全国碳市场呼唤企业排放信息披露.pdf

公众环境研究中心 IPE 公众环境研究中心（ IPE）是一家在北京注册的公益环境研究机构。自 2006 年 6 月成立以来， IPE 先后开发并运行中国 蔚蓝地图 数据库（ ipe）、 “ 蔚蓝地图 ” 手机APP， 在协助公众获取环境信息、保护自身健康和权益的同时，致力于服务绿色供应链、绿色金融和社会监督，促进政府、企业和公众良性互动，推动环境质量改善和绿色发展。 编写组 成员 公众环境研究中心（ IPE）： 马莹莹 ， 马军 ， Kate Logan 设 计 ：陈双丽 致谢 感谢北京大学张世秋教授对本文的指导！ 感谢 广东千禾社区 公益 基金会 乔峰博士 、 暨南大学傅京燕老师 、美国环保协会 EDF 给与的宝贵意见 ！ 感谢志愿者 Violet Ross、 朱嘉莉 在国际经验研究部分的协助！ 感谢 全国 人大代表吕忠梅教授、 全国 政协 委员 杨敏德 女士就相关议题提交的议案和提案 ！ 感谢阿里巴巴公益基金会和阿拉善基金会的协助！ 报告免责声明 本研究报告由公众环境研究中心撰写，研究报告中所提供的信息仅供参考。本报告根据 公开、合法渠道获得相关数据和信息，并尽可能保证可靠、准确和完整。本报告不能作 为本研究中心承担任何法律的依据或者凭证。本研究中心将根据相关法律要求及实际情 况随时补充、更正和修订有关信息，并尽可能及时发布。对于本报告所提供信息所导致 的任何直接的或者间接的后果不承担任何责任。 如引用发布本报告，需注明出处为公众环境研究中心，且不得对本报告进行有悖原意的 引用、删节和修改。 本报告之声明及其修改权、更新权及最终解释权均归公众环境研究中心所有。概要 建立全国统一碳排放权交易市场，成为中国落实巴黎协定承诺的最重要措施之一。 经济学理论与制度理论认为，产权明晰是市场交易能够得以正常进行的基础和前提。 碳排污权作为虚拟资产和公共品 ， 公开涉及碳排放权交易企业的有关排放、削减以及相关措施等信息， 有助于对产权的界定和明晰 ， 有助于对交易过程进行有效监督，确保 其 公平、公正和无欺，如此，一方面有助于降低碳排放权交易的交易成本，同时，有助于规避寻租行为、 促进 切实产生能够优化资源配置的碳价信息，达到建立碳排放权交易市场的真正目的。 全国碳市场即将于 2017 年内启动， 令人担忧的是， “十三五”控制温室气体排放工作方案 中提出的“ 建立温室气体排放信息披露制度 ”的要求还没有得到落实。 2013 年以来陆续启动的七省市交易试点，均未 推进 重点排放单位的碳排放数据和配额分配情况向公众 披露 。 试 点运行期出现了价格波动性大、市场价格发现功能发挥受限等问题，碳价走势很难由市场形成预期，这很大程度上与市场缺乏 透明度相关 。 国际通行做法来看，交易市场信息的公开对碳交易市场至关重要，是交易机制平稳高效运行的关键 。 在首开市场排污权交易先河的 美国二氧化硫交易 市场中，电力行业企业 SO2 排放治理和交易的信息均完全向公众公开 ， 公开排污交易计划的数据可建立人们对该计划的信心。 而在国际 温室气体 排放交易市场上， 欧盟从立法层面就做出信息公开的要求，国家和企业层面都公布了配额分配数据。美国加州不仅公开排放信息，还建立公众参与的渠道，与公众互动沟通。 2017 年全国 两会期间 ，就 碳 市场信息披露 的 议题 ， 多位 代表、 委员提出 议案和提案 。国家发改委 在公开的回复中 对 此 表示赞同， 并 表示将 在下一步工作中认真考虑有关建议 。 我们建议 按照“十三五”控制温室气体排放工作方案 中“ 建立温室气体排放信息披露制度 ”的有关要求， 建立和完善温室气体排放数据信息发布平台，推动建立企业温室气体排放信息披露制度。 当前全国碳市场启动在即， 为确保全国碳市场能够切实实现更优成本的减排目的， 我们 提议相关 主管部门 从最紧迫、法规 已有 要求 、企业已经提交 的已有信息 开始， 尽快 提出对碳市场相关信息披露的强制要求 。 目录 国内碳披露现状问题 1 碳披露的必要性与可行性 4 从排污权交易原理看必要性 4 从排污权交易范例看必要性 5 从国内碳交易试点看必要性 6 从欧美碳市场实践看可行性 7 A) 欧盟实践 7 B) 美国实践 9 两会相关议案、提案得到主管部门积极回应 12 建议 13 1. 完善立法对于信息披露的要求 13 2. 借鉴环保良好实践 13 3. 公开路线图 14 附录 1 法规基础 15 附录 2 环保良好实践 16 全国碳市场呼唤企业排放信息披露 -1- 建立全国统一碳排放权交易市场，成为中国落实巴黎协定承诺的最重要措施之一。全国碳市场即将于 2017 年 内 启动， 其前提是政府能够准确掌握全国碳排放总量信息。这就需要 纳入交易的 控排 企业 如实报送数据、核查机构准确核查、政府合理分配配额，并在不违反上位法的前提下、平衡“保密与公开”的基础上将上述信息公之于众。在此意义上，碳市场信息公开对于碳市场运行至关重要：既可以增强市场透明度，形成稳定的市场预期，令市场参与主体作出理性的决策；又可以接受社会监督，维护碳市场的秩序、安全与利益。 1 根据观察， 2013 年 以来 陆续启动 的七省市交易试点， 均未 推进 重点排放单位的碳排放数据和配额分配情况向公众 披露 。关键信息的缺失， 不但影响 市场主体对交易的信心， 削弱各方自主参与的积极性，甚至可能导致难以通过交易形成真正减排的后果。 建议尽快按照“十三五”控制温室气体排放工作方案的要求 “ 建立温室气体排放信息披露制度。定期公布我国低碳发展目标实现及政策行动进展情况，建立温室气体排放数据信息发布平台，研究建立国家应对气候变化公报制度。推动地方温室气体排放数据信息公开。推动建立企业温室气体排放信息披露制度，鼓励企业主动公开温室气体排放信息，国有企业、上市公司、纳入碳排放权交易市场的企业要率先公布温室气体排放信息和控排行动措施。” 国内 碳披露现状 问题 1. 政策层面 上， 试点碳市场立法未将控排单位 碳 排放数据、政府配额分配情况、核查机构核查信息等信息纳入公开范围 从试点碳市场的地方性法规或政府规章来看，各地仅就控排单位名单的社会公开作了要求，均未涉及控排单位碳排放数据、政府配额分配情况、核查机构核查信息的公开。 现行部门规章碳排放权交易管理暂行办法 第 5 章 第 34 条以列举的方式，仅把纳入的温室气体种类、行业、控排单位名单，配额的分配方法、使用、储存和注销规则、清缴情况，核查机构名单、交易机构名单作为信息公开的范围。未涉及控排单位碳排放数据、政府配额分配情况、核查机构核查信息。 1 ngd/jczt/jj2017qglk/2017lkcy/45519.htm 全国碳市场呼唤企业排放信息披露 -2- 正处于制定阶段的碳排放权交易管理条例（送审稿） 第 5 章 第 28 条虽增加了“纳入标准、控排单位的排放和配额清缴情况”，但排放数据、配额分配情况公开到何种程度、以何种形式公开仍不明确；另外，配额分配数据、核查报告信息等实现社会监督的保障性信息依然未纳入公开范围。这些重要的碳市场信息不公布，势必会对政府监管和社会监督的有效性带来不利影响。 2. 实践层面上， 碳排放监测、报告、核查（ MRV）属于监督管理重点 的 透明度尚待提高 碳市场建设过程中，高质量的温室气体排放数据是碳交易的基础。目前的有关规则虽都把 MRV 制度作为了重要的监管制度，但并未把控排单位的监测计划、排放报告和核查机构的核查报告纳入信息公开的范围。公众无法对监测计划执行情况、排放报告真实情况、核查行为及结论进行监督；政府的监管行为也因此可能出现偏差或漏洞，无法形成 “闭环 ”。 3. 试点碳市场公开现状 尚不乐观 试点碳市场转眼已陆续运作 5 年，渐上轨道，本文 基于 七个试点省市 2016 年运作情况对 信息 公开要素 进行对比分析，如表 1 所示。 到 2017 年 1 月，已有 6个试点省市（天津暂未发布）发布了 2016 年度碳排放配额分配 方案， 6 省市在配额总量确定的基础上，配额分配遵循公平、公正、公开的原则，以免费分配为主，采用历史法与行业基准线法相结合的方法，实行事前分配与事后调节相结合的方式，对配额进行分配管理。北京、上海、重庆、湖北、广东公布了配额总量信息，北京、上海、湖北、广东、深圳公布了控排企业数量及名单，与 2015 年度相比，呈现配额总量下降和控排企业数量增加的趋势 。就公开程度，广东较好，且把公开透明放在市场机制建设的首位 2。 截止 2017 年 11 月为止， 尚未 看到各试点配额是如何分配到交易主体的，加上期货和价格信号的缺失，市场不透明将很有可能对交易活动和市场参与者的行为产生重大影响。 而从 试点 往年 发布的信息来看， 控排企业的碳排放数据也未曾发布过，履约时只发布 履约企业数量或未履约企业名单 ，仅从履约状态 来看 公众是 无法参与监督 。 2 gdlowcarbon.gov/dtgz/tjy/tpfqjysd/201607/t20160729_363202.html 全国碳市场呼唤企业排放信息披露 -3- 表 1 试点碳市场信息公开要素对比 3 cqdpc.gov/article-1-23797.aspx 4 bjpc.gov/zwxx/tztg/201609/t10533579.htm 5 tjdpc.gov/dtzx/tzgg/201707/t20170704_66037.shtml 6 shdrc.gov/gk/xxgkml/zcwj/zgjjl/23039.htm 7 whbfgw.gov/xw/tzgg_3465/gg/tpwj/201701/t20170103_109021.shtml 8 gddrc.gov/zwgk/tzgg/zxtz/201607/t20160708_361089.html， gddrc.gov/zwgk/tzgg/zxtz/201701/t20170106_382101.html 9 szpb.gov/xxgk/qt/tzgg/201609/t20160918_4938028.htm 北京 天津 上海 重庆 湖北 广东 深圳 启动时间 2013 年 11 月 28 日 2013 年 12 月 26 日 2013 年 11 月 26 日 2014 年 6 月 19 日 2014 年 4 月 2 日 2013 年 12 月 19 日 2013 年 6 月 18 日 政策法规 关于北京市人民代表大会常务委员会关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定北京市碳排放权交易管理办法 (试行 ) 天津市碳排放权交易管理暂行办法 上海市碳排放管理试行办法 关于碳排放管理若干事项的决定重庆市碳排放权交易管理暂行办法 湖北省碳排放权交易管理暂行办法 广东省碳排放权管理和交易办法 深圳经济特区碳排放管理若干规定 深圳市碳排放权交易管理暂行办法 2016年度配额分配方案 配额总量 既有设施配额约 4600 万吨 ，占全市排放总量的 45% 未 公开 1.55 亿吨 (含直接发放配额和储备配额 ) 100371810 吨 3，比2015 年减少 0.05 亿吨（ -6%） 2.53 亿吨，比 2015年度减少 0.28 亿吨（ -10%） 4.22 亿吨，比 2015年度增加 0.14 亿吨 (新增航空、造纸行业 ) 未 公开 控排企业 947 家 4，较 2015 年度减少34 家 109 家 5，同上一年 312 家 6，较 2015 年度增加122 家 未 公开 ， 2015 年 230家 236 家 7，较 2015 年度增加 69 家 244 家 8，较 2015 年度增加 27 家 824 家 9，较 2015 年度增加 246 家 行业 电力热力供应、燃气、水的生产和供应、水泥、石化、制造业、其他服务业、交通运输业等 钢铁、化工、电力热力、石化、油气开采等 电力、钢铁、石化、化工、有色、建材、纺织、造纸、橡胶、化纤等工业行业；航空、港口、机场、铁路、商业、宾馆、金融等非工业行业；汽车玻璃、电力热力、自来水生产 电力、电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁等 电力、热力、热电联产、水泥、玻璃、其他建材和陶瓷 电力、钢铁、石化、水泥、航空、造纸 电力、电子、制造业等 26个工业行业；建筑、水、电、气、港口、地铁、公交 监管机构 市发改委 市发改委 市发改委；委托市节能监察中心履行行政处罚职责 市发改委 省发改委 省发改委 市发改委 要求向社会公布的内容 年度重点排放单位名单和报告单位名单 纳入企业名单；纳入企业信用信息 纳入配额管理的排放单位名单；单位违法行为计入信用信息记录 配额管理单位的名单；企业违规行为 企业配额缴还信息；未履行配额缴还义务的黑名单 配额发放总量；配额分配实施方案；企业信用信息 管控单位名单；配额预分配的方法和规则；管控单位履约名单及履约状态；管控单位的信用信息 全国碳市场呼唤企业排放信息披露 -4- 碳披露的必要性与可行性 从排污权交易原理看必要性 经济学理论与制度理论，尤其是产权经济学认为，产权明晰是市场交易能够得以正常进行的基础和前提。交易的本质是有效界定的产权在不同交易者之间的让渡。科斯在对价格体系有效运转所依赖的制度条件进行讨论时指出，产权制度安排是价格机制发挥正常作用的前提， 只 有在产权制度确立后，明确了可交易物品权利的边界，类型及归属问题，而且能够被有关交易者乃至社会识别和承认 /确认，交易才能够顺利进行，并实现资源在不同用途和用户之间的优化配置。 因此，基于 科斯定理，通过对环境资源产权的清晰界定以及合理的制度安排，通过产权分配、拍卖等方式确定碳 排放权的初始产权，可以为没有市场的环境资源建立起市场，借助交易，促进稀缺的碳排放权在不同用途和用户之间的流动，从而实现环境资源的有效配置。但同时，科斯也提出：“一旦考虑到进行市场交易的成本 合法权利的初始界定就会对经济制 度的运行效率产生影响。”正如张五常在经济解释中说：“显而易见的市场缺陷要么是产权不清的结果，要么是交易成本影响的结果。”因此，明晰的产权不仅是初始配置的结果，同时，也是交易的结果，意即：产权界定不仅与初始配置有关，也在产权交易中不断演进。 碳排污权作为虚拟资产和公共品 ，不仅如何界定其产 权以及如何配置该产权涉及到众多企业和群体包括社会的利益，同时，产权以及与产权相应的权利 -责任 -义务等的权利束及其让渡的变化及变化方式，对产权界定的演化和明晰，都具有至关重要的意义。更进一步，对产权的界定、逐步明晰、产权持有 /让渡的实施和执行、交易过程与结果、以及是否存在“泄漏”和寻租行为等的监督和管理，是产权交易能否实现环境资源优化配置的基础条件和制度安排，是公共管理和公共政策必须进行监控的根本问题。 作为涉及到公共利益和利益分配的碳排放权的权利界定规则、配置（分配）方式、以及与之相关的排放权总量以及削减量 状况以及持续变化，属于公共领域问题，属于信息公开的范畴。 此外，公开涉及碳排放权交易企业的有关排放、削减以及相关措施等信息，有助于对产权交易过程进行有效监督，确保交易过程的公平、公正和无欺，如此，全国碳市场呼唤企业排放信息披露 -5- 一方面有助于降低碳排放权交易的交易成本，同时，有助于规避寻租行为、并能够切实产生能够优化资源配置的碳价信息，达到建立碳排放权交易市场的真正目的。 从排污权交易范例看 必要性 通过排污权交易实现减排，则 必须保证对排污权总量的严格控制，并且不断降低。只有从源头上控制排放总量，才能通过交易实现污染减排目标。而排放总量的严格控制和不断削减，必须通过充分的信息披露，才能取信于交易企业和社会，才能规避排污权总量被人为放大的风险。 美国的二氧化硫排污权交易市场，堪称是今天各类排污权交易市场的滥觞。面对二氧化硫污染日益严重的现实，美国 环保署（ EPA） 为解决通过新建企业发展经济与环保之间的矛盾，在实现清洁空气法所规定的空气质量目标时提出了排污权交易的设想：允许不同工厂之间转让和交换排污削减量 。在 20 世纪 90年代，提出 清洁空气法修正案，正式确立了发电厂二氧化硫排放的许可证发放和跨区域的排放权交易制度。从 1990-2007 年，通过排放权交易，美国二氧化硫排放减少了 43%，这一目标的实现比预定计划提前了 3 年，成本也只有预算的1/4。 10 在美国二氧化硫交易市场上， 电力行业企业 SO2 排放治理和交易的信息均完全向公众公开 。美国的排污交易经验也可以看到，公开排污交易计划的数据可建立人们对该计划的信心。公开的高质量数据对于配额市场定价高效发挥作用并以最低的成本实现减排目标而言至关重要。公开的数据使经纪公司、检验组织、学术机构和其它第三方能够访问和分析数据。这些分析有助于保持计划健康，并为未来的计划改进和影响评估提供动力。通过公开数据， EPA 可号召公众监督计划，提高公众对计划的接受度。 保持设施数据开放对于确保体系完整性尤为重要，对于 NGO 监督体系运作、阐释如何工作以及强调一些主要的违规行为来说，也被证明是非常有价值的。市场参与 者在加强体系可靠性、功能性和成功实施上的作用都是不可低估的。设施信息及配额等数据的公开能够确保最基本的公众问责，更是碳市场透明度要求的10 张昭贵 . 美国二氧化硫排放权交易的启示 . 中国石油企业 . 2010(8):32-33. 全国碳市场呼唤企业排放信息披露 -6- 最低等级。 从国内碳交易试点看必要性 国内碳交易试点运行期出现了价格波动性大、市场价格发现功能发挥受限、流动性不够充裕等问题，其中碳价走势很难由市场形成预期，这很大程度上与市场的透明度相关，不透明的总量、控排企业排放信息很难让市场主体建立对交易的信心，无法做出有效预期，二级市场的交易自然就不可能难以活跃，也就难以实现通过碳市场减排的目的。 及时公开可靠信息对 碳 交易体系至关重要，依赖政策的碳市场只有明确的需求和供应方能引导市场并发现 碳价 格。否则市场形同黑市，定价成为猜谜游戏。试点碳市场的履约情况显示，配额分配存在过剩，但市场上无法确定究竟有多少配额剩余和缺口，猜测和传闻让市场一头雾水，无法真正激励企业自主减排，也削弱了金融等机构参与的积极性 。 要实现不断提高的减排要求，需借助市场的力量，而公开透明有助于市场主体的参与。企业是市场交易的主体，是减排的主力军。在生产的各个环节、阶段、各种耗能设备管理等各个领域有可靠的、准确的数据才能支持企业的管理、技术改造和新技术的采用，才能提高能源效率和减少碳排放。数据的准确性和可靠性是企业制定绿色发展战略、提升能源效率以及减少碳排放的基础。长期不面对数据质量的问题，会造成更多问题，越公开越真实。 CDP 气候变化报告 11显示， 2017年有 25 家披露企业，而其 2017 年全球气候变化 A 名单中也仅有一家中国企业。 现阶段与企业发展相关的数据分散在环保、发展改革、工信、商务、科技、质检、建设、统计等多个政府部门和机构。在这些部委中，环保部门信息公开程度最高。但发展改革、工信、建设等其他部委的信息公开与环保部差距显著，亟待扩展。正如李克强总理在 2016 年 5 月指出的，“目前我国信息数据资源 80%以上掌握在各级政府部门手里，深藏闺中是极大浪费”。合力推动企业污染控制、能效及碳排放等数据的充分公开，应该成为政府各部门制定和实施相关政策的重要组成部分。目前能源与气候变化领域的信息公开尚处于起步阶段，信息公开的11 b8f65cb373b1b7b15feb-c70d8ead6ced550b4d987d7c03fcdd1d.ssl.cf3.rackcdn/cms/reports/documents/000/002/821/original/China-edition-climate-change-report-2017.pdf?1509623078