土地减量化专项资金政策绩效评价.docx

土地减量化专项资金政策绩效评价报告项目名称：土地减量化专项资金项目单位：各镇人民政府、街道办事处主管部门：规划和土地管理局委托单位：财政局评价机构：闻政管理咨询有限公司目录摘要I一、政策概况1（一）政策设立背景1（二）政策设立依据3（三）政策内容3（四）关联政策4（五）组织及管理方6（六）减量化实施流程7（七）资金使用情况8（八）减量化工作开展情况10二、评价工作开展16（一）评价对象和范围16（二）评价目的17（三）评价依据18（四）评价实施18三、评价结论20四、绩效分析22（一）组织管理模式分析22（二）减量化指标完成情况23（三）资金使用情况26（四）成本分析29五、主要成绩和经验做法34（一）多专项多政策协同开展，推进某区区域环境改善34（二）减量成效显著，盘活低效建设用地，换取发展空间34（三）以“超级增减挂钩”方式，统筹调控全区建设用地用量34六、问题和建议34（一）存在问题34（二）对应建议39七、评价局限性46摘要 政策基本情况近年来某市建设用地规模已接近极限，土地供需矛盾突出，并存在建设用地布局分散、结构不合理、用地效率不高等问题。为转变土地利用方式，提高土地效率和效益，2006年，某市规划和国土资源管理局出台了某市土地利用总体规划（2006-2020年），提出“因地制宜推动土地综合整治，严格控制各项建设用地规模，不断提高节约集约用地水平”。2014年，某市人民政府发布关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知（沪府办201414号），明确以土地综合整治为平台，推动集中建设区外的现状工业用地（即“198区域”）减量化。 某区行政辖区面积为604.6平方公里，到2035年规划建设用地总规模为286.2平方公里，全区现状建设用地规模约为285.1平方公里，建设用地总规模接近规划的“天花板”。迫于土地资源约束的现实压力及城市更新、优化空间资源的需要，建设用地减量化工作势在必行。依据沪府发201414号和相关法律法规，结合某区推进存量建设用地优化利用的实际情况，某区人民政府于2015年8月发布了某区集建区外现状建设用地减量化财政补贴资金管理暂行办法（松委2015138号），大力推进土地减量化工作。四年区级减量化财政补贴资金共拨付60.04亿元，分别下拨至九亭镇、泗泾镇、新浜镇、叶榭镇、石湖荡镇、泖港镇和佘山镇7个镇。此外，某市根据土地减量化实际验收面积，按照20万元/亩的标准共下拨4.03亿元补贴资金。截至2017年12月31日，12个街镇共到位减量化资金64.07亿元，资金共支出53.99亿元，资金使用率为84.27%，目前各街镇结余减量化资金为10.08亿元。四年，某市向某区下达6000亩（其中4725亩为工业用地任务）减量化验收指标，截至2017年12月31日，某区共完成11188.32亩指标验收，超额完成市级下达任务。四年，某区向洞泾镇、九亭镇等12个街镇下达14085.94亩建设用地减量立项任务，考察其当年度减量化立项面积，实际立项面积达到1352484亩。 评价结论根据评价指标体系，对四年某区土地减量化政策评价得分为84.74分，绩效评级为“良”，其中政策制定类指标权重为19分，实际得分17.50分，得分率为92.11%，政策执行类指标权重45分，实际得分33.48分，得分率为74.40%，政策效果类指标权重为36分，实际得分33.76分，得分率为93.78%。 通过评价发现，政策设立程序规范，政策目标明确清晰，减量化政策组织保障健全，立项审核流程规范，验收程序较为规范；市级下达计划任务超额完成，用地单位节约集约利用土地意识明显提高，区域环境面貌有一定改善，20XX-20XX年单位地区生产总值（GDP）建设用地使用面积逐年下降，耕地保有量维持在2020年目标值以内，2016年全区森林覆盖率达到某市平均水平。但政策文件中浦北地区补贴标准制定依据不够充分，部分街镇未制定减量化实施方案，过程动态监督机制和财务监控机制有待完善，个别街镇未对减量化资金专账管理，各街镇档案未集中归口存档；区级年度计划仅2016年完成，且生态用地规模也逐年降低。 绩效分析一、组织管理模式分析目前减量化工作基本可分为立项阶段、签约阶段、拆除阶段、复垦阶段、验收阶段五个阶段，各街镇在推进过程中实施模式各有不同，评价组针对各阶段不同管理模式做简要分析：（一）立项阶段：各街镇立项地块选择主要分为两种，第一种为部分街镇如叶榭镇，立项前对全镇198地块内企业基本情况进行排摸，与镇土地所对接确定可纳入减量化中企业体量；第二种为部分街镇如佘山镇，借用以往动迁或其他工作成果，将闲置建设用地直接立项，上报区规土局立项。由于各街镇均采用先易后难的原则进行减量化，闲置土地到2018年基本已纳入减量化范围内，今后利用动迁闲置土地立项减量的方式已不太可行；2.签约阶段：年度减量化计划下达各街镇后，一种由街镇设立的动迁办、整治办统一约谈各商户或居民进行谈判签约，第二种由各商户所属的资产公司、村集体等同各自辖区内企业或房屋所有人进行谈判，签订搬迁协议；3.拆除阶段：目前拆除阶段均由街镇采购拆房公司或施工队，街镇之间无差异；4.复垦阶段：对已签约地块，由各街镇（园区）组织施工队伍对房屋建筑等进行拆除，清除后由规土所或农业部门进行土地整治和复垦，一种方式由施工拆除单位负责复垦，另一种由街镇单独采购土地复垦机构进行复垦。从效果来看，此两者方式差异性不大；5.验收阶段：土壤检测通过后进行农作物种植，部分街镇如叶榭镇，验收后土地根据属地化原则，移交对应村集体进行耕种，部分街镇如泖港镇，验收后土地移交农办统一进行耕种。建议验收检测后土壤先交由农办进行鉴别，根据“宜林则林，宜农则农”的原则，确认适宜种植作物种类，再根据土地权属移交相应的主体进行耕种。二、减量化指标完成情况分析根据对各街镇20XX-20XX年立项批次验收年度统计分析，20XX-20XX年各街镇共立项134个批次，立项面积8737.38亩，验收107个批次，验收面积6659.39亩。6个批次在当年度完成验收，62个批次在第二年完成验收，项目周期内验收面积为4713.21亩，按照两年的实施周期，仅有一半批次在两年期内完成验收。33个批次在第三年完成验收，占比为24.63%；6个批次在第四完成验收，剩余27个批次尚未验收。三、补贴资金使用情况分析由于佘山镇减量化资金直接纳入镇财政中统筹使用，无法区分资金去向，因此资金使用情况分析以叶榭镇、泖港镇、石湖荡镇、新浜镇、九亭镇、泗泾镇为主。叶榭镇、泖港镇、石湖荡镇、新浜镇、九亭镇、泗泾镇减量化补贴资金共计60.16亿元，实际支出50.27亿元。从支出结构来看，以补偿费占比最高，达83.63%；其次为其他支出，占比9.94%，再次为施工拆除费用，占比为4.25%；从资金中转方式来看，75.18%资金经由村集体、资产公司等中转单位拨付至资金末端，剩余1.46亿元结转在各中转单位，资金结余比例为2.62%；从支出资金与减量化关联性来看，叶榭镇、泖港镇、石湖荡镇、新浜镇、九亭镇、泗泾镇拨付至资金末端共50.27亿元，其中用于减量化工作的资金为42.49亿元，占比为84.53%。四、成本分析工业用地：2015-2018年各镇减量批次亩均成本呈现逐年上升趋势，2015年仅新浜镇和泗泾镇验收部分批次，亩均成本为23.03万元/亩。至2016年时，各镇平均亩均成本为25.41万元，其中叶榭镇最低为12.49万元/亩，新浜镇最高，为44.98万元/亩；2017年时，各镇平均亩均成本达到49.04万元/亩，叶榭镇最低，亩均成本为42.76万元/亩，泖港镇最高，为60.45万元/亩；2018年，仅泖港镇和叶榭镇存在验收地块，亩均成本为61.28万元/亩。宅基地来看，石湖荡镇2017年验收两个宅基地批次，减量化亩均成本为60.26万元/亩，小昆山镇动迁成本为329.64万元/亩，佘山镇动迁成本为190.74万元/亩，九亭镇宅基地动迁成本为888.92万元/亩。 主要成绩和经验做法一、多专项多政策协同开展，推进某区区域环境改善某区以土地综合整治为平台，推进城乡布局优化。在推进土地减量化工作的同时，与污染企业清拆整治政策相结合，“高投入、高能耗、高污染、低效益”的企业被关停、清拆，整治后的建设用地复垦为符合种植标准的耕地。在这个过程中，污染源减少，工业用地复垦为耕地，极大程度上改善某区区域环境。二、减量成效显著，盘活低效建设用地，换取发展空间2015-2017年共完成减量化土地指标11188.32亩，超额完成市级下达6000亩指标任务，土地减量化产出指标主要指向污染排放不达标产业用地、落后低效需要淘汰的产业用地、遗弃不用的仓库大棚和空巢宅基地等，盘活某区低效能建设用地的同时，腾空大量土地用于耕种，为生态和农业发展预留空间。三、以“超级增减挂钩”方式，统筹调控全区建设用地用量以“超级增减挂钩”的方式进行城乡建设用地减量化，在减少农村建设用地的前提下，按照等量面积增加城镇建设用地规模，既在城乡之间搭建要素平等交换的平台，同时也在区域之间搭建资源优化配置的平台。 主要问题一、政策补贴标准依据不充分，浦北补贴范围需进一步在文件中明确根据某市某区人民政府第9次和15次常务会议纪要，浦北地区街镇（园区）扣除自用后剩余的减量化指标，可以由区级统一收储，并给出了区级收储标准。补贴范围的变化仅以区政府会议纪要的形式补充说明，并未在政策文件中予以明确。此外，浦北地区补贴标准设定依据充分性不足，浦南地区补贴标准与前期各镇减量化成本差异较大。浦南地区80万元/亩的补贴标准是根据试点镇新浜镇的成本测算为依据确定的，经过此次评价结果来看，减量化工作成本较补贴标准低出许多。目前针对减量化成本的测算主要存在两个问题：一是由于区级补贴资金设置的目的主要是激励各街镇开展减量化工作，缓解街镇的资金压力，对支出内容未有明确；二是未明确宅基地减量化其与宅基地动迁之间的关系，浦北三个镇的减量化成本差异较大。二、前期摸排结果现势性不足，减量化潜力需进一步核实目前大部分街镇近年来未对其“198”区域可以减量的情况进行全面、深入摸排，管理部门掌握的减量化潜力数据主要参考各街镇郊野单元规划的数据，可参考性不强，需进一步摸排和确认。根据各街镇郊野单元规划统计数据和已经立项的减量化面积计算，集建区外现状建设用地尚有35305.95亩，但调研中各街镇均表示实际可减量面积所剩无几。一方面，各街镇郊野单元规划中的数据主要是对当时集建区外现状建设用地的面积进行统计，而今现实情况已有较大变化，评估数据对当前减量化工作可参考性不强；另一方面，按照“先易后难”的原则，随着减量化工作逐步推进，剩余部分的减量化工作成本越来越高，从而造成了各街镇减量化计划申报困难和郊野单元规划统计数据的较大差异。三、个别街镇专项资金未专账管理，减量化投入无法单独核算首先，138号文中虽对区规土局做出了明确要求，但对街镇（园区）专账管理的要求明确性不足，特别是浦北地区，大部分街镇未按照专项资金管理要求对减量化补贴资金实施专账核算。其次，138号文仅规定“各街镇、园区要区分资金性质、按资金管理规定加强对减量化补贴资金的使用管理，专项用于推进减量化项目实施”，但减量化补贴资金具体支出方向明确性不足。目前，减量化资金除用于立项批次补偿款、复垦费等用途外，在部分批次未完成款项支付和验收的情况下，资金还用于居民动迁、课题研究等方面， 此外，各街镇在推进减量化工作时，多与“五违四必”、河道整治、郊野单元规划等专项协同开展。关联政策协同开展确实对推进减量化工作具有促进作用，但实际操作中，也正是由于这些政策之间存在较强的关联性，造成各项工作量难以准确划分，各项工作的费用独立核算有一定难度。四、减量化支出情况不明确，各级资金使用监管需加强138号文第二十一条规定“为加强对减量化补贴资金的监督管理，区财政局将根据建设项目规定委派财务建立等审计审价机构实施全程跟踪。审计审价机构应严格按规定向区财政局提交拨款建议书，作为拨款的参考依据”。街镇在申请区级财政补贴资金时，会聘请审计机构对减量化实施进度进行核实，根据实际情况给出资金拨付意见，但未对资金的具体支出情况进行跟踪。首先，财务监理合同是由各街镇与审计机构签订的，监理费用由各街镇支付，镇财政为区级财政补贴资金的受益方，目前的委托关系无法保证财务监理的客观性。其次，资金支出部门与中转单位之间未建立定期对账制度，上一级对拨付单位资金支出及结余的具体情况未有了解。虽然大部分资金经由村委会、资产公司或实业公司拨付至资金末端，但街镇作为减量化资金使用的责任主体，应当掌握资金的实际支出情况，而非简单将资金使用和管理的权限转移至下一级单位。再次，减量化补贴资金虽然是为了鼓励各街镇推进减量化工作而设置的补贴资金，但各级对资金监管仍需加强。一方面138号文虽已经明确规定“各街镇、园区要区分资金性质，按资金管理规定加强对减量化补贴资金的使用管理，专项用于推进减量化项目实施”，各街镇执行规范性仍有不足；另一方面，在减量化地块尚未完全验收的情况下将补贴资金用于其他用途，可能导致后期尾款支付时资金不足，无法保证补贴资金被优先使用于减量化工作。五、街镇可持续运营机制缺失，减量化后造血机制待建立针对受减量化政策影响的村集体，部分街镇如叶榭镇根据各村以往年度租金收入测算，以一次性租金补偿方式向各村发放补偿款，但后续如何持续造血并未建立相关机制；而针对被减量企业、个人及原职工如何安顿，仅新浜镇制定关于吸纳建设用地减量化企业再就业奖励办法，企业每吸纳一名再就业人员，政府给予一万元的一次性奖励，其他街镇均无相关安排。 对应建议四年间区级财政投入逾60亿元专项资金推进本区减量化工作，在各级政府和各相关部门的配合下，某区减量化工作也取得了阶段性进展。但通过近几年减量化工作推进及某区土地规划调整，结合138号文件到期修订的契机，评价组结合某区四年土地减量化专项资金政策评价过程中发现的问题，给出以下建议供政策修订参考。一、完善减量化工作组织管理，统筹推进相关工作首先，建议在区级层面建立减量化工作联席会议制度，不仅仅就财政补贴资金进行联络沟通，还要进一步发挥相关部门在减量化实施中对街镇对应部门的业务条线管理和指导作用。其次，建议区规土局增加对各街镇验收面积完成情况的考核，可参考其他区将考核结果与补贴资金的发放挂钩，进一步加强街镇推进减量化验收的积极性。再次，目前某区198区域的减量化工作主要是各街镇负责具体实施，各街镇的组织管理模式各有不同。建议各街镇的减量化工作采取叶榭镇，成立专门减量办公室，更加有利于资金管理和业务管理两方面的统筹。二、排摸198区域减量化潜力，做好区级减量化中期规划由于各街镇在工作中均遵循“先易后难”的原则，剩余减量对象谈判难度也就更大。建议由区规土局牵头，组织各街镇对各自行政区域内的减量化剩余潜力情况进行全面排摸，包括减量化余量面积、剩余企业、宅基地的搬迁意愿等，将存量企业按照清退难易程度进行等级划分。鉴于区级财政对工矿仓储用地和宅基地使用差别的财政资金补贴标准，所以在排摸过程中应当分别进行统计。三、明确政策补贴范围和对象，修订减量化补贴标准首先，虽然138号文中明确的补贴对象主要是浦南四镇，九泗洞地区后期通过会议纪要的形式予以补充，但浦北地区所补贴资金较高。如九亭镇共到位21.78亿元，占比达36.28%。因此原138号文中减量化补贴及资金管理遵循的“差别政策原则”中“浦北地区要重点推进郊野单元规划实施,通过增减挂钩自求指标平衡,通过土地收益自求资金平衡”应当予以修改。其次，建议参照138号文和浦南实施过程中的实际操作方式，在专项资金管理办法中明确补贴拨付比例：完成立项先按照立项面积和补贴标准拨付10%，完成建筑物拆除拨付至50%补贴资金，完成复垦拨付至70%，完成验收后按照实际产出面积清算余款。另外，结合区规土局对各街镇各年度减量化指标产出完成情况的考核，建议从补贴资金中拿出5%-10%左右与考核结果挂钩。再次，根据测算的成本数据，建议暂不调整补贴标准。对浦南四镇而言，亩均成本从2016年25.41万元/亩增长到2018年的61.28万元/亩，根据石湖荡两个单独立项的宅基地地块计算的亩均成本为60.26万元/亩。按照增长趋势来看， 2019年-2020年亩均成本预计在80万元/亩上下，按照区级补贴标准，加上市级财政的20万元/亩补贴，基本可弥补其减量化成本。至于浦北地区，佘山镇和九亭镇的工矿仓储用地减量化成本分别为134.25万元/亩、108.79万元/亩。按照目前区级120万元/亩，市级20万元/亩的补贴标准，弥补其减量化成本后略有盈余，再考虑成本的上升的空间，建议暂时不予调整。宅基地方面，小昆山、佘山和九亭三个镇的亩均成本分别为329.64万元/亩、190.74万元/亩和888.92万元/亩（评价组计算为195.78万元/亩），三个镇之间有较大差异。但考虑到目前减量化工作中涉及的宅基地多是散落在立项地块中的零星宅基地，应当与动迁建立明确的界限。针对浦北整村推进动迁的宅基地，建议按照动迁程序处理，不纳入减量化专项中列支；对零星宅基地，建议以佘山为基准，也暂时不对区级财政200万元/亩的补贴标准进行调整。若区政府考虑进一步加大对浦北地区土地减量化推动力度，可适当考虑在现有标准上提高10%左右。但后期应进一步加强对宅基地成本进行单独核算，可考虑采取将实际成本由区级财政和镇财政两级按照一定比例承担的方式。四、加强减量化补贴资金管理，各级专账核算补贴资金收支首先，建议通过中期规划的编制、年度计划的分解以及对年度验收完成情况的考核，将预算安排与减量化工作的实施进行衔接；其次，专户存储、专账管理的要求未对各街镇提出明确要求，建议在修订政策时予以补充。建议各街镇针对减量化专项资金设立专户。专项资金的支出应与减量立项批次一一对应，既保证资金用途合规，也可方便后期成本核算。再次，针对减量化专项资金，建议进一步明确资金用途，减量化专项资金应主要用于减量化立项批次中减量对象补偿款、村集体补偿款、施工拆除费用、垃圾清运费用、土地复垦费用、土壤检测费用、监理费、审计审价费等。若在减量地块全部应付资金已支付完成后仍有结余，则应经镇级财政部门及减量化领导小组审批可使用，但在支出时应单独备注说明。五、建立减量化资金定期对账制度，加强各级资金监管首先，目前财务监理是与各镇签订协议，监理费用由镇财政支付。由于镇财政为区级财政补贴资金的受益方，为保证财务监理的客观性，建议统一改由区财政局或区规土局委托，财务监理单位向区财政局和区规土局负责。其次，各街镇作为减量化资金使用的责任主体，资金拨付应根据资金用途分别拨付。此外，建议区规土局和财政局与各街镇，各街镇与下属资金中转单位建立定期对账制度，核实各级资金实际拨付情况。六、加强综合执法和业态管理，倒逼工业用地减量化通过对8个镇的现场调研，各镇普遍反映土地减量化工作缺少有效抓手，仅仅依靠资金投入的力量确实有限。大多数街镇主要依靠大联动模式，加大对198区域的综合执法和业态管理。另一方面，建议对低效能、高能耗、高污染的工业企业，实施特殊电价和特殊水价政策，提高企业用地成本，引导企业撤并搬迁。七、建立后续造血机制和减量对象持续发展机制针对受减量化影响的集体经济组织、减量对象及职工，一方面，可根据区级“拆三还一”政策，在类集建区建设一定量村级固定资产，由镇资产公司统一经营，实际收益分配给减量化影响经济收入的各村级经济组织。对于各集体收入补偿，按一定比例抽取用于认购集体资产；另一方面建议针对减量对象建立持续发展机制，与周边省市园区、工业区接洽，建立优秀企业推荐引进制度；对于因减量导致失业的职工，可与当地人才市场联合为其提供职位推荐。对于吸纳此类职工的企业，可适当给予一定奖励。减量化工作不仅是对集建区外现状建设用地中的企业和零星宅基地进行拆除和土地复垦，严格控制建设用地规模，更重要的是按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本要求，大力促进存量建设用地盘活利用，提升土地资源配置效率，以土地利用方式转变促进经济转型升级。因此，减量化工作应当与区域发展规划紧密关联，根据区域发展的需求开展。XI某区四年土地减量化专项资金政策绩效评价报告根据某市预算绩效管理实施办法（沪财绩201422号）和某区预算绩效管理办法等文件的相关规定，某闻政管理咨询有限公司受某市某区财政局委托，对某区四年土地减量化专项资金进行政策评价工作。通过资金使用情况核查、项目数据采集、访谈、实地走访等必要的评价程序，运用绩效分析和统计方法，在梳理、分析评价数据资料的基础上完成了本次评价报告的撰写。一、政策概况（一）政策设立背景2013年，中央城镇化工作会议提出“要提高城镇建设用地 建设用地，是指建造建筑物、构筑物的土地，是城乡住宅和公共设施用地，工矿用地，能源、交通、水利、通信等基础设施用地，旅游用地，军事用地等，付出一定投资（土地开发建设费用），通过工程手段，为各项建设提供的土地。是利用土地的承载能力或建筑空间，不以取得生物产品为主要目的的用地。利用效率，按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量、盘活存量、优化结构，提升效率，提高城镇建设用地集约化程度，严守18万亩耕地红线”。2016年，全国土地利用总体规划纲要（20062020年）调整方案中规定“长三角等区域逐年减少用地增量，推动产业结构向高端高效发展”。近年来某市建设用地规模已接近极限，土地供需矛盾突出，并存在建设用地布局分散、结构不合理、用地效率不高等问题。为贯彻落实党的十八大，十八届二中、三中全会和中央城镇化工作会议精神，转变土地利用方式，提高土地效率和效益，2006年，某市规划和国土资源管理局（以下简称“市规土局”）出台了某市土地利用总体规划（2006-2020年），提出“切实保护耕地特别是基本农田，因地制宜推动土地综合整治，严格控制各项建设用地规模，不断提高节约集约用地水平，确保各项用地调控目标实现”。2014年，某市人民政府发布关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知（沪府办201414号），明确以土地综合整治为平台，编制实施郊野单元规划，推动集中建设区外的现状工业用地（即“198 198区域：规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地，某市共有198平方公里，故称198区域。区域”）减量化，重点实施生态修复和整理复垦，并鼓励区县通过建设用地减量化等措施巩固生态保护红线。2015年2月正式出台的关于本市推进实施“198”区域减量化的指导意见（沪府办20153号），明确了以增减挂钩 增减挂钩：依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。（来源于国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知）.政策为主要支持措施、建立集体经济组织长效造血机制、给予市区财政资金支持、产业结构调整引导和资金支持、实行环保“增量倍减”计划几项措施。2015年3月某市规土局、某市财政局（以下简称“市财政局”）制定了“198”区域减量化市级资金补助实施意见。同年4月，市规土局又制定了关于“198”工业用地减量化土地整理复垦项目立项实施的指导意见，进一步明确了项目立项审批权限下放至区县规土局。某区行政辖区面积为604.6平方公里，到2035年规划建设用地总规模为286.2平方公里，全区现状建设用地规模约为285.1平方公里，建设用地总规模接近规划的“天花板”。迫于土地资源约束的现实压力及城市更新、优化空间资源的需要，建设用地减量化工作势在必行。依据某市人民政府印发的通知（沪府发201414号）和相关法律法规，结合某区推进存量建设用地优化利用的实际情况，某区人民政府于2015年8月发布了某区集建区外现状建设用地减量化财政补贴资金管理暂行办法（松委2015138号）（以下简称“138号文”），大力推进土地减量化工作。2016年第16期某区人民政府专题会议纪要中，将九亭地区土地减量化指标纳入区级收购范围，2017年区政府第9次常务会议中，将泗泾地区纳入区级财政扶持范围内。（二）政策设立依据138号文主要依据国务院、某市等各级政策文件和土地利用规划相关精神，根据某市人民政府印发的通知（沪府发201414号）和相关法律法规的规定，结合某区实际设立，政策设立的具体依据、相关政策内容以及政策发布时间等信息详见附件2-1。（三）政策内容138号文于2015年8月17日印发，有效期为2015年1月1日至2017年12月31日，2014年度减量化资金补贴及管理适用于此办法。1.实施范围某区减量化政策为针对集建区外现状建设用地而制定，根据138号文，某区减量化的实施重点为：（1）浦南 浦南地区指新浜镇、叶榭镇、泖港镇和石湖荡镇四镇。地区：重点推进“198”区域工矿仓储用地的减量化，辅之以“三高”（高铁、高速、高压）区域宅基地和零星宅基地的减量化。“198”区域工矿仓储用地减量化范围包括：“198”区域内列入区产业结构调整目录的企业、违法违规用地的企业或房屋、严重不符环保要求的企业、土地和地上建筑物的所有权、使用权均为集体的土地、资产租赁合同已到期的集体土地、区属单位在集建区外的土地资产等；（2）浦北地区：在自求资金平衡的前提下，重点推进“198”区域工矿仓储用地减量化和宅基地归并腾挪减量。2.补贴标准：（1）浦南地区：根据138号文，减量化补贴标准如下：1）对通过工矿仓储用地减量化净新增的“双指标 双指标：通过对集建区外现状建设用地减量化产生的净新增建设用地指标和耕地占补平衡指标。耕地占补平衡是指土地管理法规定的国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。”，按照每亩80万元给予补贴，同时享受市级减量化补贴相关政策，区级环保清拆补贴作为单项政策实施；2）对通过宅基地减量化净新增的“双指标”，按照每亩120万元给予补贴。（2）浦北地区：根据2017年第9次区政府常务会议纪要，九亭、泗泾、洞泾镇土地减量化指标收购价和回购价格按照宅基地减量化指标收购价每亩200万元、企业清拆减量化指标收购价和回购价每亩120万元执行，可同时享受市级减量化补贴政策和区环保清拆补贴政策。根据2017年某区人民政府第15次常务会议纪要，在浦南地区产生的统筹指标无法满足全区项目配置需求的过渡期，浦北地区街镇（园区）扣除自用后剩余的减量化指标，可以由区级统一收储，除享受市级环境整治地块减量化专项办法之外，区级收储该类指标价格标准分为：九亭、泗泾、洞泾、新桥、中山街道、永丰街道按照200万元/亩收储；佘山、车墩、小昆山、工业区、方松街道按照150万元/亩收储。浦北地区（园区）指标收储采取一事一议方式。（四）关联政策除某区本区的减量化政策之外，一方面某市对于各区减量化产出指标有一定补贴，另一方面某区还有污染企业清拆整治、区级农户搬迁政策等，可与减量化政策叠加协同实施。（1）某市市级减量化补贴政策：根据关于印发的通知（沪规土资综2015173号），专项资金补助范围为列入“198”区域减量化2015-2017年三年行动计划及2014年已先行启动的项目，补助标准依据第二次全国土地调查成果为基础更新的土地利用现状中确认的“198”区域减量化土地面积按照20万元/亩进行补助。（2）污染企业清拆整治：根据关于我区污染企业清拆整治工作政策实施意见的报告（松环保201464号），明确污染企业清拆整治范围及补贴标准：1）整治范围：水源保护区内现有工业污染且无法纳管的，位于集建区外，基本农田保护区内污染物无法稳定达标的，居住区等环境敏感区域内群众反映强烈、厂群矛盾突出等各类污染企业（以198地块内污染企业为主，195 195区域指规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地，面积约195平方公里。、104 104区域为指全市现有的104个规划工业区块。地块内污染企业视情况也可列入）。2）补贴标准：每家企业补贴基数按照企业占地面积乘以每亩10万元的补贴标准进行核算（有土地使用证的，按证上面积认定；无证的，按现场实际测绘面积认定；占地面积四舍五入取整数）。（3）区级农户搬迁补贴：根据关于实施本区经济薄弱镇农民搬迁补贴和设立建设用地指标专项资金的汇报，明确区级农户搬迁补偿范围及标准：1）补偿范围：重点为浦南地区叶榭镇、泖港镇、新浜镇、石湖荡镇、小昆山镇和车墩镇参照享受；2）补偿标准：叶榭镇、泖港镇和新浜镇按照10万元/户，石湖荡镇、小昆山镇按照7万元/户，车墩镇按照5万元/户。（4）市级宅基地置换补贴政策：根据关于集建区外建设用地减量化补贴政策的汇报（2015年区政府第92次常务会议），对节余建设用地开发上缴的市级出让金，土地出让价低于每亩400万元的，按实收数为基数计算返补，返补比例接近10%；高于400万元的按照400万元为基数计算返补（按10%比例测算）。（5）五违四必：根据某区违法建筑整治专项资金管理办法（暂行），明确五违四必政策补贴范围及标准：1）补贴范围：由区整治办认定的库内销项总量面积（主要是指经市整治办认定的本区2423万平方米无证建筑面积）中的违法建筑面积，剔除包含在城中村改造、土地储备、土地减量化、增减挂钩、基础设施建设前期所涉及的动拆迁等项目中的违法建筑面积，由各街镇、开发区负责拆除且经过区整治办验收通过的违法建筑面积；库外的由各街镇、开发区负责拆除且经过区整治办验收通过的违法建筑面积。2）补贴标准：完成市里下达的违法建筑整治指标以内的，每平方米补贴100元；超额完成指标以外的，每平方米补贴300元；未完成区下达的年度整治目标任务的，按每平方米300元予以扣回。拆除库外的违法建筑面积，由区整治办另行讨论确定补贴标准。九亭镇、泗泾镇、洞泾镇纯拆违面积补贴标准根据区政府有关会议纪要调整至每平方米300元。在调研过程中，评价组发现减量化资金与污染企业清拆整治、农户搬迁补贴、宅基地置换补贴资金可叠加享受，但均区分使用。而五违四必政策与减量化专项资金虽不可重复享受，但实际操作中，九亭、泗泾镇将此两个专项资金合并为综合整治大专项资金使用。（五）组织及管理方为全面推进和完成土地减量化专项工作，进一步加强部门联动，由某区发改委、财政局、规土局等部门领导组成减量化领导小组，统筹负责集建区外现状建设用地减量化，决策减量化指标收储、分配计划和预算资金收支及平衡安排，协调推进全区减量化工作。某区减量化工作主要部门职责分工如下： 1某区发展和改革委员会：负责全区指标收储、出让计划与财政资金收入、支出预算的平衡及衔接工作，牵头研究并制定减量化政策、标准等事宜；2某区规划和土地管理局：负责年度减量化计划的编制、下达、调剂等日常管理，结合年度预算资金实际，编制年度减量化收储与分配计划，封闭运行减量化补贴资金，及时拨付补贴资金，加强资金监督管理，确保资金收支平衡；3某区财政局：负责年度减量化资金的预算管理，根据土地出让金入库情况及时清算减量化指标出让资金，会同区发改委、区规土局加强对减量化财政补贴资金用途的兼顾管理；4某区各街镇和经济开发区（以下简称“各街镇”）：根据区级下达的年度减量化计划实施减量化工作，根据各街镇企业情况排摸地块立项，与减量对象谈判清退，完成地面构筑物拆除、土地复垦、土壤检测修复等，并组织街镇本级初步验收。对于减量化资金，对照资金性质依法合规使用专项资金。（六）减量化实施流程减量化专项根据实施进度实行“预拨加清算”制度，主要分为以下阶段：（1）立项阶段：各街镇对自己辖区内可减量企业进行排摸，主要分为两种模式，一为部分街镇如叶榭镇，立项前对全镇198地块内企业基本情况进行排摸，与镇规土所对接确定可纳入减量化中企业体量；二为部分街镇如佘山镇，借用以往动迁成果，将动迁后未利用土地申请立项。街镇上报区规土局，区规土局根据各街镇摸排情况编制年度减量化计划，上报区政府审批，区政府批复通过后下达各街镇（园区）实施，并结合区土地减量化实施方案及净新增减量化“双指标”情况，按减量化补贴资金总额10%浦南四镇根据138号文，在地块立项后预拨10%资金，而九亭、泗泾、洞泾三镇，根据2017年某区人民政府第15次常务会议纪要，在地块立项后按照80%预拨资金。向有关街镇、园区预付资金；（2）签约阶段：年度减量化计划下达各街镇后，由各街镇（园区）对各自辖区内企业或房屋所有人进行谈判，签订搬迁协议；（3）复垦阶段：对已签约地块，由各街镇（园区）组织施工队伍对房屋建筑等进行拆除，清除后由规土所或农业部门进行土地整治和复垦，一般完成复垦后可申请资金支付至70%；（4）验收阶段：立项地块完成复垦后，先由镇级进行初步验收，验收通过后提请某区、某市进行验收。验收均通过后，申请相应的耕地确认书，取得减量化“双指标”确认批复后，即可按净新增“双指标”清算余款。验收后由各街镇对土地进行检测（2016年之前批次由区环保局统一检测，2016年之后批次由各街镇自行组织检测），土壤检测通过后进行农作物种植。部分街镇如叶榭镇，验收后土地根据属地化原则，移交对应村集体进行耕种；部分街镇如泖港镇，验收后土地移交农办统一进行耕种。具体各街镇减量化实施流程见附件3。（七）资金使用情况1.减量化补贴资金到位及支出情况根据138号文，减量化补贴资金来源于减量化“双指标”有偿使用费、市级“198区域”减量化补贴、区级现有土地指标区外交易收入等。目前某区减量化补贴主要来源于区级土地出让金、市级“198区域”减量化补贴。四年区级减量化财政补贴资金共拨付60.04亿元，分别下拨至九亭镇、泗泾镇、新浜镇、叶榭镇、石湖荡镇、泖港镇和佘山镇7个镇。其中九亭镇拨付资金占比最高，共到位21.78亿元，占比达36.28%，各街镇资金拨付情况详见表1-1。此外，针对完成工矿用地减量化验收的街镇，某市根据土地减量化实际验收面积，按照20万元/亩的标准共下拨4.03亿元奖励资金。截至2017年12月31日，12个街镇 由于不涉及专项资金，后文分析时所包括的街镇均不包括方松街道、车墩镇、工业区、广富林街道。共到位减量化资金64.07亿元，资金共支出53.99亿元，资金使用率为84.27%，目前各街镇结余减量化资金为10.08亿元。根据调研数据，减量化过程中使用了其他资金来源街镇有泗泾镇、小昆山镇、新桥镇、永丰街道。其中：九亭镇因五违四必与减量化资金合并为综合整治资金，因此无法区分各自来源支出金额，统计时按照优先使用减量化资金处理；佘山镇资金全部纳入镇财政中统筹使用，无法核算实际使用情况，因此按照资金全部支出统计。表1-1 各街镇减量化资金到位及支出表 金额单位：万元序号街镇