《全民节能行动计划》研究报告.pdf

中国可持续能源项目 The China Sustainable Energy Program 能 源 基 金 会 The Energy Foundation 全民节能行动计划研究报告 Study of National Energy Conservation Action Plan of China 国家发展改革委能源研究所 2017 年 3 月 课题组成员名单 课题组组长 戴彦德 国家发展和改革委员会能源研究所所长，研究员 课题组成员 白 泉 国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心副主任，研究员 郁 聪 国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心，研究员 熊华文 国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心副主任，副研究员 伊文婧 国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心， 博士，助理研究员 符冠云 国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心，助理研 究员 裴庆冰 国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心， 博士，助理研究员 焦健 中能世通（北京）投资咨询服务中心 主任 王芳 中能世通（北京）投资咨询服务中心 博士 袁德义 中能世通（北京）投资咨询服务中心 博士 田智宇 国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心副主任，副研究员 刘静茹 国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心，副研究 员 张建国 国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心，副研究 员 谷立静 国家发展和改革委员会能源研究所，能源效率中心， 副 研究员 刘蕾 中能世通（北京）投资咨询服务中心 助理研究员 I 目 录 一、近几年中国能源消费和节能的新形势 . 1 （一）节能和提高能效对中国经济社会转型发展发挥了重要作用 . 1 1、经济发展对能源消耗依赖程度降低，可持续发展能力稳步增强 1 2、为经济发展注入绿色新动力，助推供给侧结构性改革 . 2 3、缓解能源供需紧张，为能源系统提质增效赢得宝贵时机 . 2 4、减少污染物排放，以源头减量化助推环境质量改善 . 2 5、推动全球绿色合作，彰显负责任大国新形象 . 3 （二）“十三五” 时期能源经济形势展望 . 3 1、经济增长速度保持中高速发展 . 4 2、三次产业结构调整加快 . 5 3、全国能源消费低速增长、单位 GDP 能耗下降超过预期 . 5 （三）当前节能存在的问题与障碍 . 6 1、非工业领域节能重要性提高，但节能管理难度很大 . 7 2、重点用能企业关注点转移，企业决策者对节能重视程度下降 . 8 3、传统节能管理方式亟待改革，新的节能制度尚未到位 . 9 4、传统 节能融资对补贴依赖较强，节能投融资模式亟待创新 . 11 二、全民节能行动的指导思想和主要框架 . 12 （一）历史上鼓励全民节能相关文件的回顾与评价 . 12 （二）全民 节能行动计划的指导思想 . 13 （三）全民节能行动需要动员的对象 . 13 （四）全民节能行动计划需要具备的特征 . 14 （五）全民节能行动计划的框架设计 . 17 II 三、全民节能行动计划的主要任务与重点工程 . 19 （一）工业节 能行动 . 19 1、推动工业结构优化升级 . 19 2、大力推进工业能效提升 . 20 3、开展高耗能行业能效对标达标 . 21 （二）建筑节能行动 . 21 1、大幅提升新建建筑能效 . 22 2、深化既有居住建筑节能改造 . 22 3、大力推动公共建筑节能运行与改造 . 23 4、优化建筑用能结构 . 23 （三）交通运输节能行动 . 23 1、构建节能高效的综合交通物流体系 . 24 2、推进交通运输用能清洁化 . 25 3、提高交通运输工具能效水平 . 25 4、促进交通智能化变革 . 26 （四）公共机构节能行动 . 26 1、全面建设节约型公共机构 . 27 2、强化公共机构节能管理 . 27 3、公共机构节能自觉行动 . 28 4、示范推广公共机构节能典型经验 . 28 （五）重点用能单位节能行动 . 28 1、重点用能单位“百千万”行动 . 29 2、重点用能单位节能自愿承诺活动 . 29 3、提升重点用能单位节能管理水平 . 29 （六）居民和社区节能行动 . 30 III 1、提升节能意识 . 30 2、普及节能知识 . 30 3、强化节能实践 . 30 （七）节能重点工程 . 31 1、余热暖民工程 . 31 2、燃煤工业锅炉节能环保综合提升工程 . 32 3、电机系统能效提升工程 . 32 4、绿色照明工程 . 33 5、重点用能单位综合能效提升工程 . 33 6、合同能源管理推进工程 . 34 7、城镇化节能升级改造工程 . 34 8、煤炭消费减量替代工程 . 35 9、能量系统优化工程 . 36 10、节能技术产业化示范工程 . 36 四、激发企业自主节能的新思路与新举措研究 . 38 （一）新形势下企业自主节能积极性有所下降 . 38 1、政府为激励企 业节能建立了一整套政策机制体系 . 38 2、以行政手段为主的节能推进模式出现边际效益递减 . 39 3、未来激励企业节能需要更精准、系统、灵活的政策设计 . 42 （二 ）激励企业自主节能需要从调动内生动力和解决外部障碍入手 . 44 1、“想不想”和“能不能”是自主节能的两大充要条件 . 44 2、法律标准约束、价格信号引导、企业能力建设、市场秩序维护是自主节能的四大支柱 . 45 3、调动节能的内生动力，保证企业“想节能” . 47 4、解决节能 的外部障碍，保证企业“能节能” . 49 IV （三）全民节能行动中激励企业自主节能的几点建议 . 50 1、健全重点用能企业节能管理制度 . 50 2、提升重点用能单位节能管理水平 . 51 3、开展能效赶超行动 . 51 4、实施节能综合诊断工作 . 51 5、完善能效标准体系和强化监察执法 . 52 6、创新节能投融资模式 . 52 五、用能权交易制度研究 . 53 （一）建立用能权交易制度的重要性 . 53 1、用能权交易制度的提出背景与政策演进 . 53 2、建立用能权交易制度的重要意义 . 55 （二）从资源环境相关交易 制度对比看用能权制度 . 56 1、资源环境权益交易的理论依据 . 56 2、用能权交易、节能量交易概况及比较 . 56 3、用能权交易制度与水权交易制度比较 . 58 4、用能权交易制度与 排污权、碳排放权交易制度比较 . 60 （三）用能权概念浅析 . 62 1、用能权概念的实质 . 62 2、用能权交易制度的表述方式 . 63 （四）用能权交易制度设计的环节及可选形式 . 64 1、用能权交易制度的模块与要素 . 64 2、关于对象界定的探讨 . 67 3、关于配额分配的探讨 . 69 4、关于履约机制的探讨 . 71 （五）用能权交易制度方案设计 . 73 V 1、几个用能权交易方案的设计 . 73 2、保障用能权交易制度顺利运行的措施 . 75 （六）地方用能权交易试点调研小结与启示 . 76 1、浙江用能权有偿使用和交易试点实践 . 76 2、四川、河南、福建三省用能权交易方案设计初步思路 . 77 3、四省试点方案比较及未来推进建议 . 78 4、启示和建议 . 79 六、支持全民节能行动计划的投融资创新 研究 . 81 （一）节能投融资的基本运作方式 . 81 （二）中国节能投融资的资金流分析 . 82 （三）节能投资融资各主要 渠道的优缺点分析 . 83 （四）“十三五”全民节能行动计划的投融资需求 . 87 （五）实施全民节能行动计划重点工程的投融资模式 . 87 1、全民节能行动商业模式分类 . 87 2、五个投融资商业模式设计案例 . 88 附件 1： 关于印发“十三五”全民节能行动计划的通知 . 106 附件 2:“十三五”全民节能行动计划 . 108 VI 表目录 表 5-1 不同地区用能权交易及节能量交易制度对比 . 57 表 5-2 国内水权交易的主要模式及做法 . 59 表 5-3 国内用 能权制度与碳交易制度特点比较 . 61 表 5-4 用能权制度涉及的不同层次市场 . 64 表 5-5 用能权交易制度的空间范围选择 . 67 表 5-6 配额的 无偿分配和有偿分配对比 . 70 表 5-7 用能权试点现阶段制度设计（思路）比较 . 78 表 6-1 各机构在节能投融资中的角色和作用 . 82 表 6-2 节能投融资资金来源和规模 . 83 表 6-3 企业或项目 筹资方式及其特点对比 . 85 表 6-4 “ 十三五 ” 实施全民节能行动计划重点工程的投资需求 . 87 表 6-5 全民节能行动计划重点工程中可能涉及到的商业模式 . 88 表 6-6 余热暖民项目融资风险及控制措施 . 92 表 6-7 电机系统能效提升项目融资风险及控制措施 . 95 表 6-8 城市公共照明 /隧道照明项目融资风险及控制措施 . 97 表 6-9 高校 /医院综合性节能改造项目融资风险及控制措施 . 101 表 6-10 新能源汽车充电设施项目融资风险及控制措施 . 104 VII 图目录 图 1-1 工业能源消费占全国一次能源消费的比重 . 7 图 1-2 2010 年 -2016 年环渤海动力煤（ 5500kcal）平均价格指数的变化 . 9 图 2-1 全民节能行动计划框架图 . 17 图 4-1 “ 十二五”节能 低碳行动和其他节能促进机制 . 39 图 4-2 从政策进展和政策效用角度对主要节能政策的评价 . 41 图 4-3 当前主要节能政策综合评价结果 . 42 图 4-4 “自主节能”的内涵 . 46 图 5-1 用能权交易制度的模 块 . 66 图 5-2 用能权制度中的关键要素 . 67 图 5-3 用能权制度标准方案中的关键要素 . 74 图 6-1 节能投融资基本运作框架 . 81 图 6-2 余热暖民项目融资设计案例 . 91 图 6-3 电机系统 能效提升项目融资设计案例 . 94 图 6-4 城市照明项目融资设计案例 . 97 图 6-5 高校 /医院节能综合改造项目融资设计案例 . 100 图 6-6 新能源汽车充电设施融资设计案例 . 103 1 全民节能行动计划研究报告 1 一、 近几年 中国能源消费和节能的新形势 “十二五”时期， 是中国经济发展逐步进入“新常态”的 重要转折 时期， 节能和提高能效为中国经济社会转型发展发挥了重要作用， 有力地推动了中国的 绿色、循环、低碳发展 和生态文明建设 。“十二五”后期 和“十三五”初期 ， 中国经济 “ 新常态 ” 的特点逐渐明朗，经济 增速 从 “ 高速 增长 ” 转变为 “ 中高速 增长 ” ， 第三产业比重迅速提高 ，能源需求增速 大幅 减缓， 工业能源消费比重显著下降。 随着经济发展的转型，以及全民深化改革工作的持续推进， 传统的节能管理思路 和管理 方法 很难适应新的需求， 节能工作出现了一些新问题 ，遇到了一些新障碍 。 在这个时期 编制 全民节能行动计划 ， 既 需要针对“十三五”时期经济社会发展 出现的新变化 、新特征， 有需要针对 新出现的 各种 问题和障碍， 力争在最大程度上确保文件的 针对性 和 可操作性 。 本章首先回顾了“十八大”以来节能和提高能效对中国经济社会发展的作用，再探讨了“十三五”时期能源经济发展 形势 ，最后指出了当前节能存在的新问题与新障碍，为 研究编制 全民节能行动计划提供 宏观 参考 。 （一）节能和提高能效对中国经济社会转型发展 发挥了重要作用 近五年来，中国着力推进节能和提高能效，为经济绿色转型提供了新动力，为能源提质增效赢得了新空间，为环境质量改善提供了新手段，为应对气候变化和全球能效合作提供了新亮点，不仅支撑了 中国 的生态文明建设，而且在讲好中国节能故事的同时，引领更多国家向实现联合国“ 2030 年全球可持续发展目标”迈进。 1、 经济发展对能源消耗依赖程度降低，可持续发展能力稳步增强 单位 GDP 能耗是一个国家进入工业化中期以后，衡量经济发展质量和效益的重要标志，也是评价一个国家可持续发展能力的重要指标。联合国在变革我们的世界： 2030 年可持续发 展议程中，提出到 2030 年全球提高能源效率的速度翻一番，作为联合国 2030 年能源可持续发展的三大目标之一，给予高度重视。近年来，随着 中国 经济发展进入“新常态”和节能增效工作持续深入， 中国 单位GDP 能耗稳步降低。 十八大以来（ 2011-2016 年 ） ， 中国 单位 GDP 能耗下降 20.9%，