磐石能源评论2016：能源转型问题系列分析.pdf

报告撰写：赵昂、林佳乔、乔黎明、Elisabeth Freese报告校对：王会、姜超、王昱瑞报告设计：计画堂发布日期：2016 年 12 月 发布方：磐石环境与能源研究所非盈利出版物，免费赠阅报告资助方：德国伯尔基金会北京办公室磐石环境与能源研究所以独立、公正的态度和批判性思维，提供促进可持续发展的环境和能源政策分析。微信公众号 微博公众号前 言全世界主要能源消耗大国都在进行着各自的能源系统转型，要达成的目标和推动力都不尽相同。有些是出于对减缓气候变化的需要大比例提高可再生能源占比并削减煤炭消耗量，如德国和英国等欧洲国家；有些是期望提升能源系统安全性，如经历了福岛核电事故的日本；还有些则是出于对产业布局的考虑，如正在经历页岩气革命的美国。对于中国来讲，除了对上述因素都有考虑之外，另一主要推动力就是如何通过能源转型减少严重的空气污染。对于化石能源高占比的能源结构是造成雾霾频发的根本原因，各方已基本达成共识。 2016 年底再度袭来又挥之不去的雾霾，让中国能源系统如何转型再度成为焦点，随雾霾而来的潜在健康影响也成了无法回避的话题 。磐石环境与能源研究所在磐石能源评论 2016筹备之初就将中国能源转型中的健康影响和社会公平问题列为本年度分析工作的重点，并结合在气候变化的大背景下国内外能源转型的经验，来探讨中国如何完成理性、公正且成本有效的能源转型。本报告从空气污染的健康影响是否被低估谈起，进而讨论在中国的能源政策制定中如何考虑包括健康影响评价在内的影响评价工具；从社会公平角度，也分析了中国淘汰煤炭产能的复杂性并着重探讨如何借鉴“公正转型”的成功案例；在推进可再生能源发展方面，我们通过回顾德国可再生能源法的发展历程和未来挑战，向中国读者展示可再生能源市场化过程可能面临的问题；在突破中国风电发展瓶颈方面，我们通过详实的分析指出电力系统改革是提高可再生能源占比的关键；最后，报告聚焦于页岩气开发，对页岩气开发的潜在温室气体排放泄露进行了分析，认为从气候变化应对的角度页岩气作为一种低碳过渡能源而大规模开发存在巨大风险。本报告是我们在持续探讨中国能源转型系列问题过程中的又一次尝试，我们希望得到更多行业同仁的反馈意见，同时，也借此机会感谢德国伯尔基金会对本项目提供的慷慨支持。林佳乔 磐石环境与能源研究所副主任2016 年 12 月 29 日网站：reei 邮箱：inforeei 电话：+86(10) 61438032中国空气污染健康损失评价或被低估：从估算统计学生命价值谈起1. 估算过早死亡的健康负担2. VSL 估值对公共政策成本收益分析的意义3. 用 AHC 估算 VSL：上海和全国4. 使用 AHC 方法估算 VSL 的问题更具包容性的能源政策：影响评价工具在中国能源政策决策中的作用1. 如何让未来的能源政策决策更充分地利用综合性影响评价工具2. 中国现有能源政策缺乏对于影响评价工具的包容性3. 中国更具包容性的能源政策之路：有效利用影响评价工具“公正转型”- 中国淘汰煤炭产能的复杂性分析1. 中国实现“公正转型”三要素2.“公正转型”案例分析EEG 2.0：是否能确保德国过渡到成本效益更高且适应性更强的可再生能源系统？1. 通向 EEG 2.0 之路：可再生资源发展的黄金时代2. EEG 2.0：如何过渡到成本效益更高且适应性更强的可再生能源系统突破中国风电发展瓶颈：电力系统改革是关键1. 中国风电2. 风电发展展望：十三五规划和风电发展驱动力3. 风电现阶段挑战：弃风限电、补贴吃紧、电价下行压力4. 风电提高电力渗透率的障碍：灵活电力系统的缺失阻碍风电发挥更大作用页岩气开发的气候变化影响：甲烷泄漏的风险1. 在应对气候变化方面，页岩气胜过煤炭吗？2. 一个案例分析：甲烷泄漏对页岩气碳排放的影响3. 甲烷泄漏：页岩气的“过渡性能源”角色受到质疑4. 美国页岩气甲烷泄漏对中国开发页岩气的启示目 录667881111111216161822222428282930313333343536Elisabeth Freese磐石环境与能源研究所实习生，北京能源网志愿者。从 2015 年起，开始从事环保领域相关工作，获得奖学金支持，在中国开展环境研究，并撰写与中国环境非政府组织有关的毕业论文。她拥有美国乔治城大学外交学院的科学、技术与国际事务学士学位。林佳乔磐石环境与能源研究所副主任、联合创始人，有多年的能源与气候变化方面的学习和管理经验，主要工作领域包括能源政策、低碳发展以及碳市场研究。共同创立磐石之前，在一家碳资产管理公司工作，以及作为独立顾问为农林碳汇项目和能效项目提供咨询。他拥有英国曼彻斯特大学环境科学硕士学位。乔黎明全球风能理事会中国项目主任，从 2003 年开始从事气候变化和可再生能源工作，目前的工作重点是中国风电政策。在加入全球风能理事会前，曾供职于世界自然基金会，从事气候变化和能源政策倡导工作。她拥有英国曼彻斯特大学环境科学硕士学位。赵昂磐石环境与能源研究所主任、联合创始人，在中国环保领域有十年以上的工作经验，长期关注气候变化政策和新能源政策。赵昂于 2008 年获得英国伦敦政治经济学院环境政策与监管硕士学位。作 者 简 介6 7尽管我们有一个基本的共识，即 VSL 受经济发展水平和人均收入的影响最显著，通常发达国家和地区对 VSL 估值要高于发展中国家和地区。表 1 也基本支持这一观点。然而表1 所示国家之间的差异非常明显，例如人均收入最低的印度在VSL 估值上甚至高过收入水平远远高于自己的台湾和韩国。首先，除了美国，表 1 所给出的不是各国 VSL 估值的均值或中位数，而是代表某国家地区的某个或某些实证研究的结果。其次，差异的根本原因是由 VSL 估值方法本身决定的，“由于人们在选择偏好和拥有资源上的个体非均质性（ Individual Heterogeneity），众多实证研究在 VSL 估值上出现较大差异，并不足为奇。”12 再者，采用条件估值法和使用收入 - 风险关系模型法得出的结果也会有较大差异。印度的实证研究 VSL 估值之所以高于韩国，其中一个原因在于，工会保护工人权益的作用在印度的实证研究模型中有体现，工会的作用使工人在争取风险补偿方面相对有优势。相比之下，韩国的研究中没有考虑工会的角色13。 中国空气污染健康损失评价或被低估：从估算统计学生命价值谈起赵 昂依赖煤炭和石油两种主要化石能源的能源系统是造成中国国土大面积严重空气污染（本文指室外空气污染，下同）的最大单一原因。根据国际能源署的数据，中国一次能源消费中化石能源（包括煤炭、石油和天然气）占比从 1971 年的 59.9% 增加到2013 年的 88.1% 1，其中煤炭占绝对优势。在改善空气质量的成本收益评价中，治理空气污染而避免的健康损失是根本理由。美国环保署（EPA）1999 年发布了一份关于 1990 年修改后的清洁空气法案（Clean Air Act 1990）到 2010 年的收益和成本的研究，这份递交给美国国会的详细报告指出，到 2010 年这一法案可以避免 23000 人过早死亡和带来其他众多健康收益，这些收益折合成经济价值约合 1100 亿美元，而实现这些收益所付出的成本约为 270 亿美元2。2011 年 EPA 又发布了第二个关于 1990 年清洁空气法案到 2020 年的收益和成本比较的前瞻性研究，报告指出到 2020 年可以累计避免 230，000 成人过早死亡，总健康收益达到两万亿美元，其中 85% 的货币化收益是避免过早死亡人数带来的，而为此付出的成本仅有 650 亿美元3。 可以说空气污染导致的健康损失的高低直接影响着治理空气污染决策的轻重缓急，如果评价空气污染健康损失的结果越高，那么治理空气污染的急迫性越强。而如何评价过早死亡的经济损失是这个评价过程的核心。本文聚焦在统计学生命价值的估算，探讨中国的环境政策分析中是否存在低估空气污染健康损失的情形。1. 估算过早死亡的健康负担空气污染轻者可使人群因为身体不适难以工作和上学，造成经济损失，重者可能引发各种疾病，如呼吸系统疾病（哮喘和慢性支气管炎）、心血管疾病（心脏病）、脑血管疾病、癌症（肺癌）、精神疾病（抑郁）等，长期暴露于空气污染还会导致过早死亡（ premature death）等严重的健康负担4。根据美国环保署 (EPA) 研究空气污染治理的健康收益的项目（BenMAP）5，超过 90% 的治理空气污染带来的货币化的健康收益是来自因为空气质量改善所避免的早死人数。也就是说，如果将空气污染带来的健康负担货币化，那么过早死亡的健康负担占到 90% 以上。一份关于美国燃煤电厂 2004-2009 年二氧化硫减排带来的健康收益的报告指出，空气污染导致的死亡人数从 2.4 万降到 1.3 万，而 1.3 万过早死亡人数对应的健康损失为 963 亿美元，占到全部健康危害货币化成本的 94% 6。量化评价空气污染导致的过早死亡的健康负担常用统计学生命价值（ Value of Statistical Life, VSL）这一经济学概念和方法。VSL 衡量的是人们为了降低极微小死亡风险而愿意支付的货币数量7。举例来说，如果人们愿意为降低十万分之一的死亡风险而支付 50 元人民币，那么一个统计学生命的价值就是 100,000*50=5,000,000 元。VSL 用以评价的既不是生命本身的价值，也不是百分百死亡风险的价值，而是微小死亡风险的价值。对 VSL 进行经济学测算的证据既有来自市场决策的（如收入 - 风险关系模型，可以将隐含在人的行为中的关于规避微小死亡风险的价值揭示出来），也有来自调查方法的应用（如支付意愿调查法，可以直接将人们降低死亡风险的意愿以货币的形式展现出来）。8条件估值法（ Contingent Valuation, CV）是估算 VSL 的常用调查方法，它通过调查居民支付意愿（ Willingness to Pay, WTP）来确定 VSL。调查支付意愿的方法包括叙述性偏好法与选择实验法，前者方法的弱点是较难解决受访者在理解健康风险和支付意愿上的困难；后者因为改进了健康效益评估中对环境健康风险的理解，揭示支付意愿的准确性更高9。然而，总体来讲，在揭示人们降低死亡风险的支付偏好方面，收入 - 风险关系模型方法更优于调查支付意愿的条件估值法。因为前者是基于实际发生的交易行为，尽管是非显性的，但数据和信息比较真实的反映出人们面对死亡风险的选择偏好。而条件估值法是建立在假设条件的访谈之上，有很多影响偏好表达准确性的干扰因素。美国环保署在评价清洁空气法案的成本和收益时所采用的 VSL 估值来自于 1990 年代美国和其他国家的 26个关于估算 VSL 的研究，其中 21 个研究采用的是收入 - 风险关系模型法， 5 个研究采用的是条件估值法10。在另外一篇综述各国估算 VSL 研究的文章比较了 11 个国家和地区的 VSL 估算研究，绝大部分的研究都采用了收入 - 风险关系模型法11。表 1 摘自这份比较研究文章，粗略来看，美国、日本和瑞士的VSL 估值最高，台湾、韩国和印度的估值较低。表 1：各国基于劳动力市场 VSL 估算（单位：百万美元）备注：所有估值以2000年美元价值为参照。研究国家和地区 VSL美国（30 项研究的中位数）7.0澳大利亚 4.2奥地利 3.9-6.5加拿大 3.9-4.7香港 1.7印度 1.2-1.5日本 9.7韩国 0.8瑞士 6.3-8.6台湾 0.2-0.9英国 4.2估算 VSL 有很强的现实意义，在对某一环境政策进行成本收益分析时，需要有 VSL 的估值来计算这一政策可能带来的收益或者成本，通常用成本收益分析法（Cost-benef_i t Analysis, CBA）来评价。这样有助于在不同的政策选择中取舍，例如有 X、Y 两种空气污染治理政策 , 假设可以实现相同的目标，究竟哪个更合适？使用 CBA 就可以为决策提供较清晰的建议。当然CBA 也并不是唯一合理的支持决策的方法，自身也存在不足，但它却是一个可以允许更多利益相关者参与、信息透明和有较多文献和证据支持的方法。2006 年美国室外空气质量标准再次提高， PM2.5 日均值从 65 微克立方米提高到 35 微克立方米， EPA 关于标准提高的成本收入分析指出，达到新的日均值标准所要支付的成本约 60 亿美元，而获得的收益（以健康收益为主）在 170-350 亿美元之间14。其中，主要的健康收益为减少过早死亡人数 2500。如果我们参照表 1 所提供的美国 VSL 估值，那么减少 2500 例过早死亡所对应的健康收益为 175 亿美元15。由此可以比较直观的看出实施新的空气质量标准给社会带来的健康收益。形成一个在 CBA 研究中可以参考或在环境政策实践中可以使用的 VSL 估值，需要有大量的实证研究支持。上文提及美国在环境政策评价和实践中比较普遍使用的 VSL 估值 7 百万美元就是基于大量和长期的实证研究而获得的。此类实证研究在中国还比较少，而且已有实证研究的估值结果差距很大，最低25万，最高有 170万16。面临环境政策分析、评价和实施的挑战，评价过早死亡的健康负担或者避免过早死亡的健康收益都是在分析空气污染治理政策过程中不可回避的问题。在此情形下，人力资本法（Human Capital Approach）被认为是一个替代方案，因为它设定了一个 VSL 估值下限17。 在评价中国的环境污染导致的健康负担的研究中，世界银行和国家环保总局于 2007 年发布的报告污染的负担在中国（以下简称世行报告）影响较大。此报告在对 VSL 进行估值时，用了基于上海和重庆两地的支付意愿调查法和调整人力资本 (Adjusted Human Capital, AHC) 法 。下面笔者将参照此报告的 AHC 法来讨论以 2015 年为参照年，看看对于中国最发达的地区上海市，VSL 估值究竟在怎样的水平。2. VSL 估值对公共政策成本收益分析的意义8 9调整人力资本法可谓一种评价避免过早死亡价值的社会性表述，因为这种方法针对所有人，设定每损失一年生命的估值等同于全社会的年人均 GDP。如果我们有某一年空气污染导致的过早死亡人数、当年的人均 GDP、空气污染导致的生命损失平均年数（全社会预期寿命减去过早死亡人数的平均死亡年龄）的年均 GDP 增长率，以及未来年人均 GDP 针对当年的折现率 , 就可以计算出一个地区或城市过早死亡导致的健康负担。沿用世行报告里使用的生命损失平均年数 1818，假设上海2015-2033 的年人均 GDP 增长率为 5%，折现率也为 5%，那么 2015 年上海地区 VSL 估值即为当年人均 GDP(10.31 万元 )19的 18 倍，即 186 万元。由此得出， 2015 年上海过早死亡人数的健康负担就是过早死亡数 2415 20乘以 VSL 估值 186 万，即44.92 亿元。利用这样的方法来估算全国过早死亡带来的健康负担。根据世界银行发展指数的数据，中国 2015 年人均 GDP 为8027.7 美元21，约合人民币 55310 元（汇率 1:6.89），仍沿用世行报告中的生命损失平均年数 18， 2015-2033 年的人均 GDP年均增长率和折现率都假设为 5%，从而用人力资本法推算出中国 VSL 估值为 99.6 万元。有了 VSL 估值，测算空气污染的健康负担主要受评价空气污染导致过早死亡人数结果的影响。显然，如果空气污染导致早亡人数越多，健康负担也越大。中国前任卫生部长陈竺等引用一些研究在 2013 年的柳叶刀发表文章指出，近年中国空气污染每年导致的早亡人数约有 35-50 万22。按照 99.6 万VSL 估值，可以估算出中国一年空气污染导致过早死亡的健康负担约有 3486-4980 亿元。3. 用 AHC 估算 VSL：上海和全国如上文所述，用人力资本法对 VSL 估值，一般得到的是一个下限值，如果将这样的估值应用到环境政策决策中，从方法本身来讲，存在低估空气污染带来的健康损失的风险。用人力资本法估算 VSL 需要以下参数：基础年的人均GDP、生命损失平均年数、人均 GDP 年均增长率和折现率。折现率一般高于人均 GDP 年均增长率，二者的关系决定了未来人均 GDP 的现值的变化不会很大；而生命损失平均年数受到人均预期寿命的影响，鉴于中国与表 1 所列国家的人均预期寿命相差不大23，因此中国与表 1 不同国家和地区（除印度之外）在生命损失平均年数上差距应该不大。因此，用人力资本法对 VSL 估值影响最大的因素是人均 GDP 水平。我们将各国和地区 2015 年人均 GDP 列出，与表 1 中的VSL 估值进行对比，就得到表 2。表 2 的最右一列的比值体现出基于劳动力市场的 VSL 估值与基于人均 GDP 水平的人力资本法 VSL 估值的巨大差异。正如前文所述，不同实证研究对VSL 估值的差异是导致 A/B 比值差异巨大的根本原因。我们从表 2 中选择一些人均 GDP 水平接近的国家，包括奥地利、加拿大和英国，且取奥地利和加拿大的 A/B 比值的中间值，分别为 118 和 100，那么这三国人均 GDP 占基于劳动力市场的 VSL估值的比例处于 95-118 之间。由此可以看出，在高度发达的国家，基于劳动力市场的 VSL 估值是人均 GDP 水平的 100 倍左右24。 4. 使用 AHC 方法估算 VSL 的问题表 2: 各国基于劳动力市场的 VSL 估算（2000 年美元现值）与人均 GDP（2015 年美元现值）的差异国家和地区 A:VSL（万美元） B: 2015 人均 GDP( 万美元 ) A B 的比值美国（30 项研究的中位数） 700 5.6 125澳大利亚 420 5.6 75奥地利 390-650 4.4 89-148加拿大 390-470 4.3 91-109香港 170 4.2 40相比之下，本文第三部分提到用人力资本法估算的中国的 VSL 是 99.6 万元人民币，约合 14.3 万美元， 2015 年中国人均 GDP5.5 万人民币，约合 0.8 万美元，两者的比值为 18。由此看出，基于劳动力市场的 VSL 估值要远远高于基于人力资本法 VSL 估值，表 3 更为直观的显示出这种差距，这里设定中国2015 年人均 GDP 和人力资本法 VSL 估值皆为 1。右列的人均 GDP 比值体现出在人力资本法 VSL 估值下各个经济体与中国的差距。如果用这种方法估算瑞士、美国、日本、英国等高度发达的经济体 VSL 值，它们与中国的差距在 4.4-10倍。韩国、台湾的经济发展水平与中国差别不太大，皆为新兴工业经济体，他们的人力资本法 VSL 估值分别是中国的 3.4 和2.9 倍，其中台湾 VSL 估值取两上下限值的平均值。而各个国家和地区在环境决策中评价成本和收益时侧重运用的劳动力市场 VSL 估值，与中国人力资本法 VSL 估值相比，所有发达国家都高过 28 倍；而东亚几个经济体的差距很小，韩国和台湾各自接近人均 GDP 比值，香港与中国的比值居中，劳动力市场VSL 估值与人力资本法估值差别在两倍左右。表 3 的对比，可以说明两点，第一，人力资本法 VSL 估值为环境政策分析健康收益时提供了一个下限值，然而要实现全面均衡的评价环境政策带来的健康收益，有必要考虑运用基于劳动力市场的 VSL 估值来设定一个更接近实际的 VSL 评价标准，这样有助于防止在环境决策分析时出现低估健康收益的情形；第二，随着社会经济发展，人均收入水平的提高，空气污染带来的健康损失也会随之增加，不同经济体在 VSL 估值上的差异说明这一点。数据来源：各国和地区人均GDP数据来自世界银行发展指数。 链接：data.worldbank/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?view=chart印度 120-150 0.16 750-938日本 970 3.5 277韩国 80 2.7 30瑞士 630-860 8.1 78-106台湾 20-90 2.3 9-39英国 420 4.4 95表 3: 各国和地区与中国在人均 GDP 水平和不同方法 VSL 估值比值的差异国家地区劳动力市场 VSL 估值与中国人力资本法 VSL 估值之比（括号中为实际值，单位：万美元）2015 年人均 GDP 与中国的比值（括号中为实际值，单位：万美元）瑞士 45-61（630-860） 10（8.1）美国 50（700） 7（5.6）澳大利亚 30（420） 7（5.6）奥地利 28-46（390-650） 5.5（4.4）加拿大 28-34（390-470） 5.4（4.3）英国 30（420） 5.5（4.4）日本 69（970） 4.4（3.5）香港 12（170） 5.3（4.2）韩国 5.7（80） 3.4（2.7）台湾 1.4-6.4（20-90） 2.9（2.3）中国 1（14） 1（0.8）10 11更具包容性的能源政策：影响评价工具在中国能源政策决策中的作用1在欧美等发达国家和地区，综合性的影响评估工具已经进行了多年的尝试，比较突出的是欧盟的综合性影响评估体系的发展。欧盟的影响评估方法也是走过了从分散到统一规则这样的路径，基于整合和加强原有单独影响评估机制。因为此前欧盟委员会在单一部门类型影响评估方面已经积累了相当丰富的经验，这些工具包括对企业、贸易、环境、健康、性别主流化和就业的影响；然而，这些影响评估往往只局限于某些特定部门单一的影响。这种欠缺全局考虑的方法使得政策制定者难以在决定具体行动方针时评估并权衡不同的政策方案选择。为了实现欧盟内部成员国更好的政策制定与监管，并对各国分散的监管影响评估进行统一，欧盟从 2002 年就颁布了第一个欧盟层面的欧盟委员会关于影响评估的通报3，随后经过评估和修订出台了一系列相关的规范性文件，规定欧盟的主要政策与法规都要进行经济、社会和环境的影响评估4。2009 年欧盟委员会公布了最新的影响评估指南（ Impact Assessment Guidelines）5，欧盟委员会提出的政策规划以及那些将最具有深远影响的政策规划都应该纳入影响评估的范围。具体说来，欧盟委员会立法和工作计划组织提出的所有立法草案，将会带来明显的经济、社会和环境影响的其他立法草案以及确定未来政策方向的非立法性规划 , 如白皮书、行动计划、预算、国际协议谈判指南等，都应按照指南进行影响评估6。但是在实施过程中，评估指南也遇到了一些问题，例如社会影响评价不容易进行定量化的评价，评估的重点往往会侧重于其他有定量结果的方面。但是欧盟也在通过应用指南的反馈持续地改进指南的实用性和有效性，充分考虑定性和定量结果的意义。林佳乔2013 年初大面积雾霾天气引起了关于空气污染问题的激烈讨论，能源结构不合理是造成雾霾的一个主要原因，这也让中国的政策制定者重新审视过去的能源政策，并于此后的几年内陆续发布了一系列的能源相关政策以改善严重的空气污染问题，并取得了一定的成绩，例如北京地区的 PM2.5水平从 2013 年平均 88.3 微克 / 立方米降至了 2015 年的 80 微克 / 立方米左右，但是能否完成 2017 年底之前降至 60 微克 / 立方米的承诺还存在不确定性2。不过以此速度发展，预计到 2030 年北京的空气质量将会达到国家二级年均浓度标准 35 微克 / 立方米，但是未来污染物控制的难度可能会加大，减排空间并不明显，如果不采取更有雄心的减排策略，达到国家标准的日期恐要推后。即使在 2030 年达到了国家标准，那是否就能保障我们所居住的环境是健康的、民众呼吸的空气是清洁的、社会公平得到充分体现还不能确定。单纯地通过建立能源政策与空气质量标准之间的联系在很大程度上可能忽视了空气污染问题本身所带来的健康与社会影响的广泛性与深刻性。未来能源政策的制定需要更多地进行全面与系统的思考，以寻求在满足社会能源供给平衡的基础上充分考虑环境健康这一基本需求，这个过程的实现并不容易，要考虑的社会、环境与经济问题因素太多，本文仅就如何利用影响评价工具这一角度进行分析，以勾勒出实现考虑社会公平与环境健康的能源政策制定需要进行哪些方面的深入思考。1. 如何让未来的能源政策决策更充分地利用综合性影响评价工具影响中国能源行业发展的主要因素包括与能源相关的法律和政策。中国自改革开放以来，作为国民经济基础的能源工业，其市场化改革的指导思想始终是逐步开放、持续为国家经济发展提供成本较低的能源。能源政策的变化主要体现在国民经济发展五年规划、能源发展战略行动计划以及主管部门的管理办法和条例。当前的能源政策对于整个能源生产和使用过程中的环境、社会和健康的影响评价并没有综合考虑。例如，过去的能源发展五年计划以及能源发展战略行动计划中，对于环境保护有不少笔墨，但是对于如何系统地评估能源规划产生的潜在环境影响以及如何减缓这些影响并没有进行阐释。目前跟能源政策制定相关的影响评价就是战略环境影响评价以及规划环境影响评价。其他影响评价工具并没有真正在政策制定层面展开，在具体的能源项目建设方面有少量的实践，例如对于大型水电的社会影响评价等。通过对于现有能源政策制定和执行过程的观察，我们认为具体来说在以下几个方面还存在着可提升的空间。2. 中国现有能源政策缺乏对于影响评价工具的包容性结语本文梳理了评价过早死亡健康负担的主要方法：统计学生命价值评价，采用世行报告中的人力资本法估算了中国 2015 年 VSL值，进而参照基于以劳动力市场方法为主的 VSL 估值的国际比较研究来与中国人力资本法 VSL 估值之间进行差距对比。对比的结果显示，人力资本法估值与劳动力市场估值差距显著。因此，在对空气污染带来的健康损失或者改善空气质量导致的健康收益进行量化评价时，仅有 VSL 估值的下限值容易导致对空气污染严重性的低估。中国的环境政策制定者应当参考国际经验，将劳动力市场估算 VSL 的方法考虑在决策中，从而避免低估治理空气污染带来的健康收益，为更理性和更具前瞻视野的环境决策提供研究和分析支撑。注释：1. “世界银行发展指数：化石能源占能源消费比例”。链接：http: /data.worldbank/indicator/EG.USEM.FO.ZS?locations=CN&view=chart.2. EPA,1999. “The Benef_i ts and Costs of Clean Air Act 1990 to 2010: EPA Report to Congress“,链接：https: /yosemite.epa.gov/ee/epa/eerm.nsf/vwRepNumLookup/EE-0295A.3. EPA,2011. “Benef_i ts and Costs of Clean Air Act 1990-2020, the Second Prospective Study“.链接：https: /epa.gov/clean-air-act-overview/benef_i ts-and-costs-clean-air-act-1990-2020-second-prospective-study.4. Lockwood, Alan H. The Silent Epidemic: Coal and the Hidden Threat to Health. Cambridge: MIT Press, 2012.5. 空气污染健康影响金字塔。链接：https: /epa.gov/benmap/how-benmap-ce-estimates-health-and-economic-ef_f ects-air-pollution.6. Schneider, Conrad, and Jonathan Banks. “The Toll from Coal“. assessment report, Boston: Clean Air Task Force, 2010.7. World Bank (WB)., State Environmental Protection Administration (SEPA)., 2007. “Cost of Pollution in China: Economic Estimates of Physical Damages“. p67.8. Viscusi, W.K. 2005. “The Value of Life“. Discussion Paper No. 517. The Harvard John M. Olin Center. 链接：law.harvard.edu/programs/olin_center/.9. 王书肖等，2016. 长三角区域霾污染特征、来源及调控策略 . 科学出版社 . p224.10. Robinson, L.A., 2008. “Valuing the Health Impacts of Air Emissions“. 链接：http: /regulatory-analysis/robinson-air-emissions.pdf.11. Viscusi, W.K. and Aldy, J.E. 2003. “The Value of a Statistical“. Journal of Risk and Uncertainty 27, No. 1. (2003):5-76. 链接：A Critical Review of Market Estimates Throughout the World.12. Viscusi, W.K. 2005. “The Value of Life“. Discussion Paper No. 517. The Harvard John M. Olin Center. p9. 链接： law.harvard.edu/programs/olin_center/.13. Viscusi, W.K. and Aldy, J.E. 2003. “The Value of a Statistical“. Journal of Risk and Uncertainty 27, No. 1. (2003):5-76链接：A Critical Review of Market Estimates Throughout the World. 14. “Fact Sheet-Final Revisions to the National Ambient Air Quality Standards for Particle Pollution (Particulate Matter)“.链接：https: /epa.gov/sites/production/f_i les/2016-04/documents/20060921_standards_factsheet.pdf.15. 即 2500 乘以 VSL 估值（7 百万美元）而得。16. World Bank (WB)., State Environmental Protection Administration (SEPA)., 2007. “Cost of Pollution in China: Economic Estimates of Physical Damages“. p69. Table 4.1 Estimates of Value of a Statistical Life in Chinese Studies.17. World Bank (WB)., State Environmental Protection Administration (SEPA)., 2007. “Cost of Pollution in China: Economic Estimates of Physical Damages“. p67.18. World Bank (WB)., State Environmental Protection Administration (SEPA)., 2007. “Cost of Pollution in China: Economic Estimates of Physical Damages“. P77. Appendix A.1 Average Life Years Lost due to Air Pollution.19. “上海市统计局：2015 年上海人均 GDP 首次突破 10 万大关”。经济网。链接：http: /ceweekly/2016/0301/142852.shtml.20. 王书肖等，2016. 长三角区域霾污染特征、来源及调控策略 。科学出版社。表 8-3 长三角地区每个城市 PM2.5 导致的早逝人数及其货币化估值，第 225 页。21. “世界银行发展指数：中国人均 GDP 1960-2015 和 2014 年的人均预期寿命”。链接：http: /data.worldbank/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?locations=CN&view=chart ；data.worldbank/indicator/SP.DYN.LE00.IN.22. “Chinas airpocalypse kills 350,000 to 500, 000 each year“.链接：http: /telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/china/10555816/Chinas-airpocalypse-kills-350000-to-500000-each-year.html.23. 根据世界银行发展指数，中国的预期寿命为 79 岁，除印度外，表 1 所列国家和地区的人均预期寿命在 79-84 之间。24. 这里忽略了不同年份美元现值差异的影响，如果将 2015 年年人均 GDP 换算成 2000 年美元现值，那么得到的 A/B 的比值会明显高于 100。12 13环境影响评价作为影响评价工具中发展时间最久、影响最广泛的一种评价方式，我国从 2003 年开始实施了环境影响评价法，目标评价对象主要为建设项目。更大尺度来讲，与能源政策决策相关性更大的是，规划环境影响评价和战略环境影响评价，二者都发生在决策阶段的早期，对于规划的潜在环境影响和对策进行评估，主要差异是应用范围的大小。规划环境影响评价针对政府各级部门土地利用相关的综合性规划以及各部门的专项规划7，具体来说可应用于能源发展专项规划如煤炭矿区、油气田开发、水电等等8；而战略环境影响评价则是着眼于更大尺度环境影响，往往是区域和全国范围，强调的是在宏观水平采取积极的跨部门合作，以期待政策能带来更多环境收益的影响评价工具。但是目前二者在能源政策层面的作用并不明显，也看不到各级政府在能源规划制定中对于环境影响评价进行考虑的公开信息。最近，环保部门意识到战略环评和规划环评对于环境影响应该更侧重于源头预防，提出了十三五环境影响评价改革实施方案，强调战略环评和规划环评的推进和强化工作9。不过在十二五期间，环保部就已经提出了类似的文件10，所以如何有效实施可能是关键，因为会涉及到各部委之间如何协调工作，这可能是当前能源政策决策中战略环评和规划环评作用有限的原因。2.1 战略环境影响评价在能源政策制定中作用不明显2.2 未能充分考虑健康影响对于能源使用带来的环境污染及其后续产生的健康影响，我们往往看到的是对于污染发生后的评价，例如煤炭使用的健康成本、垃圾焚烧给周边人群造成的健康影响、 PM2.5的疾病负担等。通常解决这些环境污染的方法是进行末端治理，提高排放标准以及清理已经造成的污染等。这种末端导向的环境管理方式