2017年度证券投资者保护制度评价报告.pdf

2017中国证券投资者保护基金有限责任公司 引 言 法治，是资本市场能够得以健康发展的基础和保障，健全法律制度体系对于促进投资者保护有着不容忽视的作用。目前，具有我国特色的投资者保护制度体系初步建立，但广大投资者对投资者保护的实际需要与发展不平衡、不充分的投资者保护制度之间的矛盾依然存在。 2017 年度，证券监管部门深入贯彻落实党的十九大会议精神和全国金融会议工作精神，进一步优化完善投资 者保护制度的建设，积极引导推动有关各方落实投资者保护制度，投资者合法权益保护工作取得新的进展。 为持续反映证券投资者保护制度体系的发展进程，不断提升制度的有效性和针对性，中国证券投资者保护基金有限责任公司通过梳理总结 2017 年度证券投资者保护制度的发布和落实情况，结合投资者对投资者权益保护的主观满意度，对 2017 年度证券投资者保护制度做出评价，编制中国资本市场投资者保护状况白皮书子报告之 2017 年度证券投资者保护制度评价报告，以期发现我国投资者保护制度建设与落实取得的成效及存在的问题，为证券投资者保 护制度体系的建设与完善提供依据。 目 录 一、 2017 年度证券投资者保护制度发布情况 . 1 （一）民法总则首次将投资性权利列入民事主体权利保护的对象 . 3 （二）国务院办公厅关于 规范发展区域性股权市场的通知要求实行合格投资者制度 . 4 （三）最高法出台公司法相关司法解释，加强对股东权利的司法救济. 5 （四）证监会修改发行审核委员会办法，优化完善发审委制度 . 6 （五）证监会发布证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法 . 7 （六）证监会发布经营机构监管相关规定，督促行业优化合规风控水平 . 8 （七）证监会修订证券交易所管理办法，强化交易所一 线监管职责 . 9 （八）证监会完善并发布上市公司大股东、董监高减持新规，保护中小 投资者的公平交易权、知情权和收益权 . 11 二、 2017 年度证券投资者保护制度落实情况 . 12 （一）多措并举，全面落实投资者适当性管理要求 . 12 （二）加大对现金分红的督促力度，投资者对投资回报的满意度显著提升. 14 （三）强化信息披露评价，搭建投资者与上市公司沟通平台，保障投资者知情权与决策参与权 . 15 （四）持续推进纠纷多元化解机制的优化与落实，提高公信力和吸引力 . 16 （五）顺利完成欣泰电气先行赔付，探索完善投资者权益赔偿机制 . 17 （六）大力开展投资者教育，培育公平、理性市场环境 . 18 （七）以投资者为中心，及时高效解决投资者诉求 . 20 （八）聚焦重点领域，全面从严监管 . 21 三、年度证券投资者保护制度体系建设主要评价结论 . 21 四、投资者保护制度体系建设的工作建议 . 26 2017 2017 年，国家高度重视资本市场投资者的权利保护问题，推动中华人民共和国民法总则明确对民事主体投资性权利的保护，强调防范化解金融风险。 中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）发布经营机构合规管理办法及相关监管规定，督促行业优化合规风控水平；修订证券交易所管理办法，强化交易所一线监管职责；继续优化发审委制度及大股东、董监高减持新规等，不断完善资本市场投资者保护制度。我们梳理了年度发布的各类法律法规，并对其中与投资者权益保护密切相关的内容作了归纳总结，具体如下 : 表 1:2017 年度投资者保护相关法律法规明细表 类别 制度名称 主要内容 发布时间 实施时间 法律 中华人民共和国民法总则 （第 66 号主席令） 第 125 条规定“ 民事主体依法享有股权和其他投资性权利”，与物权、债权、知识产权和继承权四大权利并列，作为民事主体依法享有的第五种财产权进行保护 3 月 15 日 10 月 1 日 行政 法规 关于规范发展区域性股权市场的通知 （国办发 2017 11 号） 第五条规定“区域性股权市场实行合格投资者制度”，“不得通过拆分、代持等方式变相突破合格投资者标准或单只私募证券持有人数量上限” 1 月 26 日 司法 解释 最高人民法院关于适用中华人民共和国公司法若干问题的规定（四） （ 法释 2017 16 号 ） 完善股东会或者股东 大会、董事会会议决议效力瑕疵诉讼机制，促进公司决策规范化；加强股东知情权保护，完善股东代表诉讼机制，为股东监督公司经营提供司法保障；完善股东之间的利益冲突解决机制，避免和化解公司僵局 8 月 25 日 9 月 1 日 类别 制度名称 主要内容 发布时间 实施时间 部 门 规 章 期货公司风险监管指标管理办法 （ 证监会令【第 131 号】 ） 要求期货公司按照证监会有关规定计算风险监管指标，建立与风险监管指标相适应的内部控制制度及风险管理制度，确保净资本等风险监管指标持续符合标准 4 月 18 日 10 月 1 日 区域性股权市场监督管理试行办法 （ 证 监会令【第 132 号】 ） 对规范区域性股权市场的活动作出细化规定，明确列举可以成为合格投资者的五个条件；针对变相突破合格投资者标准的问题，列明需要穿透核查最终投资者是否为合格投资者的各类情形，严格落实合格投资者制度 5 月 3 日 7 月 1 日 证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法 （ 证监会令【第 133 号】 ） 督促证券基金经营机构秉持客户利益至上原则，并提出八条通用的合规原则，尝试以原则导向方式，解决现有规则导向监管框架下，新业务、新活动缺乏及时、可用的规范标准问题 6 月 6 日 10 月 1 日 发行审核委员会办法（修改） （证监会令【第 134 号】） 增加保护投资者合法权益的宗旨、强化发审委选聘工作、增加监察的制度安排、完善限制发审委委员买卖股票制度、完善委员任职条件、强化委员推荐单位责任、增加对违法违规委员公开谴责的处理方式等 7 月 7 日 证券发行与承销管理办法（修改） （证监会令【第 135 号】） 对可转换债券等申购方式进行调整，明确网上投资者在申购可转换公司债券时无需缴付申购资金；明确“对网下投资者进行分类配售的，同类投资者获得配售的比例应当相同” 9 月 7 日 证券交易所管理 办法（修改） （证监会令【第 136 号】） 完善交易所内部治理结构，突出交易所自律管理属性，强化交易所对证券交易活动、会员及对上市交易公司的一线监管职责，进一步完善证券交易所的手段措施 11 月 17 日 18 年 1 月 1 日 类别 制度名称 主要内容 发布时间 实施时间 规 范 性 文 件 关于加强发行审核工作人员履职回避管理的规定（ 2017 年修订）和关于加强发审委委员履职回避管理的规定（ 2017 年修订） （证监会公告 2017 1号） 防范廉政风险，保证发行审核工作的公平、公正 1 月 14 日 中国证监会发行审核工作预约接待办法 （证监会 公告 2017 2号） 1 月 14 日 上市公司股东、董监高减持股份的若干规定 （证监会公告 2017 9号） 扩大受限制主体范围，细化减持限制，强化关于减持的信息披露，明确证券交易所监管权力 5 月 26 日 证券公司分类监管规定（修改） （证监会公告 2017 11号） 维持分类监管制度总体框架不变，集中解决实践中遇到的突出问题，完善合规状况评价指标体系，强化风险管理能力评价指标体系，突出监管导向，为持续完善评价体系留出空间，增强制度的适应性和有效性 7 月 6 日 公开募集开放式证券投资基金流 动性风险管理规定 （证监会公告 2017 12号） 加强对公开募集开放式证券投资基金流动性风险的管控，完善基金管理人的内部控制，保护投资者合法权益 8 月 31 日 10 月 1 日 （一）民法总则首次将投资性权利列入民事主体权利保护的对象 2017 年 3 月 15 日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过中华人民共和国民法总则（以下简称民法总则），首次将投资性权利列入民事主体权利保护的对象，确立了民事权利保护的新标杆。民法总则第 125 条规定“民事主体依法享有股权和其他投资性权利”，与物权、债权、知 识产权和继承权四大权利并列，作为民事主体依法享有的第五种财产权进行保护，从而确立了股权及其他投资性权利在民事基本法中的合法地位。 民法总则出台之前，我国对于股权及其他投资性权利的规定散见于各单行法的规定中，例如我国公司法第 4 条对股东权利的规定、信托法第 44 条规定了信托受益人的信托受益权、证券投资基金法第 1 条明确制定该法的目的之一即为保护投资人及相关当事人的合法权益等，但没有统一的立法将投资性权利进行总的规范或者保护。随着经济发展的深入，各种金融投资产品层出不穷，投资纠纷越来越频繁，投资者的权 利保护问题也成为焦点。在我国民商合一的背景下，民法总则第 125 条的规定一方面明确了投资性权利的法律地位，将其作为与物权、债权等并列的一项权利进行保护，同时也可以填补法律的滞后性，明确了新兴金融工具投资者的权利，对金融创新和金融市场的发展有积极的作用，是我国立法史上一个重大的进步。 （二）国务院办公厅印发国务院办公厅关于规范发展区域性股权市场的通知，要求实行合格投资者制度 2017 年 1 月 26 日国务院办公厅印发 关于规范发展区域性股权市场的通知 （国办发 2017 11 号）（以下简称通知），其中第五条规定“区域性股权市场实行合格投资者制度”，“合格投资者应是依法设立且具备一定条件的法人机构、合伙企业，金融机构依法管理的投资性计划，以及具备较强风险承受能力且金融资产不低于五十万元人民币的自然人”，同时要求“不得通过拆分、代持等方式变相突破合格投资者标准或单只私募证券持有人数量上限”。 5 月 3日，证监会公布区域性股权市场监 督管理试行办法（证监会令【第 132 号】）（以下简称试行办法），对规范区域性股权市场的活动做出细化规定，其中对于“合格投资者”给出了更为详细的解释，明确列举了可以成为合格投资者的五个条件；针对变相突破合格投资者标准的问题，列明了需要穿透核查最终投资者是否为合格投资者的各类情形，严格落实合格投资者制度。 作为私募市场，区域性股权市场应有必要的合格投资者标准和要求，确保具备相应风险识别和承受能力的投资者才能参与。实践中大部分区域性股权市场建立了合格投资者制度，但差异较大，一些市场的合格投资者准入门槛过低，存 在较大的风险隐患。本次通知和试行办法明确了合格投资者的基本条件，这有利于政策的统一性，有利于保护投资者合法权益。此外在实践中，一些区域性股权市场通过拆分、代持等方式发行金融产品，降低投资门槛，扩大投资群体，涉嫌规避私募发行投资者数量和合格投资者门槛等监管要求，将私募产品销售给风险承受能力较低的自然人投资者，放大了风险。本次通知和试行办法对此提出了具体要求，这有利于规范区域性股权市场的产品发行和销售行为，防止公开或变相公开发行。综合来看，通知和试行办法的规定有利于多层次资本市场长期稳定 健康发展，防范和化解金融风险，在支持实体经济特别是中小微企业发展的同时体现了保护投资者合法权益的宗旨。 （三）最高人民法院出台公司法相关司法解释，加强对股东权利的司法救济 2017 年，为深入学习贯彻习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上的重要讲话精神，最高人民法院于 8 月 7 日印发了关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见（法发 2017 23 号），要求依法平等保护各类市场主体，推动完善社会主义市场经济主体法律制度；适时出台公司法相关司法解释，正确处理公司决议效力、股东知情权、利润分配权、优先购买 权和股东代表诉讼等纠纷案件，加强中小股东保护，推动完善公司治理结构。 为深化落实上述要求，最高人民法院 8 月 25 日发布最高人民法院关于适用中华人民共和国公司法若干问题的规定（四）（法释 2017 16 号），以股东权利为主线，聚焦表决权、知情权、利润分配权、优先购买权、监督权等五个方面的股东权利，全面系统覆盖救济领域、突出重点解决救济难题、积极探索完善救济途径，努力加强对股东权利的司法救济。主要包括三个方面的内容：第一，完善股东会或者股东大会、董事会会议决议效力瑕疵诉讼机制，促进公司决策的规范化。第二， 加强股东知情权保护，完善股东代表诉讼机制，为股东监督公司经营提供司法保障。第三，完善股东之间的利润分配等利益冲突解决机制，避免和化解公司僵局。 （四）证监会修改发行审核委员会办法，优化完善发审委制度 为适应形势变化，进一步完善发审委制度，证监会充分吸收了市场的有益建议，重点从严把审核信息披露质量关、进一步规范审核权力运行机制和防范权力寻租等方面，对发审委制度的体制机制和组织架构等进行了优化，并于2017 年 7 月 7 日公布关于修改中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法的决定（证监会令【第 134 号】 ）。 本次修订主要涉及的内容包括增加保护投资者合法权益的宗旨、强化发审委选聘工作、增加对发行审核工作进行监察的制度安排、完善限制发审委委员买卖股票制度、将主板发审委和创业板发审委合并、适当增加委员总数、减少委员任职期限、完善委员任职条件、强化委员推荐单位责任、增加对违法违规委员公开谴责的处理方式等，旨在强化发审委制度运行的监督管理，切实提升发行审核质量，严把上市公司准入关，防范恶性与重大审核风险，切实保护投资者，特别是中小投资者合法权益。证监会还发布关于加强发行审核工作人员履职回避管理的规定（ 2017 年修 订）和关于加强发审委委员履职回避管理的规定（ 2017 年修订）（证监会公告 2017 1 号）、中国证监会发行审核工作预约接待办法（证监会公告 2017 2 号），防范廉政风险，保证发行