2014-2017国有工矿棚户区改造项目绩效评价报告.doc

2014-2017XX 省国有工矿棚户区改造 省级补助资金绩效评价报告 评价机构： XX 资产评估房地产土地估价有限公司 机构负责人： 项目负责人：为全面 2014-2017 年国有工矿棚户区省级补助资金使用绩效，考核资金预期绩效 目标的实现程度、支出效率和综合效果，进一步提高财政支出的管理水平， XX 省财 政厅委托 XX 正诚资产评估房地产土地估价有限公司（以下简称 XX 正诚评估公司） 作为第三方机构，按照 XX 省财政支出绩效评价试行方案等有关文件的规定，对 XX 省住房与城乡建设厅（以下简称省住建厅）的 “ 2014-2017 年国有工矿棚户区改造 项目 ” 省级补助资金的使用情况开展绩效评价。 一、基本情况 （一）资金背景。 为进一步加快全省国有工矿棚户区改造工作，着力改善棚户区居民的居住条件， 加快推进以人为核心的新型城镇化建设， 2014 年 2 月， XX 省人民政府出台了 XX 省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见（粤府 2014 2 号），该文件规定： 棚户区改造建设资金通过政府启动、市场运作、各方共筹等多渠道筹措，主要采取 “ 八 个一点 ” 的方式筹集，即中央申请一点、省里补助一点、市县筹 集一点、银行贷款一 点、企业解决一点、个人自筹一点、政策减免一点、其他支援一点。省财政将按照每 户 1 万元的补助标准支持省属国有工矿棚户区改造，对于中央财政加大补助力度的省 属国有工矿棚户区改造项目，省财政相应加大补助力度。并且，根据省属国有工矿棚 户区改造实际情况，省财政对改造项目公共基础设施建设给予补助。各地级以上市、 县（市、区）政府也要加大资金投入，安排资金用于棚户区改造。在此基础上，关 于财政支持稳定经济增长的政策措施（粤财预 2014 128 号）进一步明确对全省所 有国有工 矿棚户区改造统一按 2 万元 /户的标准给予补助。 （二）资金概况。 按照每套 2 万元的补助标准， XX 省财政厅共下达国有工矿棚户区改造省级补助 资金 63,752 万元。其中 2014 年 11,394 万元， 2015 年 40,644 万元， 2016 年 10,320 万元， 2017 年 1,394 万元。省财厅历年资金下达情况详见下表 1-1 和图 1-1。年度 所属市（县） 计划户数（套） 补助资金（万元） 2014 韶关市 3986 7972 梅州市 220 440 惠州市 119 238 汕尾市 217 434 茂名市 850 1700 清远市 305 610 小计 5697 11394 2015 广州市 381 762 韶关市 17788 35576 江门市 295 590 阳春市 250 500 茂名市 1480 2960 揭阳市 128 256 小计 20322 40644 2016 佛山市 84 168 韶关市 2604 5208 阳春市 350 700 茂名市 1546 3092 清远市 576 1152 小计 5160 10320 2017 阳春市 391 782 高州 市 306 612 小计 697 1394 合计 31876 63752 表 1-1 2014-2017 年国有工矿棚改项目资金安排情况 资料来源：根据省财政厅下达资金文件统计。目标是 2014-2017 年完成国家下达的国有工矿棚户区改造任务 31,429 套 。 图 1-1 2014-2017 年国有工矿棚改项目各市资金情况（单位：万元） （三）项目绩效目标。 国有工矿棚户区改造省级补助资金的绩效总目标为：调动各方参与国有工矿棚户 区改造建设的积极性，推动 XX 省新型城镇化建设，改善矿区居民的居住环境。具体 二、绩效分析 从二级指标得分情况来看，国有工矿棚户区改造省级补助资金在前期准备、资金 管理、项目管理和绩效结果方面均取得了良好的成绩。 （一）绩效影响分析。 1.前期准备。 该指标主要从论证决策、目标设置、保障措施三个方面来考察 2014-2017 年国有 工矿棚户区改造省级补助资金投向的合理性和可行性，项目绩效目标设置的完整性和 科学性，以及人员及机构的健全性，指标分值 20 分，评价得分 17.83 分，得 分率 89.15%。 （ 1）论证决策。 2014-2017 年国有工矿棚户区改造项目在立项前均已经过必要的 可行性研究、项目申报、基建报建、招标等程序，审批流程规范，但也有个别项目手 续未齐全，如广州市增城区派潭镇广晟棚改项目前期手续是开工后补办，工程在 2016 年 10 月已完工，但截止评价日 2017 年 3 月 31 日施工许可证尚未办下来；从化钽尼冶 该数字与表 1-1 的计划户数相差 447 套，原因是国家下达的目标任务数与省财厅资金 文件中的数字不完全一致。炼厂棚改项目工程也在 2016 年 10 月完工，截止评价日尚未取得环评。此外，所有项 目均未经过专家论证和投融资风险分析。 （ 2）目标设置。总体来说，国有工矿棚改项目在描述项目目标时较为清楚明确， 有总体目标和阶段性目标，目标可量化 ，项目绩效目标与项目相关性较强，但韶关市 浈江区广晟马坝项目描述的总体目标不明确。 （ 3）保障措施。为规范国有工矿棚户区改造补助资金的申请和使用， 2014 年，省 财政厅会同省住房城乡建设厅正式制定了 XX 省国有工矿棚户区改造补助资金管理 办法。另外，为建立完善资金的管理机制，所有市县均成立了以市县政府主管领导 为组长，相关部门为成员的住房保障（棚改）工作协调议事机构。各地级以上市全部 设立了住房保障（棚改）管理机构，部分城市还专门设置了棚改办公室。 2.资金管理。 资金管理指标主要考察 2014-2017 年国有工矿棚户区改造项目财政配套资金的落 实情况、项目实施单位的资金管理水平和会计核算的规范性。指标分值 17 分，评价得 分 12.66 分，得分率 74.47%。 （ 1）资金到位率。截止评价日期，省财厅共下拨了 4 批国有工矿棚户区改造省级 补助资金， 100%已到达各市县财政。现场核查的 6 个项目，除韶关市广晟马坝项目的 市县配套资金未全部到位外，其他 5 个项目的配套资金均已到位。 （ 2）资金支付率。该指标考察省级财政资金是否及时使用。从现场评价的 6 个项 目看 ，省财政资金总额 14,493.83 元，已支付 6,145.02 万元，资金支付率为 42.4%。 造成总体支付率低的主要原因是韶关市广晟马坝棚改项目的资金支付率仅为 19.53%， 而广晟马坝项目的财政补助资金又最多，为 10,170 万元，占 6 个项目全部省财政资金 总额的 70.16%。另外 5 个项目除煤机厂项目尚有 20%的资金未支付外，其余 4 个项目 的省财政资金均已支付完毕。 （ 3）资金支出合规性。项目实施单位均按照省级基本建设项目财政性资金集中 支付暂行办法的通知（粤府 2000 41 号）和省财政厅有关规定执行，采用申请省 财政直接支付的方式，保障了资金支付的安全高效。但韶关市煤机厂棚改项目未设置 专账核算，也未制定专项资金管理办法，广州市增城区广晟公司国有工矿棚改项目的 收支账目不清晰。3.项目管理。 项目管理指标主要考察项目实施程序的规范性、项目单位内部管理情况及业务主 管部门对项目实施的监管情况。指标分值 13 分，评价得分 11.66 分，得分率 89.69%。 （ 1）实施程序。国有工矿棚户区 改造项目均按规定程序审批拨付专项经费，项目 招投标程序规范，项目单位针对项目施工公开招投标，并聘请第三方监理单位审核项 目实际工程进度，保障项目按施工计划进度执行，各项目都制定有工程进度计划，工 程建设过程中未发生质量事故，并制定安全管理应急预案。 （ 2）管理情况。为顺利推进国有工矿棚户区改造，省住建厅采取了不少有力措施， 如多次组织省直有关部门赴各地开展专项巡查和督查，监督检查各地在资金管理和使 用方面的情况。并研究制订 XX 省住房保障信息公开指引，要求各地按照要求的 范围、格式、内容、渠 道和时间节点进行相关信息的公开。各市、县严格落实 XX 省政府办公厅关于印发 2014 年全省政府信息公开工作要点的通知上有关推进保障性 住房信息公开的要求，在政府网站或部门网站公开了棚户区改造项目建设、施工现场 及资金管理等情况，以及社会关注问题的解决处理情况。但韶关市煤机厂棚改项目未 能提供上级部门进行督导的佐证材料，缺乏与项目管理相关的内部管理制度 ,难以佐证 监督与管理的情况。 （二）绩效表现分析。 1.经济性。 经济性指标用预算成本控制来衡量，主要考察项目资金在预算执行进度与项目完 成进度基本匹配的情况下，项目资金预算控制的情况。指标分值 5 分，评价得分 4.74 分，得分率 94.8%。整体上看，预算成本控制良好，存在问题是茂名电白磷肥厂棚改项 目和羊角煤矿棚改项目超预算。 2.效率性。 效率性指标用项目实施进度来衡量，主要考察项目的实施进度及完成质量，指标 分值 10 分，评价得分 7.67 分，得分率 76.7%。 2014-2017 年，国家共下达我省国有工 矿棚户区改造目标任务为 31,429 套，截止评价时点 2017 年 3 月 31 日，全省已开工 28,395 套，占总目标任务的 90.35%。但竣工仅 3,947 套，竣工率 12.56%。竣工率低的 原因是住宅建设建设工期长，大多数项目尚处于在建状态。并且与各项目原计划进度相比，有部分项目开工后存在工程滞后，如韶关市广晟马坝项目因基建工程延期导致 项目总建设工期往后延迟一年左右；原电白县磷肥厂棚改项目因土地纠纷导致停工； 乐昌市原坪石矿棚改项目因配套设施变更、区内高压配电工程问题和资金缺口大等原 因导致工期滞后。 3.效果性。 该指标主要考察项目资金使用直接产生和带动的社会经济效益，以及项目完成后 可持续发展情况。指标分值 30 分，评价得分 22.66 分，得分率 75.53%。 （ 1）带动其他资金投资倍数。该指标考察财政资金作为杠杆撬动其他资金的倍数。 从现场核查的 6 个项目来看，项目总投资为 244,448.5 万元，其中中央、省、市各级 财政资金 44,176.54 万元，带动其他资金投资倍数为 5.53。但将其中总投资最大的广 晟马坝项目去掉，其他 5 个项目的带动其他资金投资倍数为 1.67。整体来说，财政 资 金起到了一定的带动作用。但从化钽铌冶炼厂棚改项目、增城广晟公司国有工矿棚改 项目和台山市四九镇坂潭锡矿棚改项目的建设资金全部依靠财政投入。 （ 2）环境效果。该指标从建筑密度和绿化率两个方面考察项目建成后的居住环境。 所有项目都经过统一规划，建成现代化的住宅小区，建筑密度在国家标准 25%-30%之间， 绿化面积在 30%左右，有统一的基础配套设施，有效改善了原棚户区结构简陋、建筑面 积小、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套、卫生条件极差的住房条件。 （ 3）可持续发展。该指标考察项目 在管理机构、机制、政策制度和环境方面的可 持续性。除现场评价的 6 个项目提供了相关说明外，其他的 17 个项目均未提供可持续 发展的相关说明，难以判断可持续发展情况。 4.公平性。 公平性指标主要是通过满意度问卷调查的结果来反映项目受众对国有工矿棚户区 改造项目实施效果的满意程度。指标分值 5 分，得分 4.4 分，得分率 88%。从调查的问 题看，棚改居民对工程项目的规划设计、棚改区改造采取的安置方式以及棚户区改造 实行财政资金补助政策等问题的满意度较高，达到 95%，而对棚改工程建设地段 的满意 相对较低，满意度为 80%。 三、评价结论 综合项目单位自评、评价组对自评材料审核和现场核查评价结果， 2014-2017 年广东省国有工矿棚户区改造项目在资金使用和项目管理方面规范、合理，实施效果明显， 取得了良好的政治效益、经济效益和社会效益。综合评定省级财政资金使用绩效的分 数为 81.62 分，等级为 “ 良 ” 。 四、主要绩效 棚户区改造是一项德政工程、民生工程，也是有效扩大投资、稳增长、调结构、 促改革的重要举措。 2014-2017 年的国有工矿棚户区改造项目主要取得了以下绩效： （一）超额完成了国家下达的目标任务，发挥了财政资金的带动作用。 2014-2017 年的国有工矿棚户区改造采用了目标层层分解的方式，每年先由省人民 政府与各地级以上市政府签订住房保障工作目标责任书，再由各地市政府将目标责任 细化分解落实到县（市、区）和具体项目，明确责任单位、责任人和具体进度安排， 制定项目实施方案。并建立了目标责任考核机制、巡查督查机制、约谈问责机制、通 报督办机制和信息公开机制，对各项目进行动态监管，全力推进 棚户区改造工作。在 各级政府及部门的共同努力下， 2014-2017 年全省共实施国有工矿棚户区改造 31,790 套，超额完成了国家下达给 XX 省的 31,429 套的目标任务，完成率 101.15%。现场评 价的 6 个项目财政资金带动其他资金投资倍数为 5.53，充分发挥了财政资金对其他资 金的撬动作用。 （二）项目的实施推动了我省新型城镇化建设。 棚户区是城市肌体上的一块伤疤，大部分棚户区具有 “ 脏、乱、差 ” 的特点，与 我国当前新型城镇化建设的要求严重相悖。 2014-2017 年的国有工矿棚 改项目在项目的 选址和建设规划上充分考虑了与当地城市规划的协同，推进了当地新型城镇化的建设。 有些地市针对棚改户零散、非集中成片的特点，改造时采用了异地安置、统一安置的 办法，规划设计的国有工矿棚改项目紧扣当地城市化建设思路，如韶关市国有工矿棚 改 1 期位于韶关市东环线片区，根据韶关市东环线沿线地区控制性详细规划，东 环线地区规划建立三大功能区，即商贸培育聚集区、科教信息服务区和幸福宜居示范 区，国有工矿棚改 1 期就属于幸福宜居示范区，该项目总建筑面积为 192,233 平方米， 全部 为现代化的高层住宅，建成后可解决了 2,040 户居民的住房问题，该项目的建设 不仅改善了韶关东环线地区城市基础设施条件，完善了城市功能，进而也提升了韶关 市东环线地区的整体形象和品位。有些地市的棚户区较为集中，周边的市政设施配套较为齐全，交通较为便利，则 在原有棚户区地址上进行改造，如台山市四九镇坂潭锡矿棚户区改造项目原址紧邻城 市道路，区位位置优越，交通便利，周边已有小学，则选择在原址上进行改造，新建 了 4 栋电梯高楼，建成后可安置 295 户居民。该项目彻底改变了原棚户区基础设施落 后的面貌，治理了当地这个脏、乱、差的死角，提升了城镇化建设的质量内涵。 此外，有些项目还在建筑设计上因地制宜，充分利用建设地的特点，顺应当地的 地形地貌，建设具有当地特色的建筑。如增城广晟公司国有工矿棚改项目的规划设计 顺应原址坡地的特色，依山而建成了 11 栋高四层的现代化楼房，建筑高低错落 ,层次 丰富 ,每栋建筑都拥有良好的景观朝向，体现了以人为本的新型城镇化发展的特点。 （三）有效改善了棚户区居民的住房条件和居住环境。 缺乏规划和管理， 住房结构简陋老化，功能设施极不完善，基础设施落后 ;走路难， 排水难，入厕难 ;垃圾遍地，污水横流，是国有工矿棚户区环境的真实写照。而本次评 价的项目均经过了统一规划，按照城市社区标准 ,实施 “ 基础设施 (给排水、电、路、 气、暖、通讯等 )、社会服务功能 (医疗、教育、环卫、物业、社区服务等 )” 两个全配 套 ,切实改变了这些区域居住环境旧、脏、差的面貌。以台山市四九镇坂潭锡矿棚改项 目为例，原棚户区房屋多为建于 1957 年的平房，年代久，建筑质量差，样式参差不齐， 且绝大部分是破烂不堪的危房。棚改项目在原 址进行了统一规划，新建的小区户户均 为带独立卫生间和厨房的套房，小区还配套建设了 1 栋用于门卫、公厕等的 1 层建筑 物和道路绿化、电力、消防、环保、照明、给排水等设施，有效改善了原住民的居住 环境和生活质量，提升了人民的幸福指数。 五、主要问题 尽管 2014-2017 年国有工矿棚户区改造项目绩效良好，在改善棚户区居民的居住环 境方面取得了成绩，但也存在一些不足。 （一）项目前期准备不充分。 一是所有项目缺乏专家论证和投融资风险分析，可能会造成对风险估计不足或不 全面。专家论证和风险分析有 助于项目实施单位借助 “ 外脑 ”，从专业人士的角度寻找 项目实施所产生的社会及经济效益及重点和难点，规避项目实施过程中的风险。显然 所有的项目实施单位都忽略了这个重要的过程。二是有些项目前期手续未齐全就开工。如从化钽尼冶炼厂项目在没有做环评和项目概算批复未批的情况下就开始动手施工， 相关手续都是后来补办的。而广州市增城区广晟公司国有工矿棚户区项目更是已经竣 工，施工许可证还未办出来。前期准备仓促也是造成某些项目的绩效目标不明确，工 程进度滞后的原 因之一。如韶关市广晟马坝项目在对确切的住户数摸底统计不准确的 情况下就开始开工，结果造成项目实施第 1 期后，后续第 2 期要建多少套，如何建设 迟迟决定不下来。 （二）棚改资金来源渠道狭窄。 棚户区改造所面临的首要问题就是资金 ,没有充沛的资金支持 ,所有项目都无从开 始。对于国有工矿棚改资金，省政府希望能够通过政府启动、市场运作、各方共筹等 多渠道筹措。但从评价组现场评价的 6 个项目来看，其中 3 个项目的资金全部来源于 中央、省级和市级财政补助，其他 3 个项目尽管有一部分国企工矿企业资金 和银行贷 款，但在问到以后如何偿还银行贷款时，项目实施单位均回答仍由财政来偿还。因此， 总体来看，民间资本参与国有工矿棚改建设的积极性较低，未能充分体现 XX 省人 民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见（粤府 2014 2 号）中提出的 “ 八个一 点 ” 的多渠道筹集资金的效果。 （三）资金管理和项目管理需进一步完善。 一是个别项目未设专账进行核算。韶关市煤机厂项目未设专账进行核算，导致收 支账目不清晰。二是部分项目实施进度不理想。原电白县磷肥厂棚户区改造项目（二 期）因土地纠纷而停工，截止评价时 点日 2017 年 3 月 31 日尚未复工。韶关市广晟马坝项 目工期滞后 1 年，韶关市国有工矿棚户改造项目 1 期原计划 2015 年 4 月开工，实际开工时 间为 2016 年 4 月，佛山南海的 XX 省铝合金型材制品厂棚改项目因部分职工对改造方案 有异议且上访而难以推进，未能开工。此外，下拨给韶关市的省级补助资金尚有 7,340 万元未明确具体项目。三是个别项目建成后未发挥效益。韶关市煤机厂棚改项目，早 已于 2016 年 12 月完工，由于市政配套排水管未接通，房子无法排水，截止 2017 年 8 月 17 日，棚改居民尚未能分配入住，未能发 挥实际效益。 （四）项目动态检测和信息收集需进一步加强。 本次评价的资料收集较为困难。截止 8 月 17 日，评价的 25 个项目实施单位仍有 2 家 未递交评价资料， 1 家的补充资料尚未交来。原因是省住建厅台账上提供的具体项目信