第 183 期） 5 欧盟 成员国发展 速度 减慢 ，内部 差距 有所增大 。 根据 人类发展指数（ Human Development Index， HDI）这一 反映经济社会发展水平的综合指标， 2010 年 至 2015年 欧盟成员 HDI年 增速平均为 36.50%，低于 2000年 至 2010年 58.45%水平； 对于 各成员国 ， HDI 年均 增速 普遍 减缓 ；欧盟 内部 发展 水平各异， 以 德国与保加利亚 为例 ，2015 年两国 HDI 差距 为 0.13， 反而较 1990 年 0.10 有所 上升 （图 5）。 未来， 青年一代 的 福利水平将较上一代 出现 倒退，这 在欧盟 历史 上 前所未有 。 同时 ， 全球 局势日益紧张，地缘政治风险大幅上升 ， 中东、非洲区域恐怖活动肆虐 ， 进一步加剧成员间内部矛盾。 恐怖袭击 冲击欧洲， 移民压力 倍增，难民危机达到二战以来最大规模 ，不仅对医疗、教育等公共服务造成 负担 ， 也为欧盟成员 的社会稳定 及边境管理等带来巨大挑战 。其中 ，德国、法国、瑞典接收难民较多，要求实行 分摊 “ 强制 配额 ” ； 意大利、希腊 处于 难民冲击前线，经济面临困境，要求减轻相关负担；波兰、匈牙利等东欧国家则明确 反对 欧盟委员会难民安置计划 ，欧盟 内部产生明显分歧。 第三 ， 欧盟机制 安排缺乏灵活性。 28 个成员 捆绑 为 一体， 正如 三国 赤壁之战 的铁索连舟， 胜势 前行 时 如履平地，一旦遭遇较大冲击或某一环节出现问题，就会 难以转向 、 分崩离析。欧盟结构 较为复杂，成员需要遵从欧盟与自身双重标准 和 利益， 在内政 外交、调控工具等方面 相互 掣肘，受到 一定 限制。统一发声与行动， 是 成员 让渡 各自利益、相互妥协的结果， 在繁荣发展时期 易于达成共识， 陷入 困境时则冲突上升、政策效率 与 信任度下降 ， 加剧危机形势 。 欧元区表现尤为明显 。 根据马斯特里赫特条约规定，欧元区 成员国 预算赤字不能超过国内生产总值的 3%， 负债率 应 低于国内生产总值的 60%。 欧元区 实行统一货币政 策， 欧央行长期以控制通 胀为首要 目标 ， 难以 与 各 成员国 有效 协调。面对 外部冲击 时，成员国不得不过度依赖扩张性财政政策，从而加剧财政状况恶化。然而 ，欧元区又对其成员国具有预算赤字、负债率约束，这就意味着要求处于 经济困境的国家 缩减 财政支出、增加税收、控制负债 ， 对消费与公共投资产生抑制作用，加剧经济失衡。欧债 危机后，欧元区出台六项法则， 限制 成员国赤字，约束其经济刺激计划。 从实际6 2017 年第 12 期（ 总第 183 期 ） 情况来看，希腊债务危机及僵持不下的援助谈判就源自这一矛盾。 希腊 深陷 债务危机，又无法 通过发行货币解决 问题， 欧元区援助 的 附加条款 要求其 采取紧缩措施， 加剧 失业与民众不满情绪。 当前，欧元区政府负债率已超过 90%，多数成员国面临史无前例的债务水平，北欧在一定程度上为南欧填补赤字，这一情况难以持续。 欧盟奉行“ 集体主义 ”， 对于部分成员国权责并不匹配，加剧内部分裂。 这也是英国脱欧的重要原因。 在经费与 援助 方面 ， 欧盟资金来源 以各 成员国缴纳 会费 为主，约占 国民收入的 0.9%。从 绝对量与人均 规模 来看，欧盟收支基本是西 欧 、北欧为东欧、南欧 填补缺口 。 其中 ，英国对于欧盟收支严重失衡， 逆差 达 139.5 亿欧元。在 主权与司法方面，欧盟 拥有 较大权力，致使各成员国 难以 依据自身实际情况 进行 平衡。以 英国 为例， 英国 60%的法例由欧盟委员会制定， 在 贸易安排、移民等关键领域无权反抗欧盟整体裁决与政策 。欧盟部分成员国面临成本 、收益不匹配的现实，这也是英国脱欧的原因之一 。 图 6： 2015 年欧盟主要国家缴纳会费及 获得援助 （ 亿欧元） 资料来源 ：欧盟 委员会 ， 中国银行国际金融研究所 -350-300-250-200-150-100-50050100150200德国法国英国意大利西班牙荷兰比利时波兰瑞典奥地利丹麦芬兰冰岛葡萄牙捷克罗马尼亚希腊匈牙利斯洛伐克保加利亚克罗地亚斯洛文尼亚立陶宛卢森堡塞浦路斯拉脱维亚爱沙尼亚马耳他欧盟会费欧盟投入与援助宏观 观察 2017 年第 12 期（总第 183 期） 7 三 、欧盟 改革的路线 设想 及 前景判断 根据 欧盟委员会白皮书，未来欧盟 27国 改革可能存在五种方案 。 每种方案在 整体规模 、发展重点、局部处理及 决策 程序等方面 有 差异也 有 重叠， 欧盟 成员可以 根据 实际情况协商决定，选取其中 的要点因素进行 重新整合 ， 形成未来欧盟改革的统一 蓝图。 （一 ） 维持 现有框架 前行 欧盟 27国坚持既有路线， 遵循 2014年委员会发布 的 欧洲 新起点（ New Start for Europe） 与 2016 年 布拉迪斯拉 发 宣言 ， 实行并完善现有改革方案。 未来， 欧盟 27 国将 继续专注于就业、增长和投资，强 化 单一市场，并在数字化、交通运输、能源设施等领域 加强 投资 合作 。 循序渐进地推动 统一货币 机制 ， 完善 金融监管， 保障 财政 的 可持续性，发展资本市场服务实体经济。 在 援助与国防领域，欧盟将确保 90%的 救助力量掌握 在成员国手中 ，依据 成员国意愿共享反恐情报，在产业研究、联合采购等方面深化合作 。欧盟 对外统一发声， 与 全球其他国家和地区 统一 达成贸易 安排 。 预计欧盟将与日本、澳大利亚、新西兰、拉美等经济体达成卓有成效的贸易协定， 但 批准程序仍 较为 冗长。边境管理 由各成员国负责，但欧盟边界与海岸线 管理 则 进一步 强化合作。欧盟 27国 将 在 气候问题、金融稳定、可持续 发展 等领域 领导 、重塑全球 化 进程 。 表 1：现有 框架 政策 概览 单一市场 与 贸易 经济 与 货币联盟 申根 、 移民 与 保障 外交 与 国防 欧盟 预算 决策 与行动 在 能源、数字化等领域，继续 强化 单一市场 ；欧盟 27国追求 卓有成效的贸易协定 改善 欧元区运行 机制 逐渐 完善 边境 管理合作； 建立 一般 避难系统；改善安全事务协调机制 外交事务 统一 发声 ； 实行 紧密的防务合作 依据改革方案做出部分 调整 积极 的 行动 方案 可能取得 切实 成效 ；决策制定仍然 较为复杂 资料 来源：欧盟委员会 ， 中国银行国际金融研究所 （二 ） 仅作为 单一市场存在 欧盟逐渐聚焦于深化单一市场这一关键领域，在诸如移民、安全等领域不再共同合作寻求解决方案，减少监管负担，取消双重法制标准。 单一市场 成为 欧盟 存在 的 主8 2017 年第 12 期（ 总第 183 期 ） 要理由 ，欧盟 将 继续完善 相关政策和标准，促进资本和商品自由流动。 然 而 ，随着欧盟 对于 其他领域 的管理 收缩，成员国间 在 消费、 公共补助 、环境标准 、 税收等 方面 的差距 将增大 ， 甚至可能带来 恶性 竞争 风险 。 同时 ， 这一 新的框架规则也难以全面保障劳动 力和服务的自由 流通。欧元 机制有利于贸易投资，但欧盟成员内部分歧增加、合作减少将加剧欧元波动，对 单一货币体系 及 金融危机 应对 能力 造成威胁。 移民 及部分外交 政策 可能转向双边合作，人权 与援助 事务 由 各成员国处理 。 在 诸多 国际场合，欧盟不再作为一个整体，在气候变化、打击逃税、 推进 全球化 以及 改善国际贸易 规则 等领域 不再 持有 统一立场 ，这在 一定程度上制约 了欧盟 开拓市场的经济机会与能力。欧盟成员国对于诸多问题需要双边 解决 ， 个体 行为 将 代替集体行动 。 表 2：欧盟 仅作为单一市场存在 的政策 概览 单一市场 与 贸易 经济 与 货币联盟 申根 、 移民 与 保障 外交 与 国防 欧盟 预算 决策 与行动 在商品与资本领域的单一市场得以强化 ； 标准差异继续存在 ； 劳动力与服务的自由流动难以全面保障 欧元区合作受到负面 影响 没有统一 的移民或救助政策 ； 安全事务协调需要双边解决 ； 区域内部 实现更为系统的 边界 管理 部分 外交事务由双边处理 ；防卫合作维持现状 改善预算 机制 ，着力 支持 单一市场所需 部分 决策制定更易于理解 但集体行动能力受限；一些普遍关切问题需要双边解决 资料 来源：欧盟委员会 ， 中国银行国际金融研究所 （三 ） 有意愿者 多做 欧盟 按当前方式运行，但是允许某些成员国在某些特定政策领域形成一个或多 个“自愿联盟”，在防卫、国内安全、税收或社会事务等方面深化合作 ， 即所谓的 “ 多速欧洲 ” 。 正如 申根 区 、欧元区，这些联盟区域需要建立在欧盟 统一 框架之下，其他成员国保持原有地位和资格，也可以 申请 加入这些联盟。 一部分 成员国将在国防军事领域加强合作，充分利用现有法规，推进联合研究、集中采购 及 军事准备等， 有效 应对海外联合 任务 ； 一部分成员国将在社会稳定方面深化合作， 对抗 有组织犯罪、恐怖活动，加强情报共享，联合开展反洗钱、贩毒 等 调查； 欧元区 及部分成员国 可能 在税收、社会事务方面 推进 合作，降低征税成本、打击逃税漏税，为商业活动制定一致的宏观 观察 2017 年第 12 期（总第 183 期） 9 保障标准，改善工作 与 跨境经营条件，强化技术研发与产业合作，联合制定相关规则。在这一 框架下，单一市场将得到进一步发展，欧盟代表所有成员国利益处理与第三 方的贸易关系。 表 3：有意愿者 多做框架下 的政策 概览 单一市场 与贸易 经济 与 货币联盟 申根 、 移民与保障 外交 与 国防 欧盟 预算 决策 与行动 与“ 维持现状 ” 相同，单一市场得到强化 ； 欧盟 追求 达成卓有成效的贸易协定 与“维持 现状 ” 相同 ，但 部分国家会在税收、社会标准等领域 深化 合作 与“维持 现状 ” 相同 ， 但部分国家会在安全、 社会 事务等方面深化合作 与“维持 现状 ” 相同 ，但 部分 国家将 在军事协调 等方面 有所 作为 与“维持 现状 ” 相同；但部分国家 想要在特定领域 做得 更多， 可能产生 额外 预算 与“维持 现状 ” 相同 ，积极的 改革 有利于欧盟；一些国家可能在某些特定领域 获得 成效；决策制定变得更为复杂 资料 来源：欧盟委员会 ， 中国银行国际金融研究所 （四 ） 管理更少但更有成效 欧盟 27 国达成共识，确定核心关注点与优先政策，欧盟专注于某些特定政策领域，在其他领域有所收缩。 在 选定 的优先领域 ，欧盟 被 赋予更强有力的工具，形成统一决策，行动更为迅速明确。 欧盟 可能在创新、贸易、安全、移民、 边境 管理、国防等领域 深化合作，制定 新规则和工具 完善 单一市场机制， 快速 协商并主导贸易谈判，积极 推进 新欧盟 计划投资，支持脱碳技术 、 空间技术和数字化，建立区域能源中心。针对 反恐， 在治安 与司法层面 加强 合作 ， 提升欧洲反恐中心的系统性 ，增强 联合防御能力。 欧元区 将继续采取行动深化合作，保证统一货币的稳定性。 另一方面 ，欧盟 可能在区域发展、公共健康、 部分 就业 部门 以及 对于 单一市场运行不产生直接影响的社会事务方面 停止 或减少政策干预 ， 各成员国在上述领域也将 获得 更 大 的政策弹性 与 自主性。 随着政策领域 重置，欧盟在全球的地位将发生变化 。 然而 ， 在初始阶段 ，明确优先政策 领域、 形成共识 存在 一定的难度。