黑臭水体治理第一阶段之之百河观察.pdf

清水为邻项目 “卫蓝侠 清水为邻”项目由阿拉善 SEE 基金会、 公众环境研究中心 、自然之友、 河流 守望者发展 中心共同发起 ， 全国多家环保组织支持参与 ，紧扣城市黑臭水体整治工作指南、水污染防治行动计划，通过认领黑臭水体，对黑臭水体进行调研，对治理后的效果组织公众评议，形成调研报告；建立良性的政府、企业、 NGO、公众的多方对话机制等方式，促进黑臭水体的治理。 清水为邻项目发起单位 阿拉善 SEE 基金会 公众环境研究中心 自然之友 河流守望者 发展中心 清水为邻项目 协作 单位 和团队 北京 乐水行 MyH2O 水信息平台 天津市西青区绿邻居 社区服务中心 太原市环保志愿者协会 内蒙古公益事业发展基金会 沈阳绿色希望 大连高校环境联盟 吉林华益爱心志愿者协会 黑龙江省环境保护教育学会 南京 建邺区 莫愁生态环境保护协会 合肥 市 善水 环境保护发展中心 芜湖生态中心 厦大嘉庚绿创水项目 志愿者团队 南昌青赣环境交流中心 济南市 绿行齐鲁 环保公益服务中心 青岛市黄岛区清源环保 公益服务中心 武汉爱我百湖志愿者协会 长沙绿色潇湘 环保科普中心 广州 市 新生活 环保促进会 自然之友广州小组 自然之友深圳小组 广西八桂义工协会 重庆 市九龙坡区 绿山墙志愿服务中心 成都 市锦江区 绿氧 生态环境保护中心 成都城市河流研究会 昆明环保科普协会 银川青绿 环境与可持续发展中心 公众环境研究中心（ IPE） 公众环境研究中心（ IPE）是一家在北京注册的公益环境研究机构。自 2006 年 5 月成立以来 , IPE 先后开发并运行了蔚蓝地图数据库（ ipe）和 “蔚蓝地图 ”手机 APP， 在协助公众获取环境信息、保护自身健康和权益的同时，致力于服务绿色供应链、绿色金融 和公共环境监督，促进政府、企业和公众之间的良性互动，推动环境质量改善和绿色发展。 报告 执笔 公众环境研究中心 沈苏南 马军 鸣谢 阿拉善 SEE 基金会 阿里 巴巴 公益 基金会 目录 2017：黑臭水体治理第一阶段的决战之年 .1 治理面临多重挑战 .2 开启全民治水新局面 .3 新媒体平台：公众参与方式新突破 .4 清水为邻：从分散举报到系统观察 .6 最新统计：黑臭水体治理进展 .7 全国 .7 城市 .8 公众调研：与官方数据相互印证 .9 黑臭水体公众观察之百河图谱 . 14 案例分析：既有良好实践，也有浮于表面 . 20 共性问题 . 20 良好实践 . 21 北京萧太后河朝阳段：从牛奶河到湿地公园 . 21 北京观音堂沟：数十年污水沟艰难迎回游鱼 . 26 广州土华涌：清理沿河 “散乱污 ”小作坊和小食肆 . 31 海口美舍河： 融入海绵城市和生态美学的治理标本 . 32 成都红庙子排洪渠：清流保卫战 . 35 问题案例 . 38 入河排污 . 38 垃圾和河岸占用 . 43 清水补给不足 . 45 公众评估：治 理初见成效，难在长治久清 . 45 公众参与：黑臭河治理开启全民治水 . 46 积极进展：前所未有的政民互动 . 46 案例：广州 . 48 不足 . 52 缺乏 操作性强的公众参与指导性文件 . 52 信息公开不足 . 52 举报回复质量参差不齐 . 54 公众监督未充分保障 . 54 环保组织自身能力有待提升 . 54 河长制仍需进一步落实 . 54 建议 . 55 良好实践：广州公布黑臭水体河涌监测结果 . 56 1 河流孕育城市，多少城市倚河而 生，多少城市以水为名。河流奠定城市形态，滋养城市人口，塑造城市的精神气质。二十世纪八十年代以来 ，经济发展和快速城市化以牺牲环境为代价，或者将城市河流视为 排污通道，或者大规模改变河湖面貌为城市建设让路，导致城市河湖生态功能丧失，污染严重，形成诸多黑臭水体，既影响城市形象，更损害居民的身心健康。 2017： 黑臭水体治理第一阶段的决战之年 2015 年 4 月，国务院发布 的水污染防治行动计划（“水十条 “） 拉开了 中国 最大规模水环境综合治理行动的序幕， 将 城市建成区 黑臭水体治理 作为一项重要任务， 要求 到 2020年， 全国 地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在 10%以内，到 2030 年，城市建成区黑臭水体总体得到消除 。 2016 年 2 月， 住建部和环保部正式发布 黑臭水体清单， 220 多个地级以上城市 要 在不到五年的时间内 清理 1841 条纵横在城市肌体上的黑色“ 血管 ”， 而随着排查的深入， 一年后，清单上的 水体总数增加到了 2100 个 。 图 1 全国城市黑臭水体数量（治理进度统计截至 2018 年第一季度），来源：全国城市黑臭水体整治监管平台 “水十条”为 地级以上城市 规定的 治理 期限并不宽裕， 留给 直辖市、省会城市、计划单列市的时间则更加紧迫 2017 年底前就要基本消除建成区黑臭水体。 这些 重点城市黑臭水体数量 通常 远 多 于 一般 城市， 治理难度大 ； 但 同时这些城市 也拥有更多资源 和 能力 ，城市管理水平更高 ， 治理受益人群更多， 治理经验 对其他城市具有示范作用。 从这个意义上说，重点城市的黑臭水体治理在很大程度上决定了全国黑臭水体治理的成败， 2017 年 因此 也可以看 成黑臭水体治理第一阶段的 决战之年 。 决战之年是否 实现 了决胜 ？ 作为首个政府部门主动建立新媒体互动平台寻求 公众广泛2 参与的全国性城市环境治理项目，公众参与发挥了 怎样的 作用？ 本文结合官方发布和 环保组织与公众对 上 百条 黑臭河治理情况所做的 观察， 尝试进行 梳理 和分析 。 治理 面临多重挑战 黑臭 水体 ”问题在水里，根源在岸上 ”， 治理面临 多重挑战。 首先 ， 待治理 黑臭 水体 数量大，涉及城市多 。上报黑臭水体的 地级以上城市 有 224 个 ，广泛分布在东中西部 ；据不完全统计， 83 个城市 1265 个黑臭河段治理总长度 达 7063 公里 ，北京市 61 条建成区黑臭水体总长即达 268 公里 1。 图 2 黑臭水体分布，来源：蔚蓝地图， ipe 其次 ， 情况复杂， 治理 难度大 。 黑臭水体成因 复杂， 包括复杂的社会 问题 。很多城市黑臭水体周边是城中村，或分布着散乱污企业和“工业大院”，大量污水未经处理直排河道，垃圾也不能被及时清运。解决方案涉及拆迁、再就业等问题，阻力重重。 合理的治理方案是 在充分的现状调查分析的基础上 ， 因地制宜 制定的， 正所谓 “一河一策”。 既包括 截污、 清淤疏浚 、 岸带 修复 ，营建 人工湿地 ， 也 包括 完善管网、 雨污 分流、 提升 污水处理 能力 、构建 清水 补给系统 等 。 很多水体 治理后还要承担 城市景观 功能， 景观施工量亦十分可观。 其三 ， 由于 上述 因素 ， 黑臭河治理 的 资金需求 规模惊人 。 住建部和环保部 披露的黑臭水体治理清单显示， 1789 个 黑臭水体 的 治理 项目 投资总额近 2400 亿元 。 根据中信证券的研究，要实现 2030 年消除全部城市建成区的黑臭水体，投资需求或将超过 7000 亿元 2。 从少数城市公布的预算和资金使用情况来看，治水的投入 也可见一斑。 例如 ，据福建日报 20171 住建部、环保部： 全国城市黑臭水体清单（截止 2016 年 2 月 18 日） 2 7000 亿黑臭水体治理市场 先治标后治本？， 21 世纪经济报道， 2015 年 12 月 12 日 3 年 12 月 21 日 报道， 福州市建委选出 102 条内河组成 7 个治理包，然后通过招标，引进 了100 亿元社会资本 3。 图 2 福州市黑臭水体分布，颜色深浅表示黑臭程度，红色相机图标代表黑臭水体举报和观察的位置点。来源：蔚蓝地图， ipe 综上所述 ， 黑臭河治理时限特别紧迫 ， 而污染治理难度很大 。各个城市为在极为有限的期限内达到速战速决的改善目标，往往更为注重工程措施。而要 实现黑臭水体长治久清，则需要将 其放 到城市总体战略中， 从完善 基础设施 、修复 生态 功能、实现资源永续利用 的角度，结合工程措施和生态措施， 通过 根本改善水环境 ，为城市可持续发展提供生态和资源支撑 。 2018年 4月 召开的中央财经委员会第一次会议把黑臭水体整 治作为 生态环境质量 改善 攻坚战的标志性重大战役 之一 ， 生态环境部水司司长 张波指出 ， 涉水的 5个攻坚战，黑臭水体整治打头阵 ， “要以黑臭水体整治为抓手，倒逼城市环境基础设施建设，加快补齐短板，改善城市环境质量 ”。 4 开启全民治水新局面 黑臭水体治理虽然挑战多多，但具有极大的社会意义。 从城市建设角度看，黑臭水体整治是改善人居环境、 治疗城市顽疾、推动城市基础设施建设、 提升城市形象的重大民生工程 。 从 社会 治理角度看，黑臭水体 整治 推动住建、环保、水利等 多部门之间 加强沟通联系，紧密合作，提高管理效率 ； 以公众满意为导向考核治理效果， 为公众参与提供政策保障和便利条件 。 住建部和 生态环境部 创造性地引入新媒体平台收集公众意见，极大地鼓励了 公众 参与热情； 民间组织 以参与黑臭水体治理监督工作为契机， 专业素质 得以提升， 社会资源 得以扩展，3 福州引入百亿资本参与内河治理，福建日报， 2017 年 12 月 21 日 4 整治黑臭水体 直到群众满意，人民日报， 2018 年 4 月 20 日第 14 版 4 公共事务介入水平 得以提高，机构间交流合作更加紧密 。 可以说， 黑臭水体治理公众参与 已经成为 中国环境多元共治的标志性事件 ，从中央到地方、从政府到 民间 ， “全民治水”的局面 初见端倪 。 新媒体平台：公众参与 方式 新突破 城市黑臭水体整治工作指南 明确规定在黑臭水体识别排查和治理效果评估阶段以公众意见作为依据。 为此 ， 2016 年 2 月，住建部和环保部 （现生态环境部） 联合推出“城市水环境公众参与”微信举报平台， 鼓励 公众提供黑臭 水体 线索。 图 3 城市水环境公众参与微信公众号界面 2016 年 8 月，为进一步扩展公众参与的范围， 微信举报平台数据 实现了与环保组织开发的“蔚蓝地图” APP 互联互通 。网友可以通过 “蔚蓝地图“ APP 提交黑臭水体线索， 并且 可 以在 APP 上直接 收到相关部门的回复。据报道，公众举报已促使 50 多条黑臭水体被纳入治理计划。 公众举报也反映了很多治理 中存在的问题，以及 完成后出现的返黑返臭、偷排和垃圾丢弃问题，有助于治理部门及时采取措施加以解决。 查看蔚蓝地图 APP，可以看到各地黑臭河举报和观察的统计。下图为中东部省区市的分省统计，可以看到广东、北京和山东分列民众参与观察的前三位。 5 图 4 东部 和中部 部分 省区市 黑臭水体和举报观察分布，来源：蔚蓝地图 app 下图是蔚蓝地图 北京市 黑臭 水体分布 ，其中包括黑臭河起止点 和 流经地区 。 颜色深浅表示 黑臭程度， 红色相机图标 标记的是 黑臭河举报和观察的位置点。 可以看到，北京的黑臭水体在城市的东郊和南郊特别集中，民众举报也最多；但北部的几条黑臭水体，因其靠近集中居住区，举报也特别密集。 6 图 5 北京市黑臭水体和举报观察分布，来源：公众环境研究中心蔚蓝地图网站，ipe 运用 新媒体手段 收集民意、掌握 黑臭水体现状和治理进展，是主管部门在 时间紧、任务重的 压力 下做出的 创造性解决方案 ， 显示 政府对公众在环境治理中的角色的认识正在变得越来越开放。 清水为邻： 从 分散 举报 到系统观察 在 持续 通过微信平台和蔚蓝地图等途径收集反馈 ， 两部委 还向 公益 组织提出了深度参与观察评估的需求 。阿拉善 SEE 生态基金会、公众环境研究中心、自然之友、河流守望者 发展中心 积极回应，于 2017 年 8 月 共同发起“清水为邻”黑臭水体民间网络，开展黑臭水体治理效果跟踪调研，推动地方黑臭水体治理。 ”清水为邻“项目制定了统一的水体调研工作标准，建设数据平台实现任务分发、团队管理、结果收集统计和共享，创新数据呈现方式。通过 半年多 的努力，“清水为邻”发掘和连接了一批关心水环境问题的 NGO 和志愿者小组，开展 了 多轮线上线下培训和经验交流，引领民间力量从分散举报和非标准的记录迈向持续系统的观察和分析，更加主动和专业地介入本7 地河流治理监督工作。 最新 统计 ： 黑臭水体治理进展 全国 根据 “全国城市黑臭水体整治信息发布”网站 于 2018 年 5 月发布的 2018 年第一季度治理进度，全国有 1745 个黑臭水体已经完成治理 ， 264 个在治理中， 91 个 在制定方案 。 图 6 2018 年第一季度全国黑臭水体治理进度 北京、天津、 上海、浙江、 重庆、 贵州、青海、新疆 全部完工 。 未完工的省级行政区中，河北、内蒙古、 辽宁、吉林、 黑龙江、 安徽、 河南、 四川、 云南 的 完工数 /总数之比 落后于全国平均水平。 完成治理 , 83.1%治理中 , 12.6%方案制定 , 4.3%