2018年中国地方政府信用风险展望.pdf

大公 信用研究院有限公司 二 一八年一月 二十五 日 2018年 中国地方政府 信用风险展望 主要观点 2018 年 中国供给侧改革继续 深化 、货币政策稳中趋紧，地方经济 与 财政 政策 调整将对地方政府偿债来源基础提出更大考验。 短期内，中国经济下行压力依然存在， 区域经济差异愈加显著； 2018 年地方政府财政收入增速将有所放缓，地区财政实力差距继续 扩大 。 受 经济下行压力 影响， 2018 年地方政府财政收支矛盾将更加突出， 对中央转移支付及债务融资依赖较大，随政策监管趋严地方政府融资难度将大幅上升。 因 供给侧改革 、 去杠杆 下经济与财政实力分化加剧， 短期内 部分省份地方政府将面临较大偿债压力，长期来看 ， 严监管下 地方政府 债务可视化程度 提高将有助于有序 化解 风险 。 2018 年地方城投 公司债务 集中兑付压力 高企 ，将面临 较大偿债 和 转型 压力 ； 城投公司债务 偿付 风险疏解 仍将是 防范地方政府 隐性债务 风险 的 重点 。 分类 地方政府研究 日期 2018年 1月 25日 联系方式 地方政府 研究部 wanghuangdagongcredit 联系电话： (8610)51087768-3177 地 址：中国北京市朝阳区霄云路26号鹏润大厦 A座 30层 2018年中国地方政府信用风险展望 信用风险 研究报告 1 2018 年，中国供给侧改革继续 深化 、货币政策稳健中性将对 地方政府 经济发展和财政收入增长形成一定 下行压力， 地方政府 财政内外资金对债务偿付的支持均将走弱 。 经济与财政实力显著差异使地方政府债务风险分化趋势越加明显， 其中 贵州、云南、内蒙古等经济 欠发达 地区高杠杆发展模式 将在 去杠杆背景下面临考验 ， 地方政府 面临 一定 的 债务偿付 压力 。 同时 ， 严监管下地方城投企业偿债能力趋弱并面临 较 大 偿债风险 和 急迫的 转型需要 ， 地方 城投 仍是地方 重要 的系统性 风险 点 。 随着监管加强 、地方政府融资日趋规范， 2018年 -2022年将是地方政府债务风险化解的 关键 时期，若地 方政府债务 偿付压力 实现安全 缓冲，债务风险将有望在日益健全的监管框架下逐步走低 。 一、偿债环境 2018 年 中国 供给侧改革 继续 深化 、 货币政策 稳中趋紧，将对地方政府偿债来源基础提出更大考验。 短期内， 经济 质量提升 、 金融风险防范、 民生 改善 和 污染防治 将 成为 国家工作 重点 。 作为中国改革开放四十周年和实现“十三五”战略目标的关键改革年， 2018 年 中国经济工作将 转向 三大攻坚战 及 八 项重点工作 。 污染防治及经济质量 为重 的政策导向下 供给 侧改革 将进一步深化， 建立健全房地产长效机制、加强 地方债务 和 金融监管 、有效控制 实体 经济 杠杆 仍是防范金融风险重点， 中央 积极财政政策 将 在 改善民生水平、精准扶贫 等方面发挥更大作用 。 与此同时 ， 面对 外部货币环境收紧及内部流动性紧张的双重压力 ， 预计 2018 年 央行将采取 “提价加量” 的 货币 政策组合 在保证市场流动性基础上防范资本外流风险 ，货币政策稳中趋紧，市场 融资成本上浮概率较大。 2018 年 在 中央经济、货币及财政 政策组合下， 地方经济 、信用风险 研究报告 2 财政调整面临较大挑战 。 短期内， 在供给侧改革背景下， 中国各地面临不同程度的经济增长动能调整与转型 挑战 ， 地区 经济形势将 更趋复杂，区域间经济运行中的不确定性、不平衡性也更加凸显。 在货币政策趋紧、地方政府财政与债务监管更加严格的压力下，如何响应并配合中央政府战略调整和供给侧改革，稳定地方经济的同时加快产业结构调整 、化解地方债务风险、 稳固加强地方政府经济与财政实力 ，将成为 2018年地方政府面临最大 挑战 。 二、财富创造能力 短期内中国经济 下行压力依然存在， 区域经济差异愈加显著 ，地方 政府 财政实力明显分化。 中国经济下行压力依然存在，地区经济分化趋势将愈加显著。2018 年， 中国 经济内外部环境依然复杂、严峻，内生增长动力尚待增强，长期积累的深层次结构性矛盾尚未得到根本解决 。 消费升级并继续保持平稳增长态势， 但 房地产 严格 调控将放缓地产投资增速， 降低 投资对经济 的 拉动作用，全球贸易保护主义一定程度抑制出口增长，预计 2018 年中国经济增速将小幅放缓至6.7%。由于供给侧改革过程中 各 地区 去产能 和结构调整压力不同，经济 分化趋势将 进一步加剧 。 2017 年，东部及中部地区经济总体平稳，但东北部和西部地区受供给侧改革影响程度 不同 导致 经济 差异加大 （见图 1） ，预计 2018 年 地区分化趋势 将更加显著。其中， 东部地区 1大部分 省份 在传统制造业转型升级背景下，第三产业 快速发展壮大将 成为经济 稳定 增长的动力源泉 ； 虽然 资源优势为 中部 2和 西部地区 3发展第二产业提供基础，但 因 绿色经济和污染防治要求更加严格， 增长方式粗放、资源利用率低以及环1 东部地区： 北京 、 天津 、 河北 、 上海 、 江苏 、 浙江 、 福建 、 山东 、 广东 、 海南 2 中部地区：山西、河南、安徽、江西、湖北、湖南 3 西部地区 ： 重庆 、 四川 、 贵州 、 云南 、 西藏 、 陕西 、 甘肃 、 青海 、 宁夏 、 新疆 、内蒙古、广西 信用风险 研究报告 3 境污染 严重 等问题 对 地区 经济的限制 将 更为突出，产业转型压力更大，部分省份 因 农业贡献较大，可对地区经济起到一定缓冲作用； 东北地区 4作为传统的重工业生产基地， 自身体制观念陈腐、创新能力弱、产业链 相对低端、人才外流等诸多因素 使其仍面临严峻转型压力，同时 随着 钢铁、煤炭行业等行业过剩产能化解将继续推进 ， 东北 地区及河北、山西等 等重点去产能地区经济 下行压力将最为显著 。 图 1 2017年 前三季度 中国各地区经济增速 (单位：亿元、 %) 数据来源： WIND、大公 数据说明：该组数据为 WIND统计口径 图 2 中国各省产业结构 4 东北地区：黑龙江、吉林、辽宁 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 广东江苏山东浙江河北上海福建北京天津海南河南湖北湖南安徽江西山西四川陕西重庆内蒙古广西云南贵州新疆甘肃宁夏青海西藏辽宁黑龙江吉林东部地区 中部地区 西部地区 东北地区 2017年前三季度 GDP累计值 2017年前三季度经济增速 信用风险 研究报告 4 数据来源： WIND、大公 数据说明：该组数据为 WIND统计口径 受制于 经济 下行压力， 2018 年地方政府财政收入增速 将有所 放缓，地区财政实力差异显著。 得益于 减税降费政策效应释放及供给侧改革推进，企业利润得到提升， 加之土地供应增加， 2017年 前 11个月 地方一般公共预算本级收入同比增长 8.7%，地方政府性基金预算本级收入同比增长 32.5%。 2018年， 中央将进一步加大力度削减企业税费负担，预计地方政府一般公共预算收入增速将在 6%左右；地方政府整体财政收入增速将有所放缓（见图 4）。经济发展水平不同导致地区财政实力差异显著。 从地区 5财政总收入 6规模 与结构 来看，东部地区财政实力雄厚， 江苏、 广东、浙江 位列 全国 前三甲 ，一般预算收入 与 基金性收入 占比很高，对土地出让收入较为 依赖 ；中部六省东承西传作用日渐凸显，除河南省外其他各地对中央财政转移依赖加深； 西部地区 税收收入不足、土地出让收入较低，中央政府转移支付占其总财政收入比重平均超过 50%，青海、宁夏等西部省份位列财力最薄弱位置 ； 东北地区由于经济疲软， 中央转移支付占综合财力比重为各地区最5 考虑 数据可得性问题 财政 债务数据统计内容均 未包括西藏自治区和台湾省 6 财政总收入 =一般公共预算收入 +政府性基金收入 +转移性收； 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 北京天津河北上海江苏浙江福建山东广东海南山西河南安徽江西湖北湖南重庆四川贵州云南陕西甘肃青海宁夏新疆内蒙古广西西藏辽宁吉林黑龙江东部 中部 西部 东北 GDP:第一产业 GDP:第二产业 GDP:第三产业 信用风险 研究报告 5 高，对中央依赖最大 。 总体来看， 考虑到 2018 年各地经济增长分化明显，东北地区 、西部地区 财政收入依然缺乏 内生 增长动力，脆弱性突出，房地产严控使东部及 中部地区 部分省份 财政收入持续承压。 图 3 中国各地区财政收入结构 (单位：亿元 ) 数据来源： WIND、大公 数据说明：该组数据为 WIND统计口径 图 4 2012-2018年中国地方政府财政收入总额 (单位：亿元 ) 数据来源： WIND、大公 数据说明：该组数据为 WIND统计口径 三、偿债来源 （一） 经济下行趋势 下， 2018 年 地方政府财政收支矛盾将0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 江苏广东山东浙江上海北京河北福建天津海南安徽河南湖北湖南江西山西四川重庆广西云南贵州陕西内蒙古新疆甘肃青海宁夏辽宁吉林黑龙江东部 中部 西部 东北 一般公共预算收入 政府性基金收入 中央转移支付 -5 0 5 10 15 20 0 50000 100000 150000 200000 250000 2012 2013 2014 2015 2016 2017e 2018f 一般公共预算收入 政府性基金收入 中央转移支付 总财政收入增速 信用风险 研究报告 6 更加 突出 。 1994 年分税制改革后， 税收权力高度集中 ， 中央税收收入与事权相对比非常充裕，而地方承担了繁重的 基础建设、教育、环境、民政管理等职责，其有限的税收收入难以覆盖庞大的事权。地方政府财政收入减少和支出上升加剧地方政府财政收支 平衡矛盾。随着中国经济下行，地方政府财政收支矛盾进一步加剧，并因地区经济实力差异程度不一。 从 地区分布 来看，东部地区 除河北、山东、广东，大部分 省份一般公共预算收入和一般公共预算支出匹配度较高 ； 中西部地区以及东北地区 财政收支矛盾最为突出 ， 对中央转移支付依赖最为显著 。 2018 年 ， 随着减税降费政策的进一步落地 一般公共 预算 收入增长将整体减弱 ， 而 财政支出端政府 将 维持 积极的财政政策取向，确保财政对供给侧结构性改革、脱贫攻坚、污染防治等重点领域的支持。 短期内， 在收入下降、支出增长的背景下， 财政收支的匹配程度将进一步下降，地方政府财政对债务偿付的支持力度将更加薄弱。 明年 ，地方政府可能 加大土地出让规模以平衡财政缺口，政府性基金 收入 将保持高速增长。但 房地产政策调控将在 中期内持续 ，预计一、二线城市房价横盘及三四线城市去库存持续推进，土地出让单价及土地出让规模增速都将放缓，土地出让收入将渐行渐弱。 信用风险 研究报告 7 图 5 2016中国各地区财政支出结构 (单位：亿元 ) 数据来源： WIND、大公 数据说明：该组数据为 WIND统计口径 图 6 2016年 中国各地区财政平衡 结构 (单位： 亿元 ) c数据来源： WIND、大公 数据说明：该组数据为 WIND统计口径 （二）短期内地方政府仍将依赖中央转移支付及债务融资弥补财政缺口，但政策监管趋严将增加地方政府融资难度。 中央政府转移收入仍将是地方政府弥补财政缺口的主要手段，且短期依赖性可能加大。由于自身财政收入薄弱，中西部地区对中央政府转移收入更为依赖，转移收入占政府当年包括转移收入在内总收入的 35%，其中四川省转移性收入规模最大，其次0 2500 5000 7500 10000 12500 15000 17500 20000 广东江苏山东浙江上海北京河北福建天津海南河南湖北湖南安徽江西山西四川重庆云南广西陕西贵州内蒙古新疆甘肃青海宁夏辽宁吉林黑龙江东部 中部 西部 东北 一般公共预算支出 政府性基金支出 -6000.0 -5000.0 -4000.0 -3000.0 -2000.0 -1000.0 0.0 1000.0 2000.0 北京天津河北上海江苏浙江福建山东广东海南山西河南安徽江西湖北湖南重庆四川贵州云南陕西甘肃青海宁夏新疆内蒙古广西辽宁吉林黑龙江东部 中部 西部 东北 一般公共预算平衡 政府性基金平衡 信用风险 研究报告 8 是浙江和湖南。从增速上看，中、西和东北地区呈现稳步慢增的趋势。 2018 年随着 各省 经济、财政数据挤水分，地方政府财政缺口 将会进一步暴露 ， 同时 地方政府表外融资渠道的封堵也进一步 抬高 了地方政府债务偿付风险 。 考虑到金融风险管控为 中央 短期内工作 重心 ， 预计 中央政府将 权衡地方政府债务风险 上调中央转移支付规模 ， 转移支付 对 地方政府偿债能力支撑 有望提升 。 地方政府去杠杆进程将在短期内持续，节奏或有放缓。 2017年 50 号 、 87 号 和 92 号 政策文件规范下 ， 地方政府违规提供债务担保、用 PPP项目进行明股实债或违规使用政府投资基金 、政府购买 等擦边球式违规融资途径都被封锁。 2018 年，中央将在平衡去杠杆节奏的基础上完善地方政府隐形债务监管，继续防范化解地方政府债务风险，虽去杠杆节奏将有所放缓，但地方政府杠杆监管基调仍将持续。预计， 政策监管趋严导致金融机构提供的合规增信规模将大幅减少。同时，由于银行等金融机构将响应政策要求对各项政府融资项目进行尽职调查，成本及政策风险将有所上升，金融机构对地方政府各类融资项目的积极性将有所下降，地方政府融资难度将上升。