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改善中欧 移民工人的 社会保护状况 房连泉 国际劳工组织中国和蒙古局 欧盟 Partnership Instrument (PI) 支持的研究项目 EU-China Dialogue on Migration and Mobility Support Project 支持中欧人员往来和移民领域对话项目改善中欧移民工人的社会保护状况 房连泉 版权 国际劳工组织和国际移民组织 2019 年第一次出版 国际劳工局出版物享有 世界版权公约 第二项议定书中规定的版权。未经允许， 在标明来源的情况下可以复制部分内容。如需调整，复制或翻译，应向国际劳工 局出版部门 （版权和许可） 申请复制权和翻译许可， 地址： International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland, 或发邮件至：rightsilo。国 际劳工局欢迎此类申请。 已在复制权组织注册的图书馆、机构及其他用户可根据许可复制。请访问复制权 组织国际联盟网站 ifrro 获取本国复制权组织相关信息。 ILO ISSN: 978-92-2-133675-4 (web pdf) IOM ISSN: 978-92-9068-791-7 国际劳工局出版物使用的名称符合联合国惯例， 其内容不代表国际劳工局或国际 移民组织对任何国家的法律地位、区域或领土及其当局、或边界划定发表意见。 署名文章、研究报告和其它文稿，文责由作者自负，出版发行并不代表国际劳工 局或国际移民组织认可其观点。 提及的企业和商业产品及过程不意味其得到国际劳工局或国际移民组织的认可， 而未提及的企业和商业产品及过程也并非不被认可。 有关国际劳工局出版物和数字产品的信息可以从以下网站获得： ilo/publns。 国际移民组织坚信这一原则，人道和有序的移徙对移民和社会都有利。作为一个 政府间国际机构，国际移民组织与其国际社会的伙伴一起携手合作，共同应对移 徙领域操作层面的挑战， 促进对移民问题的理解， 通过移徙促进社会和经济发展， 维护移民的尊严和福祉。 本出版物由欧盟赞助， 在“支持中欧人员往来和移民领域对话项目”的支持下完 成。报告中阐述的见解仅代表作者看法，并不代表国际劳工局、国际移民组织或 欧盟的观点。 在中国印刷 iii 目录 致谢. v 摘要. vi 1.引言. 1 1.1 研究目的 . 1 1.2 定义与研究范围 . 2 2中国和欧盟国家之间的劳动力流动. 4 2.1 在欧洲国家的中国移民工人 . 4 2.2 欧洲国家在华移民工人情况 . 5 2.3 社会保护对促进劳动力流动的重要性 . 7 3国家间的社会保障协调机制：国际标准与社会保障协定. 8 3.1 国际准则 . 9 3.2 社会保障协定 . 10 3.3 欧盟国家之间的社会保障协调机制 . 11 4. 中国和欧盟国家移民工人的社会保护现状. 12 4.1 中国法律与制度在社会保障覆盖面方面的规定 . 12 4.2 欧盟国家来华移民工人的社会保障覆盖 . 13 4.3 国际移民工人社会保护的主要挑战 . 14 4.4 欧盟国家涉及外国移民工人社会保障覆盖的相关规定 . 14 4.5 中国移民工人在欧盟国家面临的主要社会保障问题 . 15 5. 对中国和欧洲国家双边社会保障协定的评估. 16 5.1 中国和欧洲国家之前签署的双边社会保障协定 . 16 5.2 双边社会保障协定在中国的执行情况 . 18 5.3 当前协定的局限性 . 18 6结论与政策建议. 19 参考文献. 22 表格 表格 1 调研公司和机构. 3 表格 2 欧洲国家在华移民存量，按国别，2010. 6 表格 3 在华国际移民存量，按原因分类，2010. 7 表格 4 北京社会保险缴费率（占工资比） ，2019. 12 表格 5 中欧之间的社会保障协定. 17 表格 6 双边社会保障协定关于国际移民的内容. 19 iv 图表 图表 1 中国在欧六年移民平均年流量，2000-13. 4 图表 2 各国工作许可年付发放量，2008-15. 5 图表 3 在华国际移民存量，1990-2017. 6 专栏 专栏 1 国际劳工组织关于移民工人社会保障公约基本原则9 专栏 2 欧盟内部社会保障协调机制的基本原则 11 v 致谢本研究感谢以下人员所做的贡献和评论：国际劳工组织中国和蒙古国别 办公室主任 Claire Courteille-Mulder，国际劳工组织亚太地区办事处体面 工作小组高级社会保障专家 Nuno Meira Simoes da Cunha，国际劳工组织中 国和蒙古国别办公室副主任戴晓初，中国-欧盟社会保障改革项目（SPRP）北 京办公室常驻专家Jean-Victor Gruat。 特别感谢国际劳工组织中国和蒙古局项目官员李清宜女士对本研究的宝 贵贡献和反馈。 特别感谢支持中欧人员往来和移民领域对话项目发起本研究项目。vi 摘要 随着国际贸易和交流的快速增长，近几十年来，中国与欧盟之间的国际移民数 量大幅增加。各国家以往经验表明，缔结双边社会保障协定（SSA）是改善流动人口 社会保护的有效途径。2002 年以来，中国与欧洲国家签署了 9 项双边社会保障协 定。在国际劳工组织的社会保障标准和各国实践的指导下，本项目分析了中国和欧 洲国家之间移民工人的社会保障现状。主要的发现是，尽管欧盟和中国之间现有的 SSAs有效地避免了社会保障双重覆盖问题，但由于缺乏整合机制，协议执行的效果 有局限性。为 改进中欧新一轮的社会保障协议， 本文提出了加强中欧社会保障合作、 促进社会保障体系的协调政策，以及改善社会保障协议执行能力等方面的建议。 关于作者 房连泉 中国社会科学院社会发展战略研究院 研究员 1 1.引言 1.1 研究目的 2015 年，全世界有 2.44 亿人口（即全球人口之 3.3%）是国际移民，亦即：他 们居住在本国之外。欧盟（EU）和中国是世界上的两大经济体。随着国际贸易和交 流的快速发展，近几十年来两个地区之间的国际移民大大增加。2015 年，中国是第 四大移民国家（IOM，2017）。2017 年，中国已成为第二大汇款接收国兼第五大汇 款流出国（World Bank, 2017）。截至 2015 年底，有大约 260,000 名来自中国的合 法移民工人居住在28 个欧盟（EU）成员国（Plewa 和Stermek,2017）。与此同时， 随着经济的快速增长，社会发展和人口结构的变化，中国正在成为国际移民的新兴 目的国。国际移民组织的估算显示，2017 年，全球有近70万移民在中国居住 1 ，其 中约80,000 人来自欧盟国家（见第 2.2节）。 社会保护是影响移民工人工作和生活质量的关键因素。社会保障的地域性以及 中欧社会保障制度和项目上的差异会给移民工人充分享有社会保障带来种种障碍。 加强移民工人的社会保护有助于改善移民工人及其家庭的福祉，增强社会凝聚力， 促进正常的劳务流动，支持经济增长，为中国和欧洲双方的增长战略提供支持。 从本世纪初开始， 为应对不断增加的移民流动， 中国和欧盟国家开始加强合作， 促进经常性的移民活动，保护了移民工人的权利。2001 年中德缔结了第一份双边社 会保障协定。作为中欧合作的组成部分之一，双边社会保障协定成为促进两地区社 会保障协调的重要手段。 2011 年，中国开始实施社会保险法。该法要求所有雇主应将每位员工（包 括外籍员工）纳入养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险这五项社 会保险计划中 2 。至今，中国与其它国家签署了 12 项双边社会保障协定，其中 9 项 是与欧洲国家签署的。 经验表明，双边协定是改善移民工人社会保护的有效途径。然而，鉴于国际移 民工人社会保护体系的复杂性，以及中欧两个地区在经济发展，特别是在社会保障 制度特点及营商环境等方面的巨大差异，中欧双边协定的签署仍然面临种种挑战。 展望未来，中国和欧盟之间的贸易和移民流动会持续增加。总结过去，从中欧 现有的双边协定中学习经验是非常重要的。 此外， 借鉴该领域国际良好实践有利于 中欧在未来在社会保障协定领域取得进一步加强合作。 对于中国而言，国际移民工人的社会保障是一项新课题，研究文献相对较少。 本研究分析了中国与部分欧盟国家国际移民工人的社会保护现状。本研究的重点是 了解现有的双边协定如何帮助和改善国际移民工人的社会保障覆盖面以及相关措 1居住在中国大陆的港澳居民不算在内；如居住在广东地区的非洲籍外来人口等短暂在华居留的外国人计不算在此 数据内。2018，国际移民组织 2018 全球移民报告 。 2参见社会保险法， 2011，中国全国人大常务委员会。 2 施的局限性。此外，本研究还探讨了如何完善中欧之间社会保障协调机制。 本研究是在“支持中欧人员往来和移民领域对话项目”框架下进行的，将有助 于实现以下可持续发展目标（SDGs）： SDG1.3：建立符合国情特点，覆盖所有人的社会保护制度和措施，包括社 会保护底线政策，到 2030 年实现穷人和弱势群体的基本覆盖； SDG8.8：保护劳工权利，推动为所有工人，包括移民工人，特别是女性移 民和没有稳定工作的人创造安全和有保障的工作环境；和 SDG10.7：促进有序、安全、正常和负责的移民和人口流动，包括执行合 理规划和管理完善的移民政策。 1.2 定义与研究范围 国际移民工人 移民工人是指在本国或原籍地之外进行从事工作活动的工人。国内移民和国际 移民有所区别。在国际移民的界定上是指跨国界人员，“不属于就业国的公民 但在该国从事或曾从事有报酬活动的人”（UN,1990）。本研究中，中国与欧盟国家 之间的国际移民工人主要是指有权利在东道国居留或工作的正规移民工人，因此受 东道国社会保障法律管辖。 社会保障 双边或多边社会保障协定可包括社会保险计划和普享性的社会福利计划。在本 研究中，除特定指出，社会保障覆盖主要涉及与就业相关的社会保险计划。针对外 国公民的非缴费型项目也会有所涉及，例如中国的城乡居民养老保险计划，它在很 大程度上是靠税收融资的。此外，需要指出的是双边或多边社会保障协定，有时也 包括非社会保险型项目，例如公积金制度，它与养老保障的定期发放方式不同，待 遇通常采取一次性给付方式。上述社会保障协定通常不涵盖第二或第三支柱计划， 这一点与欧盟国家就补充养老基金签订内部协定的做法不同 3 。 双边社会保障协定 双边社会保障协定（SSA）是母国和东道国商定的协定，其目标是为在国外工作 的工人提供更好的社会保障，因为他们在不同国家有工作记录。这些协定通常规定 了工人在本国或东道国接受保障的条件及其实现方式。双边社会保障协定有助于避 免社会保障覆盖面空白或“双重保险”的情况。为此，员工须在本国或东道国的社 会保障计划下缴费（ISSA,2014）。目前，中国已与 9 个欧盟国家签署了 SSA，各国 都致力于避免社会保障的“双重覆盖”。本研究对中国人力资源和社会保障部（简 3参见 Directive 2014/50/EU of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 on minimum requirements for enhancing worker mobility between Member States by improving the acquisition and preservation of supplementary pension rights. 3 称人社部）网站上发布的六份双边协定进行了分析（见第 5节）。 为获取国际移民工人参加社会保险的实际情况，我们对在华外企、拥有大量外 国员工的中企和相关社会保障管理机构进行了调研（见表1）。 表格1 调研公司和机构 机构名称 业务概述 国际移民工人来华情况 中国工人外移情况 中国国家海事局 政府机关，负责海员 管理 部分国际海员在华就业 约有 50,000 中国海员在日 本、韩国工作 江西省社会保险 管理中心 政府单位，负责社会 保障经办 有部分其他亚洲国家工人在 江西工作 - 大众汽车北京 公司 德国汽车企业 1700 名欧盟国家工人，包括 约 1000 名德籍员工 部分中国籍员工临时派驻 欧盟国家 ABB 中国北京 分部 瑞士电力与自动化技 术企业 260 位瑞士、瑞典、德国、 芬兰工人来京工作；100 名 在华雇佣的外国员工 100 位派驻欧盟的中国员工 中国建筑工程 总公司 中国大型国有建筑企 部分在华雇佣的外国员工 向其它发展中国家派驻一 定数量管理人员与大量建 筑工人 海南航空 中国民营航空企业 雇佣了部分韩国、巴西乘务 与飞行人员 在其它国家派驻了大量员 工 吉利汽车 中国民营汽车企业 300 名国际职工，其中半数 来自欧盟和美国 在其它国家派驻了 30 位员 工，其中大多在瑞典 中智（上海） 中国国有企业，提供 在华外籍工人的人力 与社会保障服务 - - 来 源：作 者 。 4 2中国和欧盟国家之间的劳动力流动 2.1 在欧洲国家的中国移民工人 自20世纪90年代以来， 为了促进中国在海外的投资， 中国开始实施“走出去” 战略。 2013年，“一带一路”倡议启动。海外投资的快速扩张使得越来越多的中 国人到国外工作。目前全球约有 1000 万中国移民工人在国外就业，数量仅次于印 度、墨西哥和俄罗斯，排名第四，侨汇收入 640 亿美元，占中国 GDP 的 0.5 （IOM,2018）。 随着中欧之间贸易的增长， 近年来两地间移民数量不断增加。 截至 2015 年底， 合法居住在 28 个欧盟成员国的中国移民工人约有 26 万人（Plewa 和 Stermek, 2017）。其中，英国是中国移民年均流入量最高的国家，其次是德国、意大利和西 班牙（见图1）。 图表1 中国在欧六年移民平均年流量，2000-13 来 源 ：Plewa, P. and Stermek, M. 2017. Labour migration from China to Europe: Scope and potential. Plewa and Stermek（2017）的研究显示，虽然英国是中国移民人数最多的国 家，但根据国际劳工组织和国际移民组织的一项研究，截至 2015年底，在意大利工 作的中国工人数量最多（177,660 人），其次是英国（18,547 人）、德国（14,880 人）、西班牙（10,144 人）、荷兰（9294 人）和法国（7,802）（ Plewa 和Stermek， 2017） 。 这项研究还表明， 欧盟国家向中国移民发放的首次工作许可证主要有五类， 分别是（1）高级技能；（2）欧盟蓝卡；（3）季节性；（4）研究；和（5）其它工 作。占最大的比例是“其他工作”类，第二大比例的是高级技能。欧盟国家对中国 工人首次发放工作许可证的年均量不等，法国约 1,100 份，意大利 14,291 份（见 图 2）。 28 217 16 157 15 538 14 790 4 675 3 758 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 UK Germany Italy Spain France Netherlands5 图表2 各国工作许可年付发放量，2008-15 来源: Plewa, P. and Stermek, M. 2017. Labour migration from China to Europe: Scope and potential. 在经合组织的统计数据中，欧盟向中国移民提供四类入境许可证，包括家庭、 教育、工作和其他类。如图1 所示，目前教育类移民是中国向六个欧盟国家移民的 最大项目。近年来，以欧洲教育为目的的中国学生人数不断增加。这些学生毕业后 可能在欧洲找工作，因而会增加在欧盟的中国移民工人数量。 中国商务部每年提供“派遣人员”统计数据，主要涉及海外建筑项目的工人。 主要包括两类：海外工程项目人员和海外劳务人员。截至2016年，中国有 968, 856 名海外“派遣人员”，其中 29,206 人在欧盟工作（商务部，2017）。该统计数据可 为估算中国建筑业海外工人数量提供参考。 2.2 欧洲国家在华移民工人情况 过去几十年，中国经历了巨大的政治、经济和人口变化，这对移民情况也产生 了影响。中国经济的快速增长大幅地增加了对海外的劳动力需求。与此同时，近年 来中国劳动力的增长逐渐放缓，对工资造成压力。中国成为众所周知的“世界工 厂”，也是世界上最大的经济体之一，吸引了大量来自不同国家的移民。因此，中 国不仅是跨国移民的供给国，也逐渐成为跨国移民的目的国。 2010 年下半年，中国进行了第六次全国人口普查，首次统计居住在中国大陆的 外国人和港、澳、台居民。人口普查表明，有 1,020,145 人来自中国大陆境外，其 中包括 593,832 名外国人 （国家统计局， 2011） 。 根据联合国最近公布的估计报告， 截至 2017 年 7 月，中国大陆居住有 999,527 名外国人，该数字是 1990 年数字的 2.5 倍（见图3）。如果不包括中国香港特别行政区和中国澳门特区的人数，2017 年 在中国大陆居住的境外移民有698,406 人 4 。 国际外来人口的增加对中国现行的移民 政策和法律构成了挑战。2018年，中国在公安部下成立了国家移民管理局，以更好 地管理国际移民问题。 4居住在中国大陆的港澳出生居民被联合国视为移民；被中国视为短期居民的，如广大生活在广东地区的非洲居 民，不计入此数据。 14 291 3 454 2 410 2 159 1 592 1 070 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 Italy UK Spain Germany Netherlands France6 图表3 在华国际移民存量，1990-2017 来源: United Nations. 2017. Department of Economic and Social Affairs. Population Division. “International migrant stock: The 2017 revision” (United Nations database, POP/DB/MIG/Stock/Rev.2017). 虽然近几年中国并没有公布关于来自欧洲国家移民的官方统计数据，但通过第 六次全国人口普查可以进行大致估算。普查数据首次显示了外国移民的国籍数据。 2010 年，中国约有 72,800 名欧洲移民，占国际移民总数的 12.3（593,832）。法 国、德国和英国是移民的前三大来源国，排在其后的是意大利（见表 2）。 表格2 欧洲国家在华移民存量，按国别，2010 国籍 移民数 国籍 移民数 法国 15 087 奥地利 1 054 德国 14 446 爱尔兰 969 英国 12 613 挪威 850 意大利 5 958 波兰 794 西班牙 3 425 罗马尼亚 460 荷兰 3 378 匈牙利 380 瑞典 2 566 葡萄牙 375 丹麦 1 759 希腊 370 土耳其 1 750 捷克 359 比利时 1 578 塞尔维亚 149 乌克兰 1 437 克罗地亚 136 芬兰 1 349 冰岛 112 瑞士 1 348 拉脱维亚 100 总数 72 802 来源: 国家 统计 局 ，2011 。 在所有国际移民中，22.7是出于就业原因（见表 3）。假设 2017 年欧洲移 民占国际移民总数的比例与 2010 年的数字相同，可以估算出，2017 年中国约有 83,000 名欧洲移民，其中 19,000 名为工作就业人员。 0 200 000 400 000 600 000 8 00 000 1 000 000 1 200 000 1990 1995 2000 2005 2010 2015 20177 表格3 在华国际移民存量，按原因分类，2010 总数（人） 经商 就业 学习 居住 家庭 其他原因 593 832 108 716 134 889 153 608 64 179 56 527 75 913 100% 18.3% 22.7% 25.9% 10.8% 9.5% 12.8% 来源: 中国国 家统计 局. 2011. 2010 年第 六次全 国人 口普查 接受普 查登记 的港澳 台居民 和外籍 人 员 主要 数据 。 中国经济的快速增长吸引了越来越多的人才。2008 年到 2017 年期间，有包括 学生在内的 53,900 名外国人通过“千人专家计划”来到中国。高技能外国人才大 多聚集在大城市。例如，2013 年，有22,604 名外国专家在北京工作，其中 20,869 人持有工作签证; 在上海，该数字高一倍，有 51,805 名外国专家和 58,911 份工作 签证（王辉耀, 2017）。我们对大众汽车、ABB 和其他欧洲在华企业的调查显示， 大多数跨国公司的欧盟移民工人技术水平较高，其平均工资高于中国平均工资水平。 未来，会有更多的欧盟移民工人，尤其是技术水平较高的移民工人进入中国。 那么他们的社会保障问题会成为紧迫的问题。根据 HBSC（香港上海汇丰银行有限公 司）的调查，2017 年，七成外籍人士表示，中国有非常强劲的就业前景（70）， 而只有五成认为全球 （54） 和东亚地区 （48） 有强劲的就业前景 （HSBC, 2017） 。 2.3 社会保护对促进劳动力流动的重要性 跨境移民工人的社会保障是促进中国和欧盟国家间流动人口实现体面工作和 提高劳动力流动性的重要工具。首先，它确保了本国工人和移民工人之间的权利平 等。 移民工人在原籍国和目的国都应得到人权保护， 也应促进他们融入东道国社会。 所有工人，不论其国籍，都应享有劳动法的保护，包括从事同等价值的劳动时需获 得相同的薪酬、获得安全健康的工作环境和加入工人组织的权利。返回原籍国后， 如果移民工人无法顺利地对其社会保障待遇进行转移接续，则可能会面临贫困和社 会排斥等风险。 其次，加强对跨境移民工人的社会保护有助于促进劳动力流动。很多发展中国 家尚没有建立起完善的收入保障机制，其社会保险计划跨地域的便携性也有限。这 可能减少工人转换工作的动力，或者不情愿将所获得的技能和知识转回原籍国。中 欧社会保障体系仍存在重大差异，这给移民工人社会保障计划的协调工作带来了一 些挑战。 第三，跨境移民工人的社会保障可为个体工人和雇主节省成本。既在原籍国、 又在目的国强制参加社会保险计划会降低外籍人员的实得工资，增加雇主的经营成 本。而根据双边协定，外籍人员可免于双重支付社会保障缴费。此外，如果个人在 一国领取社会保障权益金时， 可以算入在另一国的社会保障权益 （通过换算或合计） ， 他对未来的收入保障就会更有信心。 8 3国家间的社会保障协调机制：国际标准与社会保障协定 移民工人在国家之间流动时，往往在获取、维护社会保障权利时遇到障碍，其 原因是多方面的，包括： 因法律障碍而无法参保: 国家法律中影响移民工人社会保障权益的制约因素 主要是属地原则，即不在本土的工人无法参保；或称为国籍原则，即该国社会保障 法律不保障国民与非国民之间的权益平等（Hirose 等, 2011）。针对非缴费型社会 保障待遇而言，属地原则和国籍原则通常在国际法中被视作是合法的。但是，即使 一个国家没有法律规定让移民工人享受平等的社会保待遇，但这也不等同于将外国 人排除在社会保险之外。 转移接续（便携）障碍：如果国家法律不允许社会保障待遇的输出和接续，或 缺乏多边/双边的社会保障协调机制， 工人从一国迁到另一国时， 就可能丧失所得的 社会保障权利。而且，如果一国法律不允许输出现金待遇，工人还可能在待遇领取 的过程就丧失权益。外汇转换方面的困难也会影响到社会保障待遇的转移。 非正规就业或非典型工作问题：许多移民在非正规经济部门就业，或未在东道 国未获得合法居留身份，因此无法社会保障或获得保护的机会有限。 本节将重点介绍前两点，即法律规定的参保途径和转移接续障碍问题。 相比于转移接续问题，中国和欧盟之间的移民工人所面临的社会保护法律障碍 问题并不突出。实际上，当今多数国家在法律上规定本国工人和合法移民的非本国 工人在社会保障上享有平等待遇，至少在几个基本的社会保障项目是如此。根据国 际劳工组织的统计，在 120 个国家中有70 个国家（58）制定了法律，规定国民和 非国民在缴费型社会保障项目中（医疗保障除外）都享有平等待遇。在这 120 个国 家中，有 73 个国家（61）制定了法律，规定本国和外籍工人可平等参加医疗保障 （Van Panhuys 等,2017）。但是，大多数国家都没有为移民工人提供获得社会救助 和非缴费型社会保障待遇的权利。 到目前为止，中国和欧盟国家之间对社会保障权益的转移接续仍然没有出台正 式的政策安排。一般情况下，当工人转换工作并其养老金权利从一个基金转到另一 个时，在国际上会有四种情形： 批准了国际劳工组织 1962 年本国人与外国人社会保障同等待遇公约 （第 118 号）和 1982 年维护社会保障权利公约（第 157 号）并建立了 相应的国家间社会保障协调机制的国家。 国家间缔结双边或多边社会保障协定，其中包括了转移接续安排。 国家间缔结劳务协定，其中包括了社会保障规定。9 一国采取单方面措施（如法律或计划），通过提供自愿/强制性的国家保险 计划或福利基金，为在国外工作的国民提供平等待遇和给付（ILO, 2017）。 在上述情况中，双边或多边社会保障协定是实现对移民工人的非歧视待遇和协 调社会保障计划（包括转移接续）的最重要手段之一，相关国际劳工标准也说明了 这一点。 3.1 国际准则 国际劳工组织通过了一系列公约和建议书，为保护移民工人及其家庭的社会保 障权利提供了国际性法律框架，包括： 1952 年社会保障（最低标准）公约（第102 号） 1962 年本国人与外国人社会保障同等待遇公约（第 118 号） 1982年维护社会保障权利公约，（第 157 号） 1983 年维护社会保障权利建议书（第 167 号） 专栏1 总结了上述准则的基本原则。 专栏 1 国际劳工组织关于移民工人社会保障公约基本原则 待遇平等：意即移民工人应尽可能享有、承担与目的国国民相同的权利和义务； 确定适用法律：确立适用规则，确保移民工人的社会保障在任何时候仅由一国法 律管辖； 维护已获权益与国外待遇（可输出）：意即，移民工人在同一领土内的任何已获 权益或获取过程中的权益应得到保障，即使该权益系在另一领土内获得；且在任何一 国，移民在任一其他国应得的待遇给付，都不应受到任何限制； 在获取过程中维护权益（整合计算）：意即，当权益根据合格缴费期限领取时， 应算入移民在每一国家服务的时期； 互惠：是上述所有公约的基本原则，意即协定缔约各国，都承诺采用相同机制， 使移民工人更容易获得社会保障待遇。 来源: Hirose, K., Mikac, M. and Tamagno, E. 2011. Social security for migrant workers A rights-based approach (ILO), p.8. 在1962 年第118 号公约（社会保障待遇平等对待）和第1982年的第157号公 约（维护社会保障权利）中，还强调了另一项重要原则：行政协助。这些公约要求 成员国互相提供免费行政协助，以促进公约及其各国法律的施行。 10 国际劳工公约鼓励各国之间缔结的双边、多边社会保障协定，从而有效实现社 会保障协调和权益跨国转移接续。 为了更好地理解国际框架下移民工人社会保障权利如何构建起来，在此有必要 回顾国际劳工组织提出的相关方法， 它已在欧洲、 拉丁美洲和非洲等地区得以应用， 建立了地区之间的多边的协调工具和原则，促进洲际之间的社会保护协作。 3.2 社会保障协定 社会保障协定通常被认为是确保国家间社会保障协调的最佳办法。民族国家之 间统筹社会保障计划的历史可以追溯到 1904 年，当时法国和意大利签署了第一份 国际社会保障条约（Roberts,2009）。今天，全世界约有 2,000 份双边社会保障协 定（Sabates-Wheeler 和 Koettl,2010）。国际劳工组织对 120 个国家的双边/多边 社会保障协定情况进行了调查，发现只有 14 个国家没有任何双边或多边社会保障 协定（Van Panhuys 等,2017）。大多数社会保障协定是在发达国家之间缔结的。相 反，移民输出数量最多的国家所签署的双边协定数量却较少。例如，2010 年欧盟和 西欧地区的国家签署了 1,628 项双边或多边协定（包括 1,034 项欧盟内部协定）， 而东亚和太平洋地区的国家则缔结了181 项此类协定，南亚地区国家仅缔结了 3项 此类协定（Avato 等,2010）。一般而言，转移接续问题在养老金、残疾和遗属养老 金等长期福利方面较为常见，而它对医疗保障类待遇的影响则较小。欧盟通过欧洲 健康保险卡确保了医疗保障转移接续的便携性。 社会保障协定有两类：双边协定和多边协定。两类协定都承认国民和非国民之 间平等待遇的原则，并可通过建立不同国家的社会保障计划之间的协调机制，来确 保转移接续的顺畅。 Hiroshi 等（2011）总结了社会保障协定的五个目标，包括：对非国民的平等 待遇以克服国籍带来的限制；确定适用法律；已获待遇可出境转移接续；待遇累计 支付；以及行政协助。上述这些目标都与国际劳工组织 1962 年第 118 号公约、1982 年第157号公约和1983 年第 167 号建议所主张的原则是一致的。 大多数社会保障协定涵盖了上述所有五项原则，但也有很多国家在实现五大目 标过程中遇到一定现实制约因素， 造成社会保障协定的作用也有局限性 （Hirose 等. 2011）。Avato 等人（2010 年）的研究表明，几乎所有高收入经合发组织（OECD） 国家之间的移民都受到了双边或多边协定的保护，这些协定可以确保其待遇的转移 接续。俄罗斯、墨西哥、印度、孟加拉、乌克兰、中国等主要移民输出国所签订的 社会保障协定则较少包含转移接续方面的安排（Avato 等,2010）。中国迄今为止所 缔结的双边社会保障协定都着重于确定适用法律、平等待遇原则和行政协助原则， 还未涉及待遇输出和缴费期累计原则。本报告第 4节和第 5 节解释了中国和欧盟国 家之间的社会保障协定中排除上述原则的原因。 国际上普遍认为多边协定优于双边协定，因为它们为协定缔约各国提供了共同11 框架（Holzmann 等,2005）。然而，双边协定更容易执行，筹备期更短，这是大多 数现行社会保障协定都是双边协定的主要原因。双边协定可以作为准备缔结多边协 定的基础（Hirose 等,2011）。世界一些地区制定了多边协定，包括：欧盟 28 成员 国社会保障体系协调条例、加勒比地区14个国家的加勒比共同体社会保障协 定、12 个拉丁美洲国家和 2个欧洲国家的伊比利亚-美洲社会保障多边公约， 西非、中非以及印度洋的 15 个法语国家的CIPRES 社会保障多边公约等。这些 多边协定中的多数都是根据国际劳工组织相关国际劳工公约的基本原则缔结的，在 制定一些多边协定的过程中，国际劳工组织提供了技术支持。 3.3 欧盟国家之间的社会保障协调机制 欧盟国家之间拥有非常完善的社会保障协调政策（见专栏2）。欧盟“1408/71 号条例”确保欧盟国家公民的社会保障权利可以在欧盟国家之间进行顺利的转移 接续。2003 年，欧盟通过了“第 859/2003 号条例”，该条例将“第 1408/71 号条 例”的规定使用人群扩展到合法居住在欧盟成员国的第三国（非欧盟）国民。欧盟 指令第 109/2003 号规定，在欧盟成员国居住超过五年的第三国国民在就业、教育 和社会保障待遇方面享有与欧盟国民相同的权利和义务。这些规则也适用于在欧盟 国家合法居住的非欧盟国家的居民及其家庭成员 （European Communities, 2018） 。 专栏 2 欧盟内部社会保障协调机制的基本原则 受益人: 受某一国家法律所辖，并在该国支付保险费，社会保障管理机构决定其受辖法 律管（适用单一法律的原则）； 享有与其所在国家的国民相同的权利和义务（平等待