美国“三权”是如何制衡的？.pdf

本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 美国“三权”是如何制衡的？ 证券 研究报告 所属 部门 海外研究部 报告 类别 海外深度 报告 时间 2018/6/29 分析师 陈雳 证书编号： S1100517060001 8610-66495901 chenlicczq 联系人 周文仪 证书编号 ： S1100117120006 010-66495910 zhouwenyicczq 川财研究所 北京 西城区平安里西大街 28 号中海国际中心 15 楼，100034 上海 陆家嘴环路 1000 号恒生大厦 11 楼， 200120 深圳 福田区福华一路 6 号免税商务大厦 21 层， 518000 成都 中国（四川）自由贸易试验区成都市高新区交子大道177 号中海国际中心 B 座 17楼， 610041 川财 投研看世界系列之三 核心观点 “三权分立”与“联邦制”构成美国横向与纵向国家权力分配 美国是联邦制国家，政权组织形式为总统制，实行三权分立与制衡相结合的政治制度和两党制的政党制度。 美国政治制度体现了三权分立与联邦制度两大政治思想，由 1776 年的独立宣言以及 1789 年宪法所确立。 “三权分立”体现了横向的国家权力分配： “三权”即 立法机构、行政机构和司法机构。立法机构的代表是美国国会，由参众两院组成；行 政机构的代表是美国总统；司法机构的代表是最高法院。“联邦制”体现了纵向的国家权力分配：在统一的联邦政权基础上，各州仍保有相当广泛的自主权。 “三权”之间是如何相互制衡的？ 立法机构制衡行政机构：以三分之二多数通过总统否决的法案，通过预算确定给各行政部门多少经费，通过弹劾让总统下台，总统与外国签立条约须得到参议院批准，总统可以任命内阁成员，但须得到参议院的批准。立法机构制衡司法机构：可设立下级法院（拥有司法权），法官的任命须得到参议院的认准。行政机构制衡立法机构：拥有否决权，可以召开国会特别会议，可以推荐立法 。行政机构制衡司法机构：总统任命最高法院及其他联邦法院的法官。司法机构制衡行政机构：法官任命后即为终身制，法庭可以通过司法审议来确定行政部门是否违宪。司法机构制衡立法机构：法院可以裁决各类法案是否违宪。 税改法案 的 立法 过程突显 权力机构 的 相互 制衡与政治博弈 从税收的制衡关系看，美国税制主要的决策机关是国会，国会拥有实质上的税收立法权。总统具有提议权，税制的执行机构是总统统领下的税务机关，总统拥有对国会通过税收法案的否决权。被总统否决的法案，发回国会重审。如若重审通过国会全体议员 2/3 赞成，则法案无需经过总统批 准，即刻生效。 美国税改方案由蓝图演变成法律，先后经历了多次变更，从特朗普政府税改方案、众议院版本税法修订案、参议院版本税法修订案到正式生效的税法修订案，生动、直观地反映了美国立法程序中各个党派、利益集团的互相制衡与政治博弈。 美国政治因素对近期中美贸易摩擦的影响 美国国会已将许多权力转移到行政部门，总统有多重渠道可在没有国会批准的情况下征收关税 。 美国内 对 特朗普关税政策相关民调显示，共和党人和民主党人在这个观点上呈现极尖锐的分歧 。 多数共和党人支持关税（ 62%赞成； 18%反对），而民主党人以几乎相同的 比例 反对关税（ 62%反对； 17%赞成）。 虽然 制衡存在 ，但 党派与国会制衡总统 的 力度显著下降。贸易战政治动机体现在特朗普谋求中期选举和竞选连任上。一旦失去国会掌控权，特朗普将比较被动。 5-6 月初选各州在制造业方面的主导产业集中在化工制造、汽车制造以及计算机与电子产品制造等领域 ， 与此次美国对华加征关税涉及的商品领域基本重叠。 风险提示 ： 宏观 政策 变化 ； 经济增长不达预期 ；全球范围出现黑天鹅事件。 川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 2/18 正文 目录 一、 美国政治制度概述 . 4 1.1 美国的政治制度与政党制度 . 4 1.2 国家权力的纵向分配 ： “联邦制 ” . 4 1.3 国家权力的横 向分配：三权分立与制衡 . 5 1.3.1 什么是三权分立 . 5 1.3.2 三权之间如何相互制衡？ . 6 1.3.2 法案从提出、 审议到通过需要经过哪些环节？ . 6 二、 从税改法案看美国权力机构的相互制衡 . 7 2.1 美国的财政和税收体制概述 . 7 2.1.1 立法体制与制衡 . 7 2.1.2 中央和地方之间的关系 . 8 2.2 本次税改法案立法过程 . 9 三、 美国政治因素对近期中美贸易摩擦的影响 . 11 3.1 中美贸易争端背景 . 11 3.2 美国总统的国内法授权 . 11 3.2.1 总统征税渠道之一 ： “232 调查 ” . 12 3.2.2 总统征税渠道之二 ： “301 条款 ” . 12 3.2.2 总统征税渠道之三 ： “双反 ” . 12 3.3 美国内各方的互动与制衡 . 13 3.3.1 党派分歧在加 征关税问题上十分尖锐 . 13 3.3.2 中国对美关税清单针对支持特朗普的红色共和党州 . 14 3.3.3 党派与国会制衡总统力度显著下降 . 14 3.3.4 中兴事件中政府与国会的互动 . 15 3.3.5 特朗普与其党内支持者的互动 . 16 3.3.6 特朗普谋求中期选举和竞选连任构成贸易战的政治动机 . 16 3.3.7 初选选情的一些表现 . 17 风险提示 . 17 川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 3/18 图表目录 图 1： 美国联邦政府结构示意图 . 4 图 2： 美国总统选举的时间表和流程图 . 4 图 3： 1947-2016 美国联邦政府经常性支出中对州和地方政府的 援助（单位：十亿美元） . 5 图 4： 2016 年联邦政府对州和地方政府的援助类别和金额 (单位：十亿美元 ) . 5 图 5： 三权之间是如何相互制衡的？ . 6 图 6： 立法议案从提出、审议、通过到生效经过的主 要环节 . 7 图 7： 美国税法立法流程一览表 . 8 图 8： 美国税改法案立 法过程一览表 . 10 图 9： 伦茨国际伙伴民调显示共和党与民主党选民在 是否值得冒风险加征关税上存在分歧 13 图 10： 奎尼匹克大学民调显示 两党 选民在是否支持加征中国关税问题上分歧明显 . 13 图 11： 美国对中国贸易差额（非季调百万美元） . 14 图 12： PCE 核心物价指数和核心 CPI 同比增长 . 14 表格 1. 税改法案通过前后核心内容对比 . 9 表格 2. 众议院和参议院税改版本主要分歧 . 9 表格 3. 美国 授权总统实施的条件和授权总统的权力内容 . 11 川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 4/18 一、 美国政治制度概述 1.1 美国的政治制度与政党制度 美国是联邦制国家，政权组织形式为总统制，实行三权分立与制衡相结合的政治制度和两党制的政党制度。美国政治制度体现了三权分立与联邦制度两大政治思想，由 1776 年的独立宣言以及 1789 年的美利坚合众国宪法所确立。独立宣言确定了美利坚合众国是一个拥有独立主权的国家，随后的宪法则创立了以联邦政府为基础的国家制度。 美国的政党制度是典型的两党制。历史上党派经过多次的分裂与合并，到南北战争以后逐渐形成了民主党和共和党轮流执政的稳定格局。 两党制 是 政党制度的基础，各派政治势力通过政党和两党制度， 谋取特定的政治诉求 。共 和党和民主党通过在总统选举和参议院、众议院 两院 选举中获胜，来控制整个国家的政权机构进而主导国家的政治生活。 图 1： 美国联邦政府结构示意图 图 2： 美国总统选举的时间 表 和流程 图 资料来源 ： USA.gov， 川财证券研究所 资料来源： Washington Examiner， 川财证券研究所 1.2 国家权力的纵向分配： “联邦制” 1776-1787 年，美国依据 1781 年的邦联条例，由十三个独立州组成政治军事联盟，称为邦联制。但当时的制度没能有效保证美国经济发展，导致国家政局的混乱和分裂危机的出现。 1787 年制定的美利坚合众国宪法改变国家结构形式为联邦制。 在建立统一的联邦政权的基础上，各州仍保有相当广泛的自主权。 川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 5/18 联邦设有最高的立法、行政和司法机关，有统一的宪法和法律，是国际交往的主体；各州有自己的宪法、法律和政府机构。若各州的宪法和法律与联邦宪法和法律发生冲突，联邦宪法和法律优先于州的宪法和法律。美国宪法列举了联邦政府享有 的权力，如征税，举债，铸币，维持军队，主持外交，管理州际和国际贸易等。不经宪法列举的其他权力，除非宪法明文禁止各州行使者外，一概为州政府保留。州的权力主要是处理本州范围内的事务，如以地方名义征税，管理州内工商业和劳工，组织警卫力量和维持治安等等。联邦中央和地方的具体权限，在过去的二百年间不断有所变化。 根据美国宪法，联邦政府的主要经济职责是保持宏观经济健康发展，同时也要向州和地方政府提供拨款、贷款和税收补贴。州和地方政府的主要职责是提供公共服务，如公共教育、法律实施和建设 交通基础设施等 。 图 3： 1947-2016 美 国联邦政府经常性支出中对州和地方政府的援助（单位：十亿美元） 图 4： 2016 年联邦政府对 州和 地方政府的援助类别和金额 (单位：十亿美元 ) 资料来源： Wind， 川财证券研究所 资料来源： Wind, 川财证券研究所 1.3 国家权力的横向分配： 三权分立与制衡 1.3.1 什么是三权分立 三权分立确定的原则是，国家政府由三个分支组成： 立法机构（ The Legislative Branch）、行政机构 (The Executive Branch)和司法机构 (The Judicial Branch)。立法机构的代表是美国国会，由参众两院组成。行政机构的代表是美国总统。司法机构的代表是最高法院。 川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 6/18 1.3.2 三权之间如何相互制衡？ 立法机构制衡行政机构： 以三分之二多数否决总统的否决权；通过预算来确定给各行政部门多少经费；通过弹劾来让总统下台；总统与外国签立条约，但须得到参议院的批准；总统可以任命内阁成员，但须得到参议院的批准。 立法机构制衡司法机构： 可以设立下级法院（拥有司法权）；通过弹劾让法官离职；法官的任命须得到参议院的认准。 行政机构制衡立法机构： 否决权；可以召开国会特别会议；可 以推荐立法；可以向人民呼吁，以表达对立法事务的关注或担心。 行政机构制衡司法机构： 总统任命最高法院及其他联邦法院的法官。 司法机构制衡行政机构： 法官一旦任命后，即为终身制；法庭可以通过司法审议 (Judicial Review)来确定行政部 门是否违宪； 司法机构制衡立法机构： 法院可以裁决各类法案是否违宪。 图 5： 三权 之间是如何相互制衡的？ 资料来源： Wikipedia， 川财证券研究所 1.3.2 法案从 提出 、审议 到通过需要经过哪些环节？ 首先由国会议员向本院（参议院或众议院）提出立法议案，参议院或众议院将议案列入议程，对议案进行审议。若议案在本院通过则提交另一院进行审议，另一院审议后如果对议案有修改意见，则将修改后的议案提交原审议议院再次审议并表决，在原议院审议修改议案之后再次向另一议院提交审议。修改及表决过程可以无限反复，直到两院达成一致，都通过议案。在两院通过议案之后川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 7/18 议案交由总统签署方可生效，总统若拒绝签署，则经过两院全体会议三分之二以上通过自动生效，无需再次交由总统签署。 图 6： 立法议案从提出 、审议、 通过 到生效 经过的主要环节 资料来源： USAToday， 百度百科， 川财证券研究所 二、 从税改法案看 美国权力机构 的 相互 制衡 2.1 美国的财政和税收体制概述 讨论美国税改必须先回顾美国的财政税收体制。一国的财政税收体制包括立法制衡、支出结构和中央与地方之间的关系。 2.1.1 立法体制与制衡 美国宪法规定保护私人财产神圣不可侵犯。由于涉及到公民的财产权，所以税收立法是一项严肃的立法活动。原则上只能由代表选民的代议机关实施，而不能由政府来代行。从征税方面看，美国税收的原则为： 1） 纳税人赞同则纳税，不赞同则不纳税。 2）纳税人纳税与否要由其代表表达。美国将上述两个方面的原则具体化，制定了各方面的税收法律，将事关全局的重大税收问题以法律形式固定下来，从而使税收母法、实体法、程序法等构成有机整体，其国内收入法典在 1939 年编成后，经过每年的修改，成为世界上最为完备的税法之一。 从税收的制衡关系看，美国税制主要的决策机关是国会，国会拥有实质上的税收立法权。 而总统具有提议权，税制的执行机构主要是总统统领下的税务机关，川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 8/18 总统拥有对国会通过税收法案的否决权。被总统否决的税收法案，发回国会重审。如若重审通过国会全体议员 2/3 赞成，则法案无需经过总统批准，即刻生效。 税法的立法流程梳理如下 。 图 7： 美国 税法立法流程 一览表 资料来源： 百度百科 ， Brookings Institution, 川财证券研究所 2.1.2 中央和地方之间的关系 美国实行分税制，目前实行联邦、州和地方市、县三级征税制度。 现行的主要税种有个人所得税、企业所得税、销售税、遗产和赠与税、社会保险税、财产税、消费税、关税等，其中美国个人所得税在联邦收入所得中占比最高。分税制表现为，美国的每一层政府根据各自的权力、税收征收管理水平和经济发展水平等因素 ,选择不同的税种成为它的主要财源，同时拥有若干辅助税种成为其财源的补充部分。联邦政府财源的主要税种是个人所得税，辅助税种有公司所得税、社会保险税和关税等；形成州政府财源的主要税种是销售税，辅助税种有州的个人、公司所得税以及消费税等，所得税率低于联邦。财政支出，各级有不同范围：联邦主要用于 国防和联邦政府经费、国债的还本付息、社会福利和救济；州和地方主要用于教育、修建公路和港口、公共福利和债务利息等 。 美国分税制以中央收入为主体，使税收收入划分总格局基本稳定在“六四开”的水平上，即中央收人占六成，地方收入占四成。当地方政府的经费不足时，川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 9/18 中央政府通过经费补助、财政转移支付，一方面帮助地方发展地方经济和事业，另一方面，可以监督和适当控制地方政府，维护中央的统一领导和国家的整体利益。 2.2 本次税改法案立法过程 2017 年 12 月 20 日，美国国会参众两院通过了自 1986 年以来美国最大规模的税改法案。 12 月 22 日，美国总统特朗普在白宫签署了减税与就业法案（ Tax Cuts and Jobs Act），该法案于 2018 年月开始实施。此次税改法案的关键内容如下。 表格 1. 税 改法案通过前 后核心内容对比 表格 2. 众议院和参议院税改版本主要分歧 资料来源 ： USAToday, 川财证券研究所 资料来源： USAToday, 川财证券研究所 2016 年 6 月 24 日，众议院发言人和众议院筹款委员会主席共同发表全面税制改革方案蓝图。历经约一年半的时间，税改提案正式成为美国国内收入法典(Internal Revenue Code)的一部分。期间的过程梳理如下 ： 共和党人 提出全面税制改革方案蓝图 （ 2016年 6月） ，白宫正式公布税改法案。（ 2017 年 4 月） ， 美国政府、众议院筹款委员会与参议院财政委员会发布税改方案框架。（ 2017 年 9 月 27 日），标志税改进入立法程序。 众议院支线： 众议院筹款委员会的主席在税改框架的基础上首先公布众议院版本税改方案初稿（ 2017 年 11 月 2 日），随后委员会对此提出修正案（ 2017 年 11 月 6 日），修正版税改方案在委员会内进行投票表决（ 2017 年 11 月 9 日）， 众议院版 本税改议案获得通过（ 2017 年 11 月 17 日）。 参议院支线： 在众议院起草修正案的同时，参议院金融委员会 的主席起草参议院版本税改方川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 10/18 案初稿（ 2017 年 11 月 9 日），委员会对 初稿 提出修正案（ 2017 年 11 月 13 日），参议院版本税改议案获得通过 （ 2017 年 12 月 1 日） 消除分歧： 参议院和众议院成立联合委员会协调，提出两院均同意的税改法案修改稿（ 2017 年 11 月 23 日 ）。 总统签字： 国会最终版法案通过后，递交总统签字立法（ 2017 年 12 月 22 日）。 纵观上述税改历程，可以发现美国税改方案由蓝图演变成法律，先后经历了多次变更，从特朗普政府税改方案、众议院版本税法修订案、参议院版本税法修订案到正式生效的税法修订案，其内容发生了众多变化，包括企业所得税税率、“穿透实体 ”、 替代性最低限额税额 （ AMT）、 资产支出费用化 、 利息费用限额扣除、利润汇回税等。 具体以企业所得税税率为例，特朗普政府最早提出的税改方案中，将现行 35%的企业所得税税率大刀阔斧地降为 15%，瞬间引起 全球的关注；然而，其后众议院和参议院审议通过的议案中，将企业所得税税率变为了 20%；最终，正式生效的税法修订案则规定企业所得税税率为 21%。 企业所得税税率的变化生动、直观地反映了美国立法程序中各个党派、利益集团的互相制衡与政治博弈。 图 8： 美国税改法案立法过程一览表 资料来源： Wikipedia, Political Science Quarterly， 川财证券研究所