基建的堵点与疏通.pdf

谨请参阅尾页重要声明及华泰证券股票和行业评级标准 1 证券研究报告 固定收益研究/深度研究 2019年12月09日 张继强 执业证书编号：S0570518110002 研究员 zhangjiqianghtsc 芦哲 执业证书编号：S0570518120004 研究员 luzhehtsc 张大为 联系人 zhangdaweihtsc 1固定收益研究: 国开 LPR浮息债,利率并轨新举措2019.11 2固定收益研究: 转债指数编制与策略回测2019.11 3固定收益研究: 港口整合推进，关注信用投资机会2019.11 基建的堵点与疏通 明年基建反弹可期，但难返高增速时代 2020 年是经济与政策的关键之年，今年 12 月政治局会议提出加强基础设施建设。过去曾依靠提升赤字、下调资本金比例、依托城投平台举债，以及使用政府购买服务、产业基金、PPP模式等手段实现了基建扩张。十九大以来，防风险政策持续推进，地方隐性债务得到约束、国企央企面临去杠杆压力，而地方专项债存在较多局限，导致基建资金来源收缩。今年国家从专项债政策调整入手改善资金来源。展望明年，相比于今年政策调整更到位、资金来源与项目储备更充分，但相比于 2016 年隐性债务约束更强，去杠杆任务仍在，基建回不到高增速时代，但有望温和升至 8%左右。 过去，基建投资如何实现高增速？ 基建作为逆周期调节抓手，历来对稳增长发挥重要作用。08-09 年，赤字提升与项目资本金比例下调，财政资金撬动杠杆。城投平台成为地方举债载体，隐性债务迅速扩张。货币政策“适度宽松”，金融机构加大基建贷款投放。12-13年，经济承压下监管“明紧实松”，城投融资再度增长。降准降息之下，房地产市场走热，土地出让金支撑了财政发力。15-16 年，稳增长压力下，城投融资政策又有所放松，政府购买服务、产业基金、PPP等模式结合，进一步打开地方政府隐性债务空间，而大资管的繁荣为隐性债务提供了资金来源。专项建设基金问世也为基建项目资本金提供了补充。 近年来，基建投资面临诸多堵点 十九大之后，防风险政策相继推进导致基建资金来源收缩。融资端，地方政府隐性债务得到有效约束。城投债务监管重回 43 号文框架，87 号文倒逼政府购买服务重回本源。92号文遏止 PPP项目异化发展。“终身问责”更是为地方政府违规举债套上“紧箍咒”。国企央企去杠杆的任务导致举债融资受限。专项债是稳基建的主要抓手，但存在额度不足、收益要求、项目跟着资金走、不作为资本金等局限。投资端，资管新规等金融严监管遏制隐性债务来源，客观造成部分项目缺少资本金，进而金融机构配套融资难以跟进。项目端，基建项目收益率普遍偏低，对社会资本吸引力有限。 化解基建堵点的政策三部曲 面对基建投资的诸多堵点，在严守隐性债务底线不松的前提下，国家从专项债政策调整、下调项目资本金限制等角度入手，避免资金闲置，改善资金来源。第一步，允许地方专项债资金可用作部分重大项目资本金。第二步，扩大专项债用作资本金范围、明确可用作资本金比例、确保资金聚力基建领域，并向“资金跟着项目走”的模式转变。第三步，调降基建类项目资本金比例要求，同时鼓励发行权益型工具筹措资本金。“地方专项债用作资本金+基建资本金要求下调”的组合，有助于提高专项债资金使用效率，放大杠杆撬动配套融资。 2020年基建投资展望：好于 19年，难及16年 2020年是经济与政策的关键之年，市场对基建逆周期发力抱以较高期待。相比于 2019 年，专项债用作资本金等政策调整更加到位，财政预算或更多向基建倾斜，货币政策与政策性金融配合发力保障资金来源更充分，并且各地方项目上报已先行放量，投资增速有望反弹。但相比于 2016 年，当下防风险的政策定力更强，地方隐性债务监管守住不松，国企央企去杠杆的任务仍在，财政增收与扩大赤字的空间较小。基建资金来源会较过去两年有所拓宽，但还不足以比肩隐性债务规模的压减，因此难以回到历史高增速。综合来看，预计明年基建增速有望达到 8%左右。 风险提示：明年新增专项债额度不及预期、项目质量不佳导致落地困难。 相关研究 固定收益研究/深度研究 | 2019年 12月09日 谨请参阅尾页重要声明及华泰证券股票和行业评级标准 2 正文目录 过去，基建投资如何实现高增速？. 3 2003年前后：重工业化时代 . 3 2008-2009年：资金全面打通 . 4 2012-2013年：城投再次崛起 . 5 2015-2016年：隐性债务扩张 . 6 近两年基建投资面临诸多堵点 . 8 融资端：防风险束缚举债主体 . 8 其一，地方政府隐性债务受到严格约束 . 8 其二，国企央企去杠杆任务导致举债融资受限 . 9 其三，专项债是稳基建的主要抓手但局限较多 . 9 投资端：严监管扼住资金来源 . 10 项目端：缺优质限制参与热情 . 11 化解堵点的政策三部曲 . 12 第一步，允许地方专项债资金用作资本金 . 12 第二步，扩大专项债用作资本金范围，向“资金跟着项目走”转变 . 12 第三步，调降项目资本金要求，鼓励发行权益型工具筹资 . 13 2020年，基建投资展望 . 14 好于2018-2019年的概率较大 . 14 第一，政策调整更到位 . 14 第二，资金来源更充裕 . 15 第三，项目储备更充分 . 16 难以达到2016年的投资增速 . 16 第一，隐性债务束缚较强 . 17 第二，离完成去杠杆任务仍有距离 . 17 基建发力新方向 . 17 风险提示 . 18 固定收益研究/深度研究 | 2019年 12月09日 谨请参阅尾页重要声明及华泰证券股票和行业评级标准 3 过去，基建投资如何实现高增速？ 近二十年来，我国曾面临五轮“稳增长”压力。基建作为政府逆周期调节的主要抓手，2003、2009、2013、2016年都大幅扩张，对抗周期下行力量，对托底经济发挥了重要作用。当前经济下行压力仍在，为确保明年全面建成小康社会，政治局会议提出加强基础设施建设。 图表1： 下行压力与基建逆周期调节 资料来源：Wind，华泰证券研究所 2003年前后：重工业化时代 新世纪之初，我国工业化与城镇化加速，受益于宏观政策宽松与入世红利，基建投资达到本世纪第一个高峰。亚洲金融危机后，连续两年 GDP 增速低于 8%的政府预期目标，我国宏观政策由“适度从紧”转为积极的财政政策和稳健的货币政策。财政部开始发行长期建设国债、央行连续降低基准利率。同时新世纪初期，国内工业化与城镇化进程加速，西部大开发与振兴东北老工业基地战略同步推进，青藏铁路、三峡水利、西电东送、南水北调等重大项目相继开工。2004年初基建投资增速高达 40%以上。 其一，宏观政策由紧转松。上世纪 90 年代中期，由于价格改革过快、房改政策推动等因素，经济出现“四热”现象，通胀率快速攀升。为抑制总需求过热，治理通胀等问题，财政与货币政策长期保持“适度从紧”。然而 1997年亚洲金融危机与国内特大洪涝灾害对内外需造成冲击，由前期高通胀降至通缩。1999年财政与货币政策及时调头，分别定调“积极”与“稳健”。1998-2004年间，财政部累计发行长期建设国债 9100亿元，募集资金专项用于基础设施建设、国企技术改造等方面。央行在此期间 5次降低存贷款基准利率。此外，1999年成立了四大资产管理公司剥离银行坏账，也为项目贷款扩张提供了基础。 其二，入世红利加快基础货币投放。自 2001 年我国加入 WTO 后，由于国内相对低廉的劳动力成本与管制抑制下的要素价格，出口快速增长，03、04 年增速达到 30%以上。而强制结售汇制度下，出口扩张的同时也带来外汇占款增长与基础货币大规模投放，为这一时期加快工业化建设提供了充裕的流动性来源。 图表2： 21世纪初城镇化进程加快 图表3： 加入WTO后，外汇占款快速增长 资料来源：Wind，华泰证券研究所 资料来源：Wind，华泰证券研究所 金融危机GDP破八，触及目标底线三期叠加，GDP破七 中美贸易摩擦触及目标底线、GDP翻番压力 (10)01020304050605678910111213141504 06 08 10 12 14 16 18(%)(%) GDP:不变价:当季同比 基建投资:累计同比(右)0102030405060700.00.20.40.60.81.01.21.41.61.82.01980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015(%)(百分点) 同比增加 城镇化率(右)城镇化加快(20)(10)010203040506005101520253097 00 03 06 09 12 15 18(%)(万亿元) 外汇占款 同比增速(右)固定收益研究/深度研究 | 2019年 12月09日 谨请参阅尾页重要声明及华泰证券股票和行业评级标准 4 2008-2009年：资金全面打通 财政赤字提高、项目资本金比例下调、城投平台崛起、银行贷款投放，共同推动基建投资大幅扩张。2008 年金融危机严重拖累外需、汶川大地震与特大冰雪灾害又接踵而至，国内经济急转直下。为了“力挽狂澜”逆转经济颓势，2008 年政府推出“四万亿”计划，而“财政赤字提高+项目资本金比例下调+城投平台崛起+银行贷款投放”，是当年基建大幅扩张的推动力，投资增速实现从 2008年初3.6%跃升至2009全年42.2%。 图表4： 2009年财政赤字大幅提高 注：实际赤字为当年一般公共财政收支差值，不含结转与调入资金。 资料来源：Wind，华泰证券研究所 其一，赤字提升与项目资本金比例下调，财政资金撬动杠杆。财政支出是基建项目资本金的重要来源。2009年共安排财政赤字 9500亿元，其中中央赤字7500亿元，较上年大幅增加5700亿元，代发地方政府债 2000亿元。同时为充分发挥财政杠杆效应，09年5月国务院发布关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知，将机场、港口等项目最低资本金比例下调为 30%，铁路、公路、城市轨道交通等项目下调为 25%。财政提供项目资本金、比例限制放松助力杠杆放大，为基建投资提供发力空间。 其二，城投平台成为地方举债重要载体，隐性债务迅速扩张。2009年3月，央行发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓展中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。政策鼓励下，地方政府纷纷建平台发债，城投债发行额由08年的546亿迅速上升至09年的2805亿元，政府背书的隐性债务开始大幅扩张。 其三，货币政策转为“宽松”，金融机构加大基建贷款投放。为应对下行压力，2008年中宏观政策及时转向，财政政策由“稳健”转为“积极”，货币政策由“从紧”转为“适度宽松”，自 08 年 9 月起 5 次下调存贷款基准利率，4 次下调存款准备金率。08 年 12 月，国务院发布关于当前金融促进经济发展的若干意见，要求“追加政策性银行 2008年度贷款规模 1000 亿元，鼓励商业银行发放中央投资项目配套贷款，力争当年金融机构人民币贷款增加 4 万亿元以上”。截至 2019 年底，贷款余额增速攀升至 30%以上，其中基础设施领域贷款增速达 43%。央行释放流动性、金融机构配合基建贷款是项目资金重要保障。 (1)012345(0.5)0.00.51.01.52.02.53.03.54.001 03 05 07 09 11 13 15 17(%)(万亿元) “实际“赤字 “实际”赤字率(右)固定收益研究/深度研究 | 2019年 12月09日 谨请参阅尾页重要声明及华泰证券股票和行业评级标准 5 图表5： 2009年城投发债大幅攀升 图表6： 2009年商业银行贷款激增 资料来源：Wind，华泰证券研究所 资料来源：Wind，华泰证券研究所 2012-2013年：城投再次崛起 城投平台与政府性基金协同发力，城投债、非标与土地出让金，为基建提供资金保障。为治理 2011 年的高通胀，货币政策收紧引发固定资产投资快速回落，而此前“四万亿”计划带动上游产能扩张，在需求收缩背景下，产能过剩问题也开始暴露。实际 GDP 增速在2012年二季度破 8%，三季度触及政府目标底线，欧债危机担忧升温，时任总理温家宝提出，要“保持适度的投资规模，尽快启动一批事关全局、带动作用强的重大项目”。随后国家加速推出“保增长”政策组合。但不同于 2009 年资金来源全面打通，本轮基建主要依靠政府性基金与城投平台融资支持，城投债、非标、土地出让金是主要的资金来源。基建投资增速实现自 2012年初-2.4%跃升至2013全年21.2%。 图表7： 基建投资资金来源分项增速 注：“占比”为各分项资金 2004-2017 年占比的均值 资料来源：Wind，华泰证券研究所 其一，经济承压下监管“明紧实松”，城投融资再度增长。出于对地方隐性债务担忧，2010年国办 19 号文要求“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”，导致当年城投发债量回落。但2012年因经济压力增大，19号文“明紧实松”，发改委对企业债发行审核也有所放松。城投债从 2011 年 3000 亿左右的净发行规模提高到 2012 年 8000 亿以上。新增非标从 2011 年1.5万亿攀升至 2013年4.4万亿，大量通过城投流向基建领域。城投融资规模扩张是支撑本轮基建投资的主力。 其二，房地产市场走热，土地出让金支撑财政发力。出于稳增长压力，央行自 2011 年末重启一轮降准降息周期，房贷利率开始走低，加权平均利率从 2011 年四季度 7.6%降至2012年三季度 6.2%，房地产市场随之量价走热，也带动房企积极拿地。土地出让收入的大幅增长，为政府性基金支持基建投资提供了有力保障。2013 年“国有土地使用权出让收入安排的支出”达到3.8万亿，同比增长 43.5%。 259.00540.00 546.32804.6254505001,0001,5002,0002,5003,0002006 2007 2008 2009 2010(亿元) 城投债(Wind口径)净融资额0510152025101520253035402006 2007 2008 2009 2010 2011(%)(%) 金融机构:各项贷款余额:同比存款准备金率:大型存款类金融机构1年期贷款基准利率（同比 % ） 基建投资 预算内资金 国内贷款 自筹资金 其他资金 利用外资占比 100% 1 3 .9 % 2 1 .4 % 5 6 .0 % 8 .1 % 0 .6 %2017 1 4 . 9 1 1 . 2 1 1 . 0 7 . 0 2 2 . 4 7 3 . 7 2016 1 5 . 7 1 3 . 3 1 1 . 1 2 . 6 3 0 . 3 2 6 . 2 2015 1 7 . 3 1 7 . 1 - 7 . 4 2 0 . 5 1 1 . 0 - 4 9 . 4 2014 2 0 . 3 2 9 . 0 1 0 . 8 2 0 . 6 3 . 8 - 1 7 . 4 2013 2 1 . 2 2 1 . 1 5 . 6 2 8 . 1 2 3 . 1 5 3 . 9 2012 1 3 . 7 2 6 . 2 1 . 1 1 8 . 2 9 . 5 - 2 8 . 7 2011 6 . 5 9 . 3 - 1 1 . 5 1 3 . 5 0 . 6 1 4 . 4 2010 1 8 . 5 6 . 7 1 8 . 8 2 3 . 2 2 1 . 2 1 . 9 2009 4 2 . 2 5 1 . 3 4 6 . 4 3 5 . 7 5 3 . 5 - 4 . 6 2008 2 2 . 7 3 5 . 5 1 9 . 9 2 7 . 7 2 3 . 3 - 4 . 1 2007 1 6 . 2 2 7 . 8 9 . 3 1 8 . 7 1 5 . 9 - 1 1 . 8 2006 2 1 . 4 2 5 . 3 1 7 . 6 2 2 . 0 4 6 . 0 7 . 6 2005 2 7 . 1 2 8 . 0 2 2 . 7 3 1 . 2 2 0 . 2 1 . 3 2004 2 4 . 9 1 8 . 4 2 4 . 2 3 9 . 9 3 0 . 6 - 6 . 5 固定收益研究/深度研究 | 2019年 12月09日 谨请参阅尾页重要声明及华泰证券股票和行业评级标准 6 图表8： 2012年城投发债再上台阶 图表9： 2013年土地出让金安排的支出大幅增长 资料来源：Wind，华泰证券研究所 资料来源：Wind，华泰证券研究所 图表10： 2012年新增非标融资大幅攀升 资料来源：Wind，华泰证券研究所 2015-2016年：隐性债务扩张 稳增长压力下，2015 年城投融资政策又有所放松，同时政府购买服务、产业基金、PPP等模式结合，进一步打开地方政府的隐性债务空间，大资管的繁荣为隐性债务提供了资金来源。而专项建设基金问世也为基建资金提供了有力补充。2014 年新预算法出台，国办43号文明确剥离城投平台的政府融资功能，城投债发行量一落千丈。然而，2015年我国在外需低迷、房地产库存高企等内外压力下，工业产能过剩愈发严重，PPI陷入深度通缩，工业企业亏损面不断扩大。经济压力面前，基建发力仍首当其冲，平台债务监管开始有所放松，地方政府借助政府购买服务、产业基金和 PPP 等模式融资，国开与农发行主导的专项建设基金问世，同时国家再次放松项目资本金约束，最终推动基建投资增速在 2016年上半年回升到20.9%，发挥出了逆周期调节的效果。 其一，2014 年 43 号文“开正门，堵偏门”，赋予地方政府发债权，剥离平台企业的融资功能。首先，明确将城投的政府性融资职能剥离，平台公司不得新增政府债务。其次，明确了地方政府举债的权限，将地方债作为地方政府唯一的融资渠道，并安排发行债券置换政府负有偿债责任的存量城投债务。但限额管理下的政府债券额度有限，2015 年出于稳增长压力，对城投平台的监管规定又出现了松动。国办 40 号文对城投的在建工程融资给予支持，国办 42 号文明确了融资平台可以作为社会资本参与 PPP，发改委 1327 号文更是鼓励城投发债参与 PPP 项目。2015 年出台的政策对城投融资有所放开，但都是在 43号文的底线上展开的。而地方政府通过出具承诺函做隐性担保、注入土地资产等方式提高城投发债能力，绕过了 43 号文的约束。融资政策放松、地方政府增信以及大资管繁荣共同推动了城投债务再扩张。 546 2805 2545 3172 8689 8417 01,0002,0003,0004,0005,0006,0007,0008,0009,00010,0002008 2009 2010 2011 2012 2013(亿元) 城投债(Wind口径)净融资额16.6 -14.1 43.5 1.1 -20.9 20.0 37.8 34.7 (30)(20)(10)010203040502011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018(%) 国有土地使用权出让收入安排的支出:同比(4,000)(2,000)02,0004,0006,0008,0002009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019(亿元) 委托贷款 信托贷款 合计固定收益研究/深度研究 | 2019年 12月09日 谨请参阅尾页重要声明及华泰证券股票和行业评级标准 7 图表11： 2015年城投债再扩张 资料来源：Wind，华泰证券研究所 其二，政府购买服务、产业基金与 PPP模式扩大了隐性债务空间。由于43号文之后，国家大力推广 PPP模式，地方政府借道产业基金，明股实债参与 PPP项目成为“流行”方式，而金融创新保障了资金来源。一种典型模式是，券商资管或基金子公司设立专项资管计划，银行理财认购优先份额、城投认购劣后份额，共同出资成立产业基金。由该基金为建设项目提供资本金，商业银行提供配套贷款。其中，地方政府以“政府购买服务”模式，对基金的优先级份额，提供承诺回购或贴息等方式保证收益。这种模式违背了推广 PPP初衷，显著扩大了地方政府隐性债务，但成为托底基建的重要保障。首先，项目资本金本质上是债务资金。其次，地方政府将工程建设类项目违规包装成了政府购买服务模式。最后，资本金的结构化来源又配套银行贷款，大大提高了项目的杠杆倍数。 图表12： 政府购买服务、产业基金与PPP模式 资料来源：华泰证券研究所 其三，专项建设基金问世，成为基建资金的有益补充。2015 年 8 月，我国发行首批专项建设债券，由国家开发银行、农业发展银行向邮政储蓄银行定向发行（后续扩展发行对象），将债券收入以股本方式设立专项建设基金，支持国家重大项目建设，同时中央财政给予贴息支持。2015至2016年，前七批专项建设基金累计投放超过 2万亿元，再结合项目资本金要求比例下调，撬动了更大规模的配套资金，成为这一轮基建资金的有益补充。 图表13： 专项建设基金模式 资料来源：华泰证券研究所 (1,000)(500)05001,0001,5002,0002,5003,0003,50012-01 12-09 13-05 14-01 14-09 15-05 16-01 16-09 17-05 18-01 18-09 19-05(亿元) 城投债(Wind口径)净融资额固定收益研究/深度研究 | 2019年 12月09日 谨请参阅尾页重要声明及华泰证券股票和行业评级标准 8 近两年基建投资面临诸多堵点 随着内部逆周期政策显效、供给侧改革化解通缩、外部全球小共振，2016 年底国内经济企稳复苏，政策也由“稳增长”开始向“调结构”、“防风险”转变。2017 年十九大提出了高质量发展与三大攻坚战的要求，防范化解地方政府隐性债务、央企国企去杠杆、资管新规等防风险政策相继推进，造成了基建资金来源收缩。地方政府专项债由于额度有限、要求收益等因素难以抵补隐性债务的缺位。此外，经历了多轮基建扩张，优质项目不足也是制约因素。因此 2018年以来基建投资大幅下滑，在逆周期调节诉求下也表现乏力。 融资端：防风险束缚举债主体 其一，地方政府隐性债务受到严格约束 对于城投债务，监管重回 43号文框架。2017年5月，六部委联合发布了 50号文，开启新一轮的地方债务监管。50 号文规定地方政府不得向平台公司注资、不得为融资平台公司提供担保、地方政府举债一律采取发行地方债形式，最关键的是明确了自 2015 年起的平台新增债务依法不属于地方政府债务。50号文是43号文之后的第二个指导性文件，再次明确了地方政府举债的唯一合法手段是发行地方政府债券，禁止地方政府的各种隐性担保，禁止明股实债类项目。 对于政府购买服务，87 号文倒逼重回本源。第一，制定政府购买服务的指导性目录，并列出负面清单。强调严禁用于建设工程项目、严禁将金融机构等融资行为纳入政府购买服务范围。第二，要求先有预算、后购买服务，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。第三，严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。87 号文开始倒逼政府购买服务回归本源。 对于 PPP 项目，92 号文遏止异化发展。2017 年 11 月，财政部发布 92 号文，严控新项目标准并清理违规已入库项目，防止 PPP 异化为新的融资平台。一方面，禁止非公共服务领域、非运营类工程建设、非按效付费固化财政支出等项目入库。另一方面，清理未转型城投作为社会资本方的、采取建设-移交方式的、由政府承诺回购、兜底或提供担保的项目等。并要求在 2018年3月底前完成清理工作。国资192号文，又约束了央企参与PPP项目的规模。由于 10%预算内资金上限的约束造成 PPP 增量面临瓶颈（每年财政支出责任随存续 PPP项目增长而叠加），不合规的入库项目又遭清理，PPP总投资额开始回落。 图表14： PPP总投资额自 2018年开始有所回落 资料来源：Wind，华泰证券研究所 “终身问责”更是为地方政府违规举债套上“紧箍咒”。2017年 7月，全国金融工作会议强调要严控地方政府债务增量，并将违规责任上升到“终身问责、倒查责任”，地方政府债务风险被中财办列入五只“灰犀牛”之一。2018 年监管层继续出台多项政策要求化解地方政府债务风险。财预 34 号文加大财政约束力度，要求守住“红线”，硬化预算约束，并强调终身问责机制。后续的中发 27 和 46 号文也强调实施地方政府隐性债务问责办法，严格约束隐性债务。相较于融资手段的监管，严肃财政纪律、终身问责制更是抑制住地方政府举债意愿的关键。而过往积累的存量债务化解压力也成为地方政府背上的一座大山。 0246810121416182016-01 16-05 16-09 17-01 17-05 17-09 18-01 18-05 18-09 19-01 19-05 19-09(万亿元)识别阶段 准备阶段 采购阶段 执行阶段 PPP项目投资额:总投资固定收益研究/深度研究 | 2019年 12月09日 谨请参阅尾页重要声明及华泰证券股票和行业评级标准 9 图表15： 2014年以来地方政府债务监管政策梳理 时间 文件简称 文件全称 核心规定 2014 国发43号 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 剥离城投的政府性融资职能；明确地方债是地方政府唯一的融资渠道；鼓励PPP 2015 国办发40号 关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知 对在建工程融资有所放松 国办发42号 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 对PPP项目的社会资本方认定有所放松 发改办财金1327号 国家发展改革委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知 确认融资平台可以作为社会资本参与PPP；放宽县级平台发债的限制 2017 财预50号 关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知 地方政府不得向平台公司注资、不得为融资平台公司提供担保、地方政府举债一律采取发行地方政府债券，自 2015 年 1 月 1 日起的平台新增债务依法不属于地方政府债务，禁止“明股实债”类PPP 财预87号 财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知 政府购买服务指导性目录、负面清单；先有预算、后购买服务；严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资 全国金融工作会议 全国金融工作会议 地方债务违规责任“终身问责、倒查责任” 发改办财金1358号 关于在企业债券领域进一步防范风险加强监管和服务实体经济有关工作的通知 发债企业与政府信用严格隔离 国资发财管192号 关于加强中央企业 PPP 业务风险管控的通知 对央企参与 PPP 规模做出约束，累计投资不得超过上一年度净资产的50%，资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业，不得单独投资PPP项目等 财办金92号 关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知 防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量 2018 财金23号