中国重塑环境治理顶层机构.pdf

中外对话内部交流刊物是“ 中外对话”网站文章的精华。 我们从网站上精心挑选 了趣味盎然而极富挑战性的深度报道以及展现科技进步的新闻信息， 方便与您的交流。 欲阅读更多精彩的文章， 请您登陆“ 中外对话”网站 （ chinadialogue ）。 “ 中外对话”网站以中国前沿环境记者撰写的文章、对国际知名人士的访谈以及对 全球重大问题的深入报道为主要内容， 通过网站， 您可参阅每日全球环境新闻、赏析高 质量的文章和参与“ 零语言障碍”的讨论 （ 双语发布） 。另外， 通过全球双语志愿者的帮助， 您还可以在线与英文读者顺畅进行跨文化交流。 在那里， 您可以提出疑问、挑战专家观点、贡献您的知识和了解他人独到的见解。加入讨论您就走出了解决问题的第一步。 总 编 伊莎贝尔希尔顿 有关供稿请联系： ideaschinadialogue (English) ideaschinadialogue（中文） 有关在经济上支持中外对话请联系： supportchinadialogue 有关获得与中外对话进行合作项目的信息请联系： lushan.huangchinadialogue 有关咨询中外对话实习或者工作信息请联系： lushan.huangchinadialogue 有关咨询加入中外对话志愿者翻译员请联系： volunteerchinadialogue For editorial submissions, please contact: ideaschinadialogue (English) ideaschinadialogue（中文） For information on how you can support chinadialogue financially, please contact: supportchinadialogue To receive information on chinadialogue partnership programmes, please contact: lushan.huangchinadialogue To enquire about internships or jobs at chinadialogue, please contact: lushan.huangchinadialogue To enquire about joining chinadialogues network of volunteer user-comment translators, please contact: volunteerchinadialogue英国人，国际新闻工作者， BBC 资深主持人，卫报 专栏作家，并曾为全球多家知 名媒体撰稿。她是一位中国问 题专家，同时担任英国皇家国 际关系学会和英国皇家人文学 会会员。2006年，她主持创立 了“中外对话”（ . chinadialogue ）双语环保 网站。 Isabel Hilton, editor and founder of chinadialogue, is a London-based international journalist, a former BBC senior broadcaster and a columnist for The Guardian. She is an expert in Chinese affairs, a member of the Royal Institute of International Affairs and a Fellow of the Royal Society of Arts. In 2006, she set up the bilingual website (chinadialogue) focusing on Chinas environmental issues. 关于“中外对话” “ 中外对话”是一个独立的非营利性组织， 以伦敦、北京、德里和圣保罗为中心开展 工作。 “ 中外对话” 的主要业务是其独特的完全双语网站， 它通过发表精辟、 原创的中外文章、 评论和分析， 促进世界理解中国崛起带来的全球性生态环境影响， 进而共同寻求公平可行 的全球环境问题解决之道。 “ 中外对话”在很多机构的资助下运作， 其中包括英国环境、食品和农业事物部、壳 牌 （ 中国） 以及许多基金会。 关于“中外对话”内部交流刊物及网站 What is chinadialogue chinadialogue is an independent, not-for-profit organisation based in London, Beijing, Delhi and Sao Paulo. chinadialogues primary vehicle is our website (chinadialogue), a unique bilingual platform which promotes a global understanding of the environmental impact of Chinas rise by publishing informed articles, commentaries and analysis by writers from inside and outside of China. We aim to inform, educate, and contribute to building a global consensus on fair and workable solutions. chinadialogue is now read in 208 countries and regions and in all regions of China. About our journal Produced on a bi-monthly basis, our journal brings you the best articles and reports from chinadialogue. If you want to contribute to the discussion you can visit our website ( chinadialogue) to add your comments and thoughts. Join the debate and be part of the solution. 联系我们 Contact Us中外对话在线文章 pieces online （2018.01 2018.02） 视频：中国海外能源投资如何影响发展中国家？ 氮污染危机来临，我们应付得了吗？ 墨西哥将目光投向中国 图集：走进越南的化学农业 中国塑料垃圾监测与治理面临升级 自行车的“高速”梦 狗年中国：寻找人与狗和谐共处之道 洁技术革命必须摆脱破坏性采矿 哈萨克斯坦：用节水手段避免中哈水权争端 “一带一路”缅甸公路项目：切不可轻视环境风险 中国绿色债券发展引发国际投资者关注 巴西亚马逊雨林：超大型水电站或将成为历史 如何看待中国的北极政策白皮书? 在象山，触摸东海捕捞业的艰涩脉搏 特高压输电：热潮后的冷思考 中国可成为航空能效领导者 特朗普环保政策遭同党反击 “良食”追求的正反面：中产中国的食物足迹 没有浪费：中国的废物发电革命 专家观点：展望2018年中国环境挑战 “海水稻”：能否逆潮而上？ 燃烧的“桑吉”轮：海上碰撞溢油事故何时休 太原：电动车弄潮儿的成功与局限 中国全球发展融资：“发展”何来？ 设计小变化，减排大效果 购物节：消费主义狂欢掩盖真实环境价格 浙江渔民上岸：从“靠海吃饭”到“朝九晚五” 中国2017年煤炭消费小幅反弹 治理塑料污染：特蕾莎梅访华之旅的蓝色议程 想要拯救海洋？请远离十种“隐形微塑料” 法国成为意料之外的气候领袖 中拉论坛部长级会议确定新的优先合作领域 气候风险阴云笼罩达沃斯论坛 异想天开的“藏水入疆” 幻灯片：全球十大亟需保护的海洋生物 Chinas finance in the Global South Crisis in nitrogen pollution China-Mexico boost trade Agriculture in Vietnam China bans waste imports Can expressways get people cycling again? More rights for dogs Mining needs clean tech Kazakhstan and China argue over water Myanmar: New roads bring threats Chinas green bonds catch on Brazil halts mega-dams Arctic white paper launched Fishing village in decline Power line plan in trouble Airlines must improve efficiency Trump friends dwindle Chinas middle class gets a taste for healthy eating Waste revolution The 2018 look Is saltwater rice the answer? Whats the impact of the East China Sea oil spill? Coal town switches to EV Does Chinas development fund work? Small tweaks, big impact Shopping festival harm environment Fishermen convert to tourism China coal use rises UK-China pledge to fight plastics Microplastics to avoid France: a climate leader? China-LatAm grow closer Climate on Davos agenda Can the Brahmaputra be diverted? 10 endangered marine species 目 录 CONTENTS 编辑顾问 委员会 我们的团队 马克埃尔文 澳大利亚国立大学（堪培拉）亚太历史学名誉教授 马 军 公众环境研究中心主任 潘家华 中 国 社 会 科 学 院 城市发展与环境研 究 所所长 经济学教授 彭定康 牛津大学和纽卡斯尔大学校长 英国上议院议员 奥维尔舍尔 亚洲协会美中关系中心亚瑟罗斯主任 克里斯宾迪克尔 前外交官、学者、环保主义者 王灿发 环境法学教授 中国政法大学（北京）“污染受害者法律援助中心“创始人 丹尼尔史宾哲 吉象木业董事会主席 王 名 清华大学公共管理学院副院长 清华大学非政府组织研究所所长 大卫金 牛津大学史密斯企业与环境学院院长 伦敦办公室 总编 ：伊莎贝尔希尔顿 副总编 ：夏洛婷 执行主辑：山姆吉尔 执行编辑：克里斯多夫戴维 营运经理：黄露珊 首席营运官：斯塔普勒 . 塔卢拉 行政助理：萝拉伍德伯里 北京办公室: 运营副主编：马天杰 副主辑 ：唐大旻 编辑 ：张 春 冯 灏 气候策略专家：武毅秀 姚 喆 行政财务官员：郝会玲 杂志协调：刘 琴 美术编辑：益念良作 第三极项目 项目总监：乔伊迪普格普塔 编辑 ：贝丝沃尔克 驻尼泊尔协调员 ：拉梅什布尚 南亚编辑：奥梅尔艾哈迈德 中拉对话 执行编辑：罗伯特苏塔 拉美编辑：克里斯蒂娜韦加 印度气候对话 总编 ：乔伊迪普格普塔 特约记者：朱希乔德哈里 What to look out for in 2018 4. 中国重塑生态环境治理顶层机构 马天杰 刘 琴 7. New dawn for environmental ministries Ma Tianjie Liu Qin 11.展望2018年中国环境挑战 中外对话 15.What to look out for in 2018 chinadialogue 18. 2017，中国环保“撕裂”之年？ 马天杰 20. The 2017 review Ma Tianjie 23. 中国2017年煤炭消费小幅反弹 冯 灏 白莉莉 姚 喆 25. China coal use rises Feng Hao Lili Pike Yao Zhe28. 狗年中国：寻找人与狗和谐共处之道 刘 琴 31. More rights for dogs Liu Qin 34. 治理塑料污染：特蕾莎梅访华之旅的蓝色议程 李 婧 36. UK-China pledge to fight plaics Li Jing 38.气候风险阴云笼罩达沃斯论坛 苏姆亚萨卡尔 40.Climate on Davos agenda Soumya Sarkar 42. 中拉论坛部长级会议确定新的优先合作领域 罗伯特苏塔 44. China-LatAm grow closer Robert Soutar 环境政治 展望2018 Environment politics 46. 自行车的“高速”梦 邓 涵 49. Can expressways get people cycling again? Deng Han 环境新视野 New takes on global environment92. 海燃烧的“桑吉”轮：海上碰撞溢油事故何时休 冯 洁 95. Whats the impact of the E a C h i n a S e a o i l s p i l l ? F e n g J i e 98. 在象山，触摸东海捕捞业的艰涩脉搏 石 毅 102. Fishing village in decline Shi Yi 66. 中国绿色债券发展引发国际投资者关注 王 遥 等 69. Chinas green bonds catch on Wang Yao etc 72. 打造全国碳市场，中国需要更大雄心 休斯莱特 75. Chinas carbon market needs ambition Huw Slater 79.“良食”追求的正反面：中产中国的食物足迹 张 春 82. Chinas middle class gets a tae for healthy eating Zhang Chun 85. 太原：电动车弄潮儿的成功与局限 张 春 88. Coal town switches to EV Zhang Chun Mark Elvin Emeritus professor of Pacific and Asian history at the Australian National University, Canberra Ma Jun Director of Institute of Public & Environmental Affairs Pan Jiahua Executive Director of Institute for Urban and Environmental Studies Chinese Academy of Social Sciences, Professor of economics at the CASS Graduate School Lord Patten of Barnes Chancellor of Oxford University and Newcastle University and a member of the House of Lords Orville Schell The Arthur Ross Director of the Center on U.S.-China Relations at the Asia Society Crispin Tickell A former diplomat, an academic and an environmentalist Wang Canfa Professor of environmental law in China, the founder of the Centre for Legal Assistance for Pollution Victims Daniel Spitzer Chairman of Plantation Timber Products Group (“PTP”) Wang Ming Deputy Dean of the School of Public Policy and Management at Tsinghua University, director of the NGO Research Institute at Tsinghua University Sir David King Director of the Smith School for Enterprise and the Environment at the University of Oxford 中国与世界,环境危机大家谈 China and the world discuss the environment London Office Editor: Isabel Hilton Deputy Editor: Charlotte Middlehurst Executive Editor: Sam Geall Managing Editor: Christopher Davy Production Editor: Huang Lushan Chief Operating Officer: Tallulah Staple Office Assistant: Laura Woodbury Beijing Office Managing Editor: Ma Tianjie Senior Editor: Tang Damin Associate Editor: Zhang Chun Feng Hao Climate Communications Strategist: Wu Yixiu Yao Zhe Administrations Officer: Hao Huiling Journal Coordinator: Liu Qin Art Editor: YNLZ Third Pole Project Project Director: Joydeep Gupta UK Editor: Beth Walker Nepal Co-ordinator: Ramesh Bhushal South Asia Editor: Omair Ahmad Dilogo Chino Managing Editor: Robert Soutar Latin America Editor: Cristina Veiga India Climate Dialogue Editor: Joydeep Gupta Special Correspondent: Juhi Chaudhary Editorial Advisory Board 海洋与渔业 聚焦中国 Oceans in crisis China in focus Our Team 52. 特高压输电：热潮后的冷思考 埃德蒙唐尼 55. Power line plan in trouble Edmund Downie 59. 清洁技术革命必须摆脱破坏性采矿 朱莉科林格 62. Mining needs clean tech Julie Klinger中国重塑生态环境治理顶层机构 新一轮国务院机构改革揭开帷幕，中国将组建自然资源部和生态环境部推动环境保护和生态文明 马天杰 刘 琴 “一 氧 化碳环保部管 ， 二氧 化碳却归发改委管 。 ” 在 2013 年的一个会议上 ， 时任环保部 部长周生贤公开表示他对于环保监 管碎片化的无奈。 这一尴 尬的局面将成 为历 史 。 3 月13 日 ， 新 的 国务 院 机 构改 革 方 案 在 全 国 “两 会 ” 上 公 布 并 提 交 审 议 ， 原属 发改 委的气 候 变化和减 排职 责 ， 连同分散在其他多个部委的环保 职 责 ，将 划 归 新 组 建 的 生 态 环 境 部， 中 国 即将 开 启 生 态环 境 “ 大 部 制” 时 代 。这 一 方 案 3 月 17 日由 全 国 人 大 进 行 表决。 2018年机构改革，标志着中国即将开启生态环境“大部制”时代 oxico 展望 2018 What to look out for in 2018 4 chinadialogue“九龙治水”或成历史 很长 一段 时 间 以 来 ， 人们习惯 用 “ 九龙 治水 ” 形 容 中 国 生态环境治理 局 面 。涉 及 生 态 环 境 保 护 的 各 项 工 作 和 职 能 分 散 在 环 保 、发 改 、水利 、农 业 、 海 洋 等 不同的 政 府 部 门 中 ， 各 部 门之间 的合作和协 调成 本高 昂 。 公众环境研究中心主任马军指 出 ： “ 原本地下水 、流域管理 、农业 污染治理分散在多个部委 ， 造成管 理职责交叉重叠 ， 甚至形成相互推 诿 。” 对此 ， 国家林业局昆明勘察设 计院院长唐芳林也深有体会 。 他以 国家公园为例进一步解释说 ： “ 以前 出台一个国家公园体制试点方案 ， 需要国家发改委等 13 个委 、部 、局 盖章 ， 简单问题复杂化 ， 相互掣肘导 致效率低下。 ” 在本轮机构改革中 ， 分属不同 政府机构的生态环境保护职能被整 合到了新组建的两个部门中 ， 新的 生态环境部将吸纳原先环境保护部 的全部职能 、原属发改委的气候变 化和减排职能和另外五个部门的环 境保护职能。 除 此 之 外 ，新 的 自 然 资 源 部 将 承 担 起 国 有 自 然 资 源 的“ 所 有 人” 角 色 ， 负 责 对 土 地 、森 林 、草 原 、湿 地 和 水 资源 等 自 然资源 的 权 属 划 分 和 管 理 ， 并 将 管理 同 样 是 新组建 的 国 家林 业 和 草 原 局 。 该 局 将 是 未 来 中国自然 保 护 区和国家公园的主 管单位。 复旦大学环境经济研究中心副 主任李志青表示 ， 整合机构职能有 助于降低部门间的协作成本 ， 提高 协作效率 。 唐芳林也认为 ： “ 现在 ， 所有自然资源归自然资源部管 ， 原 来分散在众多部门的国家公园 、自 然保护区等自然保护地将进行统一 管理 ， 彻底解决长期存在的交叉重 叠、争权推责等痼疾。 ” 本轮机构改革是 20 年来中国进 行的第三次大刀阔斧的政府机构职 能调整 ， 并沿袭了 10 年一次的改革 规律 。 值得注意的是 ， 在每一次政府 部门改革中 ， 生态环境保护的地位 都得到了提升和加强 ， 从一个不起 眼的局级单位一步一步攀升为如今 担负多种职责的主要部级单位 。 政 府机构演变折射出中国愈发强调环 境保护和可持续发展的总体趋势。 “生态文明”理念落地 自从 2012 年 “ 生态文明 ”理念 被提升到与经济 、政治 、文化和社 会建设同等重要的地位 ， 外界对于 这一理念的解读与猜测就不曾停息 。 2015 年公布的 生态文明体制改革 总体方案 （ 以下简称 “ 总体方案 ” ） 为这一理念在制度层面的贯彻落实 设定了总体原则 、目标和路线图 ， 并提出到 2020 年 “ 构建起生态文明 制度体系” 。 环保专家彭应登告诉中外对话 ， 此次国务院机构改革是生态文明路 线图中最为具体化的步骤之一 ， 并 为后续政策出台 ， 如水权交易 、生 态补偿等打下了基础 。 彭曾任北京 大气环境研究所所长 ， 是环境保护 部规划环评专家库成员。 2015 年的 总体方案 确立了 “ 自 然资本” 、 “ 空间均衡”和“ 生命共同 体 ”等几个核心理念 。 并与之对应 地提出 “ 自然生态是有价值的 ” ， 以 及 “ 整体性 、系统性 ”管理自然资 源的要求。 ” 同时也强调， “ 人口规模、 产业结构 、增长速度不能超出当地 水土资源承载能力和环境容量。 ” 新成立的国务院部门和它们整合的现有机构职责 What to look out for in 2018 展望 2018 chinadialogue 5新成立的两个部门所承担的职 责与这几个核心理念相对应 。 自然 资源部将成为中国大部分自然资源 的 “ 所有者 ” ， 对自然资源及其产权 进行调查登记 ， 并建立自然资源的 “ 有偿使用制度 。 ”国务院发展研究 中心研究员谷树忠 、李维明曾撰文 指出 ， 长久以来 ， 中国过度强调自然 资源的经济价值 ， 忽视和削弱了它 们的生态价值 、文化价值 ， 并由此 而导致自然资源的过度消耗甚至严 重浪费 ， 并认为 ， “ 建立健全自然资 源资产产权制度 ， 是生态文明体制 改革的重点和难点。 ” 自然资源部还整合了原国土资 源部 、发改委和住建部的空间规划 职能 ， 有望成为整个国家的 “ 总规 划者 ” ， 并将生态环境考量纳入空间 规划中 。 例如 “ 生态红线 ”的划定 ， 未来将不再由多个部门各自进行 ， 而将统一到自然资源部 。 “ 因为自然 资源部对资源家底更清楚 ， 划起来 更有效 ， 也避免不同部门应规划而 打架。 ” 彭应登说。 而两个部门的新职能都在一定 程度上体现了生态系统整体性考虑 。 山 、水 、林 、田 、湖等生态环境不 再被人为分割 ， 而将统一到自然资 源部进行管理和修复 ， 而排向空气 、 河流 、海洋 、土壤的各种污染物 ， 不管是二氧化硫还是二氧化碳 ， 则 会由生态环境部“ 一手抓” 。 不过 ， 新的职能划分并未像此 前的一些方案建议的那样 ， 将自然 资源保护和污染防治进一步整合到 一个 “ 超级生态环境部 ”之下 。 目 前的设置意味着在自然资源保护和 污染防治之间仍需要一定的部际协 调 。 生态区域规划部门可能仍需跨 部门就污染排放监督进行沟通 。 “ 遇 到一些事项 ， 部际协作是在所难免 的。 ”唐芳林解释说， “ 今后如果有国 家公园受到附近水污染的威胁 ， 生 态环境部就有责任配合自然资源部 协同处理。 ” 难题待解 专家认为 ， 此次机构改革将有 助于解决此前生态环境领域存在的 一些老大难问题。 对此 ， 全球环境研究所 （GEI ） 生态保护与社区发展项目经理彭奎 深有体会 。 他以森林和草原举例 ： “ 以前存在 林草之争 。 改善某一区 域生态环境 ， 是造林还是种草 ？如 果种树 ， 经费就会拨给林业局 ， 如果 是种草 ， 经费就会给到农业部门 。 所 以 ， 到最后实施的方案 ， 实际上是部 门利益之争的结果 。 但现在把林和 草统一管理就解决了这个矛盾 ， 更 有利于强化草原生态系统的建设和 管理。 ” 但新的生态文明体制格局仍需 处理一些棘手的问题 。 谷树忠和李 维明曾总结自然资源管理体制存在 的五大问题 ， 其中中央与地方关系 是一个突出矛盾 。 一方面 ， 中央政府 虽名义上掌握资源 （ 如国有土地 ） 的 所有权 ， 但实际上这些资源的管理 权却掌握在地方政府手中 ， 所有权 与管理权不匹配 ， “ 极易造成资产流 失 。 ”另一方面 ， 他们认为权益和责 任分配在中央与地方间也不合理 。 资源所在地政府往往承担过多责任 ， 但获得较少收益， 影响其积极性。 彭奎表示 ， 大部制改革属于顶 层设计 ， 但从地方上来看 ， 从省 、市 到县 ， 今后是不是也要根据国务院 机构改革来进行相关调整 ， “ 目前还 不清楚。 ” 不过 ， 从一些先行先试的领域 已能看到重塑 “ 央地关系”的端倪。 在去年公布的国家公园体制总体 方案 中 ， 就已提出 “ 分级管理 ” 思路 ， 先由中央政府和省级政府对 国家公园内的国有自然资源直接和 代理行使所有权 ， 并逐步过渡到全 部由中央政府直接行使所有权 。 浙 江省是提前试点生态文明体制改革 的省份之一 。 在 2017 年 7 月公布 的浙江省生态文明体制改革总体 方案 中 ， 也提出了按照不同资源 的重要程度 ， 厘清省政府直接行使 所有权、市县政府行使所有权的资 源清单和空间范围 。 而行使所有权 职责的地方政府也将“享有所有者 权益。 ” 马天杰，中外对话运营副主编 刘琴，中外对话研究员 展望 2018 What to look out for in 2018 6 chinadialogueNew dawn for environmental ministries Two new cabinet level ministries will be tasked with managing natural resources and fighting pollution Ma Tianjie Liu Qin “We take care of carbon monoxide, while carbon dioxide falls under the National Development and Reform Commission,” commented a frustrated Zhou Shengxian, then Chinas Environment Minister, at a 2013 conference. That type of bureaucratic fragmentation will soon become history if a sweeping plan to reshuffle cabinet level ministries, which was announced yesterday at the annual meeting of the National Peoples Congress (NPC), is passed on March 17. Currently, the National Development and Reform Commission (NDRC) is responsible for managing greenhouse gases and combatting climate change. However, these duties, together with the environmental functions of various other ministries, will be passed to a new Ministry of Ecological Environment. The move is the fourth time in three decades each at a ten-year interval that Chinas environmental agency (currently the Ministry of Environmental Protection) will see its remit expanded in a new department, highlighting the growing importance of environmental affairs in Chinese policy-making. From nine dragons to two In China, people have long used the te