我国离岸金融市场的发展特点和完善建议.pdf

伦敦经济月刊（2013年1月） 2013年1月18日 中银研究产品系列 经济金融展望季报 中银调研 宏观观察 银行业观察 人民币国际化观察 作 者：王方宏 海南金融研究院 电 话：0898-6656 2036 签发人：陈卫东 审 稿：钟 红 廖淑萍 联系人：赵雪情 电 话：010 - 6659 4065 对外公开 全辖传阅 内参材料 2020年4月2日 2020年第6期（总第84期） 我国离岸金融市场的发展特点 和完善建议离岸金融市场是全球金融市场的重要组成部分。随着我国金融改革的深入和金融开放的扩大，诸多离岸金融的研究文献均提出加快发展我国离岸金融市场的建议。由于历史原因，我国离岸金融市场呈现分散化发展的特点，与当前扩大金融开放的形势、强化金融监管的要求不相适应，有必要针对现有问题和发展瓶颈，厘清发展思路，加强顶层设计，以加快发展和防范风险。 研究院 人民币国际化观察 2020年第6期（总第84期） 1 我国离岸金融市场的发展特点和完善建议 根据IMF的定义，离岸金融是银行和其他金融机构向非居民提供的金融服务，包括银行作为中介向非居民吸收存款和发放贷款。我国离岸银行业务管理办法规定，离岸银行业务是指银行吸收非居民的资金，服务于非居民的金融活动。离岸金融市场是全球金融市场的重要组成部分。随着我国金融改革的深入和金融开放的扩大，诸多离岸金融的研究文献均提出加快发展我国离岸金融市场的建议。由于历史原因，我国离岸金融市场呈现分散化发展的特点，与当前扩大金融开放的形势、强化金融监管的要求不相适应，有必要针对现有问题和发展瓶颈，厘清发展思路，加强顶层设计，以加快发展和防范风险。 一、我国离岸金融市场发展的轨迹 在人民币尚未自由兑换的背景下，我国离岸金融市场走的是一条多领域并进的发展道路，相当一部分业务没有冠以离岸金融之名、但实质上具有离岸功能。并且，每一个阶段的发展措施均不是对原有政策进行改进，而是另起炉灶，同时原有政策措施（除了1989年在深圳的试点之外）继续实施。 （一）1989年个别地区（深圳）和2002年四家银行的局部探索 1989年6月，招商银行、工行深圳分行、农行深圳分行、深圳发展银行、广东发展银行总部及深圳分行先后获得在深圳开办离岸业务试点资格。1997年10月，人民银行颁布离岸银行业务管理办法1，明确了中资银行开办离岸业务对象为非居民，经营币种限于可自由兑换货币、设立单独离岸账户（OSA账户）、与在岸业务分账管理等要求。1998年5月，国家外管局发布离岸银行业务管理办法实施细则。受当时银行经营管理水平、市场环境尤其是1997年亚洲金融危机的影响，离岸业务资产质量恶化，1999年人民银行暂停离岸业务。2002年6月，总部位于上海的交通银行和浦11997年10月人民银行对此前外汇账户管理办法进行梳理修订，下发境内外汇账户管理办法。 2 2020年第6期（总第84期） 东发展银行、总部位于深圳的招商银行和深圳发展银行（现为平安银行）获得离岸业务资格。 （二）2009年推出具有离岸功能的NRA外汇账户 2009年7月，国家外管局下发关于境外机构境内外汇账户管理问题的通知，允许中资银行和外资银行为境外机构开立境内外汇账户（NRA外汇账户，不含OSA账户），规定境内机构和境内个人与NRA外汇账户之间的外汇收支按照跨境交易进行管理，NRA外汇账户从境内外收汇、相互之间划转、与离岸账户之间划转或者向境外支付，银行可以根据客户指令等直接办理，并进行国际收支统计申报。NRA外汇账户虽然是一个在岸账户，但是从客户对象、资金性质、交易管理等方面来看，具有离岸业务功能，其开办意味着离岸业务在某种程度上从四家银行扩展到境内中资银行和外资银行。 （三）2010年NRA人民币账户：离岸业务扩展到人民币 2010年9月，人民银行下发境外机构人民币银行结算账户管理办法，允许境内银行为境外机构开立人民币结算账户（NRA人民币账户）用于跨境收付人民币业务，要求与境内机构结算账户有效区分和单独管理，不得转换为外币，不得办理现金业务。NRA账户从外币扩展到人民币，是2009年跨境贸易人民币结算试点的配套措施，有助于境外人民币的回流。由于人民币尚未实现可自由兑换，NRA人民币账户是对于传统离岸业务定义的突破。 （四）2013年霍尔果斯国际边境合作中心和2014年上海自贸区：具有离岸功能账户体系的区域探索 2013年8月，中哈霍尔果斯国际边境合作中心进行跨境人民币创新业务试点，境外机构可在试点银行开立人民币HNRA账户，办理人民币现金、跨境融资、跨境担保、定期存款业务。2015年7月，该中心跨境人民币创新业务试点管理办法实施细则（试行）下发，试点银行在建立创新离岸人民币业务核算系统后，可为中方区注册企业、境外机构、境外个人、境外银行办理人民币存款、贷款、同业拆借、国际结算人民币国际化观察 2020年第6期（总第84期） 3 等各类离岸金融服务。存贷款利率可以参照境外金融市场利率确定，离岸人民币存款免交存款保证金。试点银行应独立编制此业务的资产负债表、损益表。中方区注册企业的创新离岸人民币账户资金可用于合作中心的项目建设、境外项目建设和与非居民的贸易。 霍尔果斯国际边境合作中心跨境人民币创新业务试点没有公开的统计数据。人行官网2018年9月曾报道继建行、交行之后，兴业银行成为完成该中心离岸系统上线、能够开展跨境人民币创新业务的第三家试点银行2。 2014年5月，人民银行上海总部发布上海自贸区分账核算业务实施细则（试行）和分账核算业务风险审慎管理细则（试行），规定上海市金融机构可以建立自由贸易账户（FT账户）体系，按照“标识分设、分账核算、独立出表、专项报告、自求平衡”的原则，在分账核算单元内为区内主体（区内机构、区内个人、区内境外个人）和境外机构开立FT账户。FT账户与境外账户、境内区外NRA账户、FT账户之间的资金划转，银行凭客户的收付款指令办理。FT账户与境内（含区内）非FT账户之间的资金划转（含同名账户）以人民币进行，根据有限渗透加严格管理的原则按跨境业务进行管理。FT账户的本外币头寸在区内或境外进行平盘。 2014年6月上海FT账户体系上线，提供人民币服务功能，2015年4月拓展到外币服务功能。 FT账户虽然是一个在岸账户，但具有离岸账户的特点，其开户对象包括境外机构和境外个人，实行“一线放开、二线有限渗透”，FT账户与境外账户资金往来自由，与境内账户资金往来按照跨境交易进行管理。但是，FT账户不仅仅是离岸账户，其突破点：一是区内企业、金融机构和个人可开立账户；二是使用不完全自由兑换的人民币；三是作为本外币一体化的账户，账户内可自由兑换；四是按照宏观审慎原则进行跨境资金流动管理。 虽然上海自贸区总体方案中没有提及离岸金融，有关支持上海自贸区金融开放创2 中哈霍尔果斯口岸国际边境合作中心跨境人民币创新业务再上新台阶，中国人民银行乌鲁木齐中心支行官网，wulumuqi.pbc.gov/wulumuqi/2927327/3601853/index.html。 4 2020年第6期（总第84期） 新的指导意见中对离岸金融也只是沿用现有政策表述3，但是上海市各家银行均能开立FT账户，实质上形成了一个区域性的离岸市场。 截至2016年末，上海FT账户累计开户超过6.3万户，办理跨境人民币结算超过10万亿元，本外币融资超过8000多亿元人民币4；截至2019年3月，上海FT账户累计开户13.6万户。2019年，FT账户被复制到海南、广东、天津三个自贸区。海南FT账户2019年1月1日上线，2019年开立主账户1.21万户，跨境收支超过85亿元，跨区收支逾53亿元5。 （五）2014年跨境资金集中运营：具有离岸功能的产品 在前期试点的基础上6，2014年4月国家外汇管理局下发跨国公司外汇资金集中运营管理规定（试行），允许跨国公司在所在地银行开立国际外汇资金主账户，集中管理境外成员企业资金及从其他境外机构借入的外债资金。国际外汇资金主账户之间以及与境外机构境内外汇账户、境外资金往来自由，账户内资金不占用企业外债指标。国内外汇资金主账户与国际外汇资金主账户之间净融入额、净融出额分别不得超过境内成员企业集中的外债额度、对外放款额度。境内银行通过国际外汇资金主账户吸收的存款可在不超过10%的额度内境内运用，超过10%的部分占用短期外债余额指标。 跨国公司外汇资金集中运营对境外企业的资金进行了归集，又在境外企业之间进行再分配，具有离岸业务性质7，由于其可以在额度内进行境内运用，形成了内外渗32015年9月，人民银行、商务部、银监会、证监会、保监会、外汇局、上海市联合制定并经国务院同意的进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点 加快上海国际金融中心建设方案中提出“支持具有离岸业务资格的商业银行在自贸试验区内扩大相关离岸业务。在对现行试点进行风险评估基础上，适时扩大试点银行和业务范围。” 4上海市市长应勇2017年1月20日接受媒体采访时表示，人民日报海外版网站，m.haiwainet/middle/352345/2017/0120/content_30672853_1.html 5海南FT账户上线一年开立主账户1万多，海南日报，2020年1月13日，第1版。 62005年10月，国家外汇管理局推出“浦东新区跨国公司外汇资金管理方式改革试点”的九项政策措施，提出“可以在境内银行开立离岸账户用于集中管理境外成员公司的外汇资金”。2006年，国家外汇管理局批准注册在浦东的跨国公司地区总部离岸账户资金池试点。 72016年7月16日，人民银行青岛中心支行关于此项业务的报道题目是青岛市离岸金融发展再获新突破8家企业获批外汇资金集中运营试点，来源：中国人民银行网站，qingdao.pbc.gov/qingdao/126141/3112484/index.html。 人民币国际化观察 2020年第6期（总第84期） 5 透。 2015年8月，国家外汇管理局修改下发跨国公司外汇资金集中运营管理规定，允许境内银行通过国际外汇资金主账户吸收的存款，可在不超过前六个月日均存款余额的50%额度内境内运用，超过50%的部分占用短期外债余额指标。上述存款可在前六个月日均存款余额的10%比例范围内结售汇。这一修改进一步扩大了内外渗透的程度。 2019年3月，国家外汇管理局下发跨国公司跨境资金集中运营管理办法，将跨境人民币纳入该业务，规定跨国公司“可以根据经营需要，选择一家境外成员企业，在经备案的合作银行开立NRA账户，集中运营管理境外成员企业资金。 综上，我国离岸金融市场是一种叠加型的发展轨迹，每一项新的政策都不是在对原有政策进行修订，而是在新的领域重起炉灶，新政策与旧政策同时并行。在这样一种发展路径下，显性的离岸业务与隐性的离岸业务并存，NRA账户、FT账户、跨境资金集中运营没有离岸业务之名，但是又具备一定的离岸业务功能。当前，我国离岸市场已经从最初的内外分离型，发展为实质上的内外渗透型，虽然目前这种内外渗透仍然是一种局部的、分散的试点，但是其规模在逐渐扩大。 二、当前我国境内离岸市场呈现分散化特征 （一）多个账户体系并行 当前，我国OSA、NRA、FT三个账户体系均具有离岸业务的功能，但是其对经营的银行主体、客户对象、管理要求又各有差异。此外，跨国公司跨境资金集中管理，又设立了国内资金主账户、国际资金主账户（2019年10月外管局精简外汇账户，国际资金主账户合并到NRA账户中）。多种账户并行的状况对市场主体、商业银行和监管部门都产生了较高的成本和风险。市场主体开立多个账户不利于提高资金运用效率和降低财务成本；商业银行管理多个账户体系需要构建不同系统，增加管理难度和操作风险；不同账户体系规则的不一致增加了监管的复杂性，对金融市场开放和资本6 2020年第6期（总第84期） 项目可兑换进程、跨境资金流动宏观审慎管理产生了负面影响8。 （二）监管规定分散化 目前，我国正式冠以“离岸”的制度只有1997年人民银行的离岸银行业务管理规定和1998年外管局的离岸银行业务管理实施办法，已经超过20年没有修订。NRA外汇账户基于2010年外管局的一份通知，NRA人民币账户基于2010年9月人民银行制定的境外机构人民币银行结算账户管理办法。FT账户除了人民银行上海总部关于上海自贸区分账核算管理的多个办法之外，海南、广东、天津等三个自贸区的人民银行分支行也各自制定了分账核算管理办法。跨国公司跨境资金集中运营管理办法则是外管局制定的。此外，各类账户和产品的跨境资金流动都需要符合外汇管理制度的要求。 （三）离岸业务的地域分散化 在OSA账户体系下，四家具有离岸业务资格的银行采取的是分支机构收单、总部审核叙作的模式，交行和浦发的总行在上海，招行和平安的总行在深圳。另外，四家银行总行授权部分自贸区内的分支机构开展离岸业务。NRA账户和跨国公司跨境资金集中运营管理是全国实施。FT账户则仅在上海、海南、天津、广东四个自贸区范围内（广东仅在南沙、横琴两个片区试行）实施。此外还有新疆霍尔果斯的跨境人民币业务创新试点。 （四）离岸业务数据分散化 目前，我国境内离岸业务缺乏连续、系统的统计。各类离岸业务数据分散于各个监管机构和相关银行的各个业务系统中。人民银行、外管局等监管部门没有发布离岸业务统计数据9，也没有发布NRA账户、FT账户、跨国公司跨境资金集中运营管理等具有离岸性质的业务统计。交行、招行、浦发、平安等四家获准开展离岸业务的银行，在其年报中虽有一些离岸业务数据，但是不连续且不成体系，不同年度和相互之间也8周诚君：关于我国银行账户体系的若干思考，上海金融，2018年第11期，第1-6页。 9 人民银行每月发布的金融机构本外币信贷收支表中，有“境外存款”“境外贷款”的数据，反映境内金融机构对非居民（包括个人、企业和金融机构）的存款、贷款，但是仅发布合计数，没有区分离岸业务与在岸业务。 人民币国际化观察 2020年第6期（总第84期） 7 没有可比性。各家银行没有披露NRA账户、跨境资金集中运营的数据。FT账户也没有比较系统的数据披露。离岸业务缺乏系统、连续的统计数据，无法对风险进行分析、监控和防范。 三、国外主要离岸市场在统一的体系下发展 为应对全球金融市场竞争，多个国家和地区先后设立了离岸市场，比照境外离岸市场采取宽松的金融监管和优惠的税收政策，吸引外国金融机构入驻与国际资本流入，推动本国金融发展，提升在国际市场上的影响力。 1968年10月，新加坡设立亚洲货币单元（Asian Currency Unit，ACU）；1981年12月，美国设立国际银行设施（International Banking Facility，IBF）；1986年12月，日本设立离岸市场（Japanese Offshore Market，JOM）；1986年，中国台湾省设立国际金融业务分行（Overseas Banking Unit，OBU）等。这些通过政策创设的离岸市场，均采取统一发展的模式，主要体现在几个方面。 （一）统一账户体系 上述国家/地区批准符合条件的银行从事离岸业务，并通过建立一套单独的账户体系，用于记录非居民交易，与境内业务相隔离。离岸账户体系对于客户主体、交易性质、经营币种、交易报告等均有明确的规定。比如，美国规定有资格设立IBF的银行为在美国注册的银行、外国银行分行、埃奇法公司（Edge Act Corporation，在美联储注册的，参与国际银行业和金融经营的公司，可以设立在美国之外）。IBF的客户只能是外国客户、其他IBF、设立IBF的银行。IBF可以向非银行客户提供用于美国境外的信贷，也可以吸收外国非银行客户的存款，但是这些资金必须用于支持境外活动。日本JOM的业务通过大藏省批准设立的“特别国际金融账户”进行，参与银行包括外汇指定银行和外资银行，适用的交易包括以非居民及其他JOM为对象的拆借或者存款（可转让存单除外）、以非居住者及其他JOM为对象的贷款、拆借、公司债；交易对象只限于外国法人、外国政府、国际机构和经批准经营JOM的外汇银行的海外分行。日本企业的海外分社及个人，即使是非居民也不能成为交易对象。 8 2020年第6期（总第84期） （二）统一监管要求 上述离岸市场没有存款准备金、利率限制等监管要求，有税收优惠，但是产品范围有限制。比如，美国IBF要求非银行客户存款最短期限为两天，最低金额为10万美元，不得发行可转让存单。日本JOM银行与非居民的资金往来限定为一般的存款和借贷业务，不可以进行外汇买卖、票据交易、证券买卖和掉期交易，从非居民和其他离岸账户吸收存款，要满足以下三个条件：一是对约定期限的存款，非金融机构外国法人的期限至少两天，外国政府及国际机构的期限至少是隔夜；二是对没有约定期限的存款，只限于从金融机构、外国政府及国际机构吸收存款，在解约通知第二天后支付；三是从非金融机构外国法人借款，不得低于1亿日元或等值的外汇。 （三）统一统计体系 上述离岸市场均有专门的统计体系，定期发布数据。其中以新加坡ACU的统计最为完整，不仅公布1989年以来月度和年度的ACU和DBU（Domestic Banking Unit，国内银行业务单元）详细资产负债表，公布ACU资金来源和运用的地区分布、ACU贷款的行业分布，还公布了全口径和境内业务（剔除ACU）两种口径的货币信贷数据、外部资产负债数据，完整地呈现离岸市场的发展状况。 （四）最初都是严格的内外分离 上述离岸市场设立之初采取的都是严格的内外分离型模式，离岸资金不允许进入境内市场。部分离岸市场从内外分离型发展为内外渗透型（如新加坡），允许离岸资金在一定比例或者额度内运用于境内市场。 （五）地理区域上相对集中 各国离岸市场均呈现集中发展的特点。香港和新加坡由于面积狭小而不得不集中。美国IBF虽然制度上没有地域限制，但形成了“一个中心，多个外围区域”的分布特征，主要集中在纽约。1987年末，美国543家IBF中，纽约州有254家，占IBF机构总数的近一半和IBF总资产的75%，其余分布在23个州和华盛顿特区（其中加州人民币国际化观察 2020年第6期（总第84期） 9 （100家）和佛罗里达州（79家）也比较集中）10。日本JOM主要集中在东京。英国的离岸市场虽然是内外一体型，但主要集中在伦敦。 四、完善我国离岸金融政策体系的必要性 离岸市场是全球金融市场的重要组成部分。我国扩大金融开放、融入金融全球化，需要重视并利用好这一重要的市场形态，借鉴国际经验，完善政策措施，以促进离岸市场发展。 （一）境内的非居民存贷款规模持续增长 随着我国金融开放的扩大，境内金融机构的非居民存贷款规模快速增长。2019年末，我国非居民（包括个人、企业和金融机构）本外币存款、贷款分别达到2.67万亿元、3.90万亿元，2016-2019年年均增长率分别为10.71%、9.86%。而非居民外汇存款、贷款在2016-2019年年均增长率更达到21.66%和7.30%。非居民存贷款的占比持续上升，尤其是在外汇存款、贷款中的占比达到29%、61%。 表1：2011-2019年我国金融机构非居民存贷款情况 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 本外币非居民存款（亿元） 26733 23567 21971 17375 17794 占本外币存款比重 1.35% 1.29% 1.30% 1.12% 1.27% 本外币非居民贷款（亿元） 39090 37455 34328 32531 26834 18388 15894 13665 11030 占本外币贷款比重 2.46% 2.64% 2.73% 2.90% 2.70% 2.12% 2.07% 2.03% 1.90% 外汇非居民存款（亿美元） 2212 1856 1761 1251 1010 占外汇存款比重 29.19% 25.51% 22.26% 17.58% 16.09% 外汇非居民贷款（亿美元） 4834 4718 4577 4059 3647 2680 2299 1886 1505 占外汇贷款比重 61.43% 59.36% 54.62% 51.65% 43.92% 32.09% 29.60% 27.59% 27.93% 资料来源：中国人民银行2011-2019年金融机构本外币、外汇信贷收支表，作者整理 （二）境外的离岸人民币市场对在岸市场的影响日益增加 随着人民币跨境使用范围的扩大和清算机制的完善，境外离岸人民币市场影响日10 陈卫东、钟红、边卫红、陆晓明：美国在岸离岸金融市场制度创新与借鉴，国际金融研究，2016年第6期，第33-41页。