2013至2014上半年村（社区）经费补助（含治安、环卫、行政经费等）项目第三方重点绩效评价报告.pdf

目录一、项目概况.1 （一）项目背景.1 （二）项目绩效目标.1 （三）项目资金使用情况.2 二、评价过程情况.3 （一）评价目标.3 （二）评价范围.3 （三）评价方法.3 （四）评价过程.4 三、绩效评价结论.4 （一）评价结论.4 （二）主要绩效目标实现情况.5 四、项目绩效管理经验.9 （一）规章制度健全，管理体系较为完整.9 （二）项目实施规范有序，推进方法较为得当.10 （三）各单位职责明确，能够形成合力.11 五、存在问题及建议.11 （一）治安补助专项问题及建议.11 1.存在问题.11 2.对策建议.14 （二）环卫补助专项问题及建议.16 1.存在问题.16 2.对策建议.19 （三）行政补助专项问题及建议.21 1.存在问题.21 2.对策建议.23 1 根据财政部财政支出绩效评价管理暂行办法（财预 2011285 号）、印发关于全面推进预算绩效管理工作意见的通知（东府办 2014 49 号）文件的有关要求， 2013 至 2014 上半年村（社区）经费补助（含治安、环卫、行政经费等）项目被纳入 2014 年第三方评价范围。受市财政局委托，东莞市社会科学院于 2014 年 7 月至 9 月，组织专家力量对项目预算执行情况进行了绩效评价，评价结果为 83.7 分，绩效等级为 “ 良 ” 。现将有关情况报告如下：一、项目概况（一）项目背景为进一步加强村（社区）管理，减轻村（社区）经济负担，促进村（社区）经济平稳健康发展，市委、市政府制定了关于推动镇村集体经济转型升级加快发展的若干意见（东委发 201224 号），文件规定，从 2013 年起连续五年，我市从市镇（街道）参与税收分成收入中切块 5%，设立村（社区）基本公共服务专项资金，专项用于补助全市 593 个村（社区，不含松山湖、虎门港、生态园和长安新区）目前负担的治安、环卫、行政管理等基本公共服务开支。（二）项目绩效目标 1.总目标：从 2013 年起，通过对全市村（社区）的治安、环卫和行政管理经费进行补助，力争通过 5 年左右的时间，在补助标准随着财政税收收入增长同步增加的保障下，逐步推进 2 全市村（社区）的治安、环卫和行政管理实现镇（街）统筹、市镇（街）两级负担。 2.阶段目标：根据东莞市村（社区）基本公共服务专项资金补助实施方案（东府办201340 号），2013 年市镇两级从参与税收分成收入中切块 5%，共 12.2 亿元，加上市财政对村“就高不就低”和提高水乡片 2 0%补助资金 1.5 亿元，实际补助给村（社区）的资金共 13.7 亿元；2014 年 1-6 月财政预算安排 7.393 亿元，实际支出 7.3172 亿元；合计 21.02 亿元。该部分资金由市财政拨付到镇街新设立的基本公共服务专户，再由镇街拨付到村（社区）或统筹机构。表 1 2013、 2014 上半年项目实施情况（单位：万元、人）年份预算资金实际支出补贴类别补贴金额补助人数治安经费补助 51,979 29,702 环卫经费补助 41,087 8,217,491 行政经费补助 27,215 8,765 警犬训导员补助 437 437 2013 122,926 122,739 按镇（街）投入全部返回补足 2,021 治安经费补助 31,187 29,702 环卫经费补助 24,652.5 8,217,491 行政经费补助 16,329 8,765 警犬训导员补助 218.5 437 2014 上半年 73,930 73,172 按镇（街）投入全部返回补足 785 （三）项目资金使用情况 2013 年、2014 年 1-6 月份由市财政局下拨的村（社区）基本公共服务专项资金，共计为 195,910.5 万元。其中，2013 年财政预算安排 122,926 万元，实际支出 122,739 万元，结余 3 187 万元。2014 年 1-6 月财政预算安排 73,930 万元，实际支出 73,172 万元，结余 758.5 万元。二、评价过程情况（一）评价目标通过引入第三方对 2013-2014 上半年村（社区）经费补助（含治安、环卫、行政经费等）专项资金进行绩效评价，对项目投入、过程、产出、效果等情况进行分析，评价项目整体的经济性、效率性、效果性和公平性，揭示影响项目绩效的主要因素，分析存在问题及其产生原因，提出合理化建议，为修改、完善政策提供参考依据。（二）评价范围本次绩效评价范围为：以 2013 年年底为基准点延伸至 2014 年上半年底该项目的所有投入和产出情况。 2013 年、 2014 年 1-6 月份由市财政局下拨的“村（社区）基本公共服务”专项资金，共计为 195,910.5 万元。（三）评价方法根据实施方案，专家组对专项资金所涉及项目单位提交的材料进行书面评审；为提高调研的针对性、实效性，根据本项目绩效评价范围、统筹情况、项目类型、区域分布、资金额度、自评情况，采取座谈会、访谈、问卷调查、核查资料等方法进行项目评价。 4 （四）评价过程根据实施方案，专家组赴各镇（街）农村集体资产管理部门、公安分局（含辅警大队、辅警中队、护村队）、公用事业服务中心、社区政务服务中心、环卫保洁承包企业、选调社区进行走访和现场评价。共召开了 7 场座谈会，其中 “治安” 、“环卫” 、 “行政”专类各 2 场，针对“全市欠发达村（社区） ”的 1 场；选取了 14 个村（社区）进行实地走访，发放调查问卷，了解该项目具体实施过程，取得的成效及存在的问题，核实相关材料的真实性，并认真听取村（社区）干部及群众的意见，对项目作现场评价。在书面评审、座谈会、现场考察及问卷调查统计分析等方法的基础上，结合项目单位自我绩效评价结果及专家组评价结果，最终形成项目绩效评价结论。三、绩效评价结论（一）评价结论针对项目实施的投入、过程、产出和效果四个方面，从经济性、效率性、效果性和公平性等角度进行分析，专家评审组根据绩效评价指标表进行综合测评，得出该项目评价结果为 83.7 分，绩效等级为“良” （见附见）。专家评审组认为，该项目立项申报规范，业务制度、财务制度健全，资金使用严格，审批手续齐全，执行有效。通过该项目的实施，总体上减轻了村（社区）治安、环卫、行政管理等基本公共服务经费的负担，提高了基本公共服务质量，推动了基本公共服务均等化，促进 5 了村组集体经济健康发展。但由于治安、环卫、行政管理三者统筹的时间节点、统筹事项范围尚未完全一致，而且对原资金供给渠道解决村（社区）的治安、环卫和行政管理经费实际支出缺口资金部分的分摊规定不明确，致使部分村（社区）负担不减反增，直接影响了村（社区）减负成效，导致整个项目效益受到影响。（二）主要绩效目标实现情况 1.产出目标该项目的预期产出目标基本完成。主要体现在：（1） “两保”目标完成较好，资金基本满足需求根据村（社区）负责人调查问卷显示，认为补助经费很满足需求的占 5.5%、较满足需求的占 31.4%、一般满足需求的占 48%，说明项目“保基本、保必须”的预期产出目标基本实现，在项目资金规模有限的前提下，能优先保证各村（社区）的治安、环卫和行政管理基本的、必须的支出，在核定的各公共事项补助范围内使用专项资金。（2）资金拨付基本及时，按规定按季度执行按照规定，市财政局按季度将项目专项资金拨付到各镇（街）基本公共服务资金专户,再由镇（街）统一拨入村（社区）开设的“财政支农资金专户” ；村（社区）要使用专项资金时，报镇（街道）农村集体资产管理部门审查同意，一般由村（社区）先行垫支，待季（月）末集中向镇（街）申请使用 6 专项资金获批后，再从财政支农资金银行专户中划拨资金。项目资金的拨付按照上述规定流程进行，基本做到拨付及时，按季到位。村（社区）负责人调查问卷显示，认为补助经费拨付 “很及时”占 14.8%、 “较及时”占 48.3%、 “一般”占 29.9%、 “不太及时” 占 5.5%、 “很不及时” 占 1.5%，及时度分值为 73.58 分（注：本分值计算方法采用 5 等级赋分法，折合成百分制计算得出，最高分值为 100 分；本报告的分值都是以此方法得出，下同）。（3）资金分配合理，做到专账专户分科目核算项目资金基本按照实施方案规定，做到专款专用，专账核算，特别是市农资办，专门下发关于规范基本公共服务专项资金核算统计方法的通知，明确规定各镇（街）拨给村（社区）治安、环卫、行政管理的专项补助资金，必须纳入村（社区）财政支农资金银行专户进行管理，并分别设明细科目核算收支，用于治安、环卫、行政管理经费支出，有效保障了资金使用分配的合理性。根据全市各村（社区）负责人调查问卷显示，认为补助经费使用 “很合理” 占 15.9%、 “较合理” 占 55.4%、 “一般” 的占 24.4%、 “不太合理” 占 1.8%、 “很不合理” 占 2.5%，合理性分值为 75.58 分。（4）项目成本控制良好，预算资金执行率较高 2013 年财政预算安排 122,926 万元，实际支出 122,739 万元，预算执行率为 99.85%；2014 年 1-6 月财政预算安排 7 73,930 万元，实际支出 73,171.5 万元，预算执行率为 98.97%。两个统计时段的预算执行率均超过 95%，没有出现超支、超预算，反映项目的成本支出得到有效控制，资金预算安排较为准确合理且得到有效执行。 2.效果目标该项目的预期效果目标大部分实现。主要体现在：（1）总体成效：村（社区）公共服务支出负担总体减轻 2013 年全市纳入农村收益分配统计的 556 个村（社区）实际负担的治安支出 74,420 万元、环卫支出 51,110 万元。而在未设立村（社区）基本公共服务专项资金补助的 2012 年，全市上述村（社区）实际负担的治安支出为 93,808.5 万元、环卫支出 59,773.5 万元。相比之下，专项补助前后的两个年度内，全市纳入农村收益分配统计的 556 个村（社区）实际负担的治安支出减少了 19,389 万元，同比下降率为 20.7%、环卫支出减少了 8,664 万元，同比下降率为 14.5%。同时，由于市镇尚未明确规定行政支出所指的具体支出项目，村（社区）实际使用资金时虽然在行政支出的大范畴内，但不同村（社区）的具体用途不一，导致下降率无法计算。根据全市各村（社区）负责人调查问卷显示，认为补助经费对本村（社区）减负程度 “很大”占 18.1%、 “较大”占 38.7%、 “较小”占 39.9%、 “不明显”占 3.3%，减负程度分值为 67.9 分。（2）治安补助专项：维护了社会和谐稳定安全 8 村级治安队伍统一收编为“辅警”后，进一步规范了我市村（社区）治安联防组织的管理工作，改变了过去治安人员工作随意、治安队伍指挥使用分散、工作任务不突出、人员整体素质不高、战斗力不强的局面，管理方式也从粗放管理到精细化管理转变，全面提升了我市村（社区）治安联防组织整体效能，充分发挥了治安队员协助公安机关维护社会和谐、稳定、安全的作用。问卷显示，群众认为所在村（社区）的治安状况与 2013 年以前对比“明显改善”的占 41.1%、 “有所改善”占 43.2%、 “差不多”占 14.1%、 “有所下降”占 1.6%，改善度分值为 84.12 分；75.4%的受访辅警“每年都有培训” ，19.3%的辅警“几年培训一次” ，5.3%的辅警“从未受过培训” ，可见绝大多数辅警都有参加岗位培训，东莞市村（社区）治安联防组织统筹管理实施方案中所规定的统一进行岗前培训和岗位培训的要求，得到较好地落实。（3）环卫补助专项：提高了城乡市容环境卫生水平环卫统筹之后，环卫工人工作效率提升，保洁时间延长，村容村貌得以改善，大部分村（社区）环境卫生水平得到提高，有效缓解了“垃圾围村”的问题。问卷显示，认为垃圾处理“很及时”的占 21.6%、 “较及时”占 43.2%、 “一般”占 29.7%、 “不太及时”占 5.4%，及时率 76.1 4 分；认为环境清洁“很清洁” 的占 16.2%、 “较清洁”占 67.6%、 “一般”占 16.2%，清洁率 80 分。 9 （4）行政补助专项：方便了群众办理行政事务根据东莞市社区政务服务中心工作职责目录，社区政务服务中心工作职责分社会事务类、劳动与社会保障类、人口计生类、综治维稳类、公共安全类、国防与文化教育类等 6 大类，共 123 项，基本囊括了社区居民群众所需要办理的日常行政事务，为群众提供方便、快捷、高效、优质的政务服务。问卷显示，行政服务专业化水平、办事便捷程度、效率提高幅度、服务满意程度等都得到大多数群众的肯定和认可，从问卷数据得出，76.92的受访村（居）民、干部表示政务服务中心或行政服务部门工作人员专业程度有所提升，82.69的受访者表示行政办事便捷程度大大提高， 75的受访群众表示行政办事效率有所提高，84.62的受访者表示对行政服务的满意程度较高。四、项目绩效管理经验（一）规章制度健全，管理体系较为完整项目制度体系较为健全,各职能部门能够根据项目特点及要求,制定相关管理制度,规范项目运作。针对整个项目的统筹实施,市政府制定了东莞市村（社区）基本公共服务专项资金补助实施方案（东府办201340 号），明确项目的工作目标、基本原则、补助范围、补助标准、专项资金管理措施等内容。针对专项资金监管使用、治安、环卫、行政管理等内容，各职能部门分别制定了规章制度，例如市财政局制定了关于 10 村（社区）基本公共服务补助督查考评工作方案（东财 2013 278 号），市农资办下发了关于规范基本公共服务专项资金核算统计方法的通知，市公安局和市综治办联合印发了东莞市村（社区）治安联防组织统筹管理实施方案（东府办 2013 62 号）、东莞市辅警管理办法（试行）、东莞市辅警层级晋升办法（试行）、东莞市辅警着装管理规定（试行）、东莞市辅警服装配备要求（试行），市城管局印发了东莞市城乡市容环卫统筹管理实施方案（东府办201393 号），市民政局制定了东莞市社区政务服务中心建设实施方案（送审稿），使得整个项目管理体系健全，管理水平较高。（二）项目实施规范有序，推进方法较为得当项目的实施涉及面广，利益复杂，开展难度大，因此要采取适当的方式加以推进。该项目根据治安、环卫、行政管理事项不同的特点，分别采用了全面统筹、逐步推开、试点先行的方式，有效地避免了一些不必要的社会矛盾及冲突的出现，确保在条件和时机成熟的情况下，以最小的投入获得最大的产出。例如市公安局根据治安队伍散漫、混乱、素质不高等情况，采取全面统筹的方式，限期、高效完成治安统筹，进一步发挥辅警在社会治安综合管理中的重要作用；市城市综合管理局根据各镇（街）、各村（社区）环卫承包情况，分批分期推进环卫统筹；市民政局采取试点先行的方式，先后以黄江、厚街、莞城、洪梅等四个镇街为试点，大力开展社区政务服务中心建 11 设试点工作，并创造了“一社区一中心”和“多村（社区）一中心”的两种建设模式。（三）各单位职责明确，能够形成合力该项目涉及的部门较多，除了市级层面的市财政局、市农资办、市公安局、市城市综合管理局、市民政局，还有镇（街）一级、村（社区）一级，以及辅警、环卫企业、环卫工人、行政管理人员等等相关部门及人员。从项目管理上看，各单位对所负责的基本公共服务统筹事项，基本上做到职责明确，不推诿扯皮，主动作为，又能齐抓共管，统筹资源，形成合力，提高了整个项目的总体绩效。五、存在问题及建议东莞市村（社区）基本公共服务专项资金补助实施方案（东府办201340 号）的落实，效果总体良好，但是在落实过程中，市有关职能部门仍需加强对各镇街统筹做法、统筹步骤、统筹事项、统筹环节等方面的指导，特别是对各镇街统筹方案及资金拨付办法的指导。（一）治安补助专项问题及建议 1.存在问题（1）统筹后治安总体支出增加，部分村（社区）负担加重经过治安统筹，对辅警队伍的管理水平显著提高，治安方面的总体支出趋于增加。按照治安统筹方案，辅警工资待遇实 12 现大幅增长，每月实发工资不低于 2 000 元，再加上“五险一金” ，工资方面的总支出达到每人 3. 5 万元/年，比以往普遍 2 万元/年的水平大幅提高。由于现行财政切块资金的规模（2013 年 1.75 万元/人，2014 年提高至 2.1 万元/人）只能覆盖辅警队员的部分支出，对于缺口部分的资金，除了条件较好的镇街（如东城）全额负担外，许多镇街仍需由村（社区）负担。因此，虽然村（社区）承担比重大幅下降，但由于工资水平的大幅上涨，加之治安统筹后，按照辅警中队规范化建设要求，许多村（社区）需要投入资金用于更新警务区的设施和装备投入，一次性增加的支出比较多，致使部分欠发达镇村治安支出不降反增，如清溪镇各村（社区）的治安实际支出从 2012 年的 3746.5 万元增至 2013 年的 4203 万元，比统筹前的负担反而增加了 12.18%。（2）辅警薪资水平较低，流动性过高与统筹前相比，辅警薪资水平上涨了约四成，但这么高的增幅主要是由于统筹前的基数太低，并非统筹后的薪资有多高。目前辅警实发工资约 2000 元/月，2013 年东莞城市居民人均可支配收入为 3883 元/月，辅警工资约为居民人均可支配收入的一半。辅警的薪资水平不仅远低于在编的民警，也低于许多工厂、小区的保安工资。根据问卷调查，80.6%的受访者认为辅警收入水平“偏低” ，13.9%认为“太低” ，仅有 5.6%认为 “合理” 。由于薪资水平偏低，职业吸引力不强，使得辅警流 13 动性过高，队伍稳定性较差。如东城分局反映，201 3年7月统筹以来，共新招聘辅警人员 77 人，但同期却有 93 人离职，离职率达 9.2%，离职人数高于新招录人数。根据市府办关于印发东莞市村（社区）治安联防组织统筹管理实施方案的通知（东府办201362 号）的规定，村级辅警应当按照常住人口 3.5的比例配备。按我市 2013 年年末常住人口 831.66 万人计算，至少应配备村级辅警 29108 人，但目前全市现有村级辅警总数为 20406 人，缺口 8 702 人，缺口率达 30%。（3）辅警晋升发展空间有限，工作积极性不高辅警队伍离职率大、稳定性差、工作积极性不高的一个重要原因，就在于辅警的晋升发展空间受限。在改革开放初期到上世纪九十年代前期，辅协警尚有转为正式民警的机会，此后随着人民警察法和国家公务员法的颁布实施，辅警失去了转正的机会，职业吸引力大幅下降。目前东莞虽已建立了一级、二级、三级和实习辅警的岗位层级，但各层级之间的薪酬差距仅为 20-100 元/月，层级晋升的吸引力不大，而且辅警干得再好，最多也只能晋升为辅警分队长，发展空间十分有限，难以激发辅警积极工作的热情、动力，导致不少辅警抱着“干好干坏一个样” 、 “干一天算一天”的心态消极工作，制约了工作效率的进一步提升。（4）辅警公用经费尚未统筹，装备水平参差不齐目前治安经费统筹只是实现了辅警人员工资经费的统筹， 14 而辅警的制式服装、警用装备、办公用房、用水用电、巡逻执勤用车等各项公用经费还未统筹，主要由各村（社区）自行解决。由于各村（社区）的经济状况差距较大，因此各村（社区）的办公经费开支不一，致使各村（社区）辅警的装备水平参差不齐。虽然关于印发东莞市村（社区）治安联防组织统筹管理实施方案的通知（东府办201362 号）中规定辅警必须统一着装，但调研中发现辅警服装仍未统一，有些村（社区）发放的警服数量偏少，更新不及时，警服过时、过旧、破损的情况也随处可见。根据调查，38.6%的受访辅警表示装备水平“完全达到规定标准” ，43.9%表示“基本达到标准” ，还有 14%表示“基本装备仍还不足” ，3.5%表示“装备水平很差” 。 2.对策建议（1）建立辅警工资稳定增长机制，鼓励镇村提升绩效奖励标准工资待遇低是辅警工作积极性差、流失率高、队伍不稳定的主要原因，稳步提升辅警应有的工资待遇是确保辅警队伍高效运转的关键所在。治安经费统筹原本只是保证辅警的基本工资标准，各村（社区）可根据自身实际情况提供额外的工资、补贴、绩效奖励等，实行“保底不限高”的政策，但许多村（社区）将“保底”政策理解为辅警的工资待遇完全由市、镇负担，除了规定的部分外，村（社区）不再承担任何人员经费。因此，一方面要根据经济和财政收入增长状况，参照社会工资水平和 15 物价变动水平，建立常规的、动态的辅警工资稳步增长机制，确保辅警工资待遇随着经济发展而同步增长，确保辅警与其他相似职业类别的工资水平大体持平，进一步增强辅警岗位的吸引力和辅警工作积极性；另一方面，财政、公安等部门应进一步加强政策宣传力度，针对镇村的理解偏差做好政策解读，鼓励各镇村根据自身的经济发展情况，制定本地辅警的工资、津贴和绩效奖励标准，进一步提高辅警收入水平，而且考虑到辅警工作的特殊性和危险性，还可为辅警购买人身意外伤害保险，解除辅警的后顾之忧。（2）统一确定辅警公用经费标准，逐步纳入统筹范围治安经费除了人员工资经费以外，还包括警用装备、制服、培训、执勤用车、办公用房等各项公用经费支出。目前辅警公用经费标准尚未统一，各镇、村（社区）应负担的比例也不一致，容易出现镇、村在经费分担方面的“扯皮”现象。因此，要加快建立辅警队伍常规支出的标准体系，统一确定辅警公用经费标准以及镇、村（社区）之间的负担比例。在全面完成人员工资经费统筹的基础上，随着财政收入的增长，逐步将公用经费纳入统筹范围，进一步减轻村（社区）经济负担，提升辅警队伍的标准化、规范化水平。（3）完善辅警晋升制度，拓展职业发展空间要增强辅警的岗位吸引力和职业认同感，必须进一步完善激励机制，可以考虑建立一种“逐级培训使用、逐级提高工作 16 要求、逐级增加收入待遇、逐级淘汰、最后保出路”的用人机制，在一、二、三级辅警基础上，可以设立四级或五级辅警，对于工作出色、表现非常优秀的四级、五级辅警，可以晋升为专职的辅警中队长乃至大队长，还可以纳入当地的镇、村干部后备人才库，推荐表现优异的四级、五级辅警担任村(居)委会干部，进一步增强辅警岗位吸引力，激发他们的工作热情。此外，鉴于辅警工作本身对年龄、体质的要求，应建立辅警转岗转业制度，对于达到一定年龄、工龄，且表现良好的辅警，应优先考虑将他们安排到窗口服务、流动人口管理等工作岗位，保证辅警队伍的有序流动，强化辅警的职业归属感，免除辅警的后顾之忧。（二）环卫补助专项问题及建议 1.存在问题（1）环卫保洁单价总体偏低，个别镇（街）资金拨付不及时从调研的情况看，大部分镇（街）环卫保洁单价远低于市属直管道路最高单价，平均只有 4- 6 元/平方米年，高的也不过 11 元/平方米年左右。由于单价偏低，利润较低，一些承包企业经营惨淡，为了盈利，就通过缩短清扫保洁时间、减缩设备、恶性竞争等方式节约成本，影响了统筹后环卫保洁质量。此外，大部分镇（街）、外包企业认为资金拨付到位及时，但调研座谈中也存个别的镇（街）（5.4%）执行有偏差。 17 2013-2014 上半年一些镇（街）的环卫统筹方案正处于征求意见、理顺合同阶段，由于尚未出台完整的资金分配方案，导致埗一些镇（街）如沙田镇、高镇，以村拖欠历年欠款为由，对本应分配下去的集体资金进行截留抵扣，影响村（社区）减负效果。一些镇（街）如石排，财政能力有限，不能按照方案规定及时足额拨付补助资金，导致村（社区）减负有所折扣。（2）保洁质量参差不齐，监督考核制度有待完善部分村（社区）如石碣镇的部分村为照顾本村村民就业，仅靠若干保洁工人负责打扫卫生，保洁人员和机械设备严重不足，部分环卫设施老化更新不力，保洁质量参差不齐。个别已实施城乡市容环卫统筹的镇（街），如企石镇，环卫作业市场化单价较低，而且疏于监管，出现以包代管现象；如厚街镇环卫承包经费偏低，环卫工人难以聘请。由于福利低，工人积极性不高，造成一些地方如企石镇部分内街小巷作业水平低，特别是一些三不管地带状况较差。部分镇（街）、村（社区）出台制度或措施对外包公司进行督查、评比，但都存在有些环卫作业工人是当地村民，存在监督不力或者监督流于形式的情况，需引进第三方监督机构进行有效监管，通过细化各种考核细则，建立有效的制度和责任体系。（3）环卫工人待遇较低，流动性问题突出调研数据显示，全市环卫工人平均工资约 1500 元/月，收入较高的主要是驾驶员、组长、主管等。与周边城市相比，我 18 市环卫工人工资处于中等偏下水平。环卫工人对收入状况满意度，感到“一般”占 34.9%、 “不太满意”占 20.6%、 “很不满意”占 11.1%，满意度分值为 56.86 分；51.6%的一线清扫环卫工人每周工作时间在 49-59 个小时之间，而且大部分没有节假日，周末也没得休息，工作量较大。除了个别村（社区）环卫工人招用本村居民，管理相对松散，自由休息相对充足（觉得工作比较轻松的占 7.7%）外，其他平均每月工作 28 天。调研中 32.3%的环卫工人认为工作量过大，劳动强度普遍较大。部分镇（街）环卫工人未购买任何保险。其中外来人员则多由于待遇较差，没有相应的住房补助或“五险一金” ，流动性较大，年轻和学历相对高的人员很难留住。（4）部分镇村负担加重，统筹面对较大压力部分镇（街）实现了环卫支出“清扫保洁、收集运输、垃圾终处理”三项的零负担，但是扣除市财政补助和随水费征收的垃圾费后，很多社区仍然需承担为数不少的环卫费用支出，包括公厕、转运站的管养费用，村内闲置地卫生整治费用，绿化及广场的养护费用，清理“牛皮癣”及“除四害”费用等。有的村（社区），如谢岗镇，实施统筹后清扫保洁的标准提高了，原有组织灵活较为松散的管理方式也不复存在，部分村民心理有抵触。在一些由镇村两级按比例分担的镇（街），存在一些社区负担暂时加重的现象，也影响了统筹工作的全面推进。 19 2.对策建议（1）坚持全市“一盘棋” ，明确镇（街）主体责任首先要坚持全市一盘棋，建立市级互动平台，相关主管部门应建立微博、微信群，及时发布统筹信息，推介成功经验。要指导镇（街）做好环卫统筹宣传工作，引导基层干部群众支持理解城乡市容环卫统筹工作。也可定期组织召开专题会议进行讨论，研究解决工作推进中遇到的困难问题。要在全市范围内进一步完善垃圾收运设备，实现市内几大垃圾焚烧厂的扩容提质，提升垃圾终处理能力，减少二次污染。其次，要明确镇（街）属地主体责任，根据城乡环境卫生管理和生活垃圾处理率先实现镇（街）环卫管理“一盘棋” ，为全市“一盘棋”奠定坚实基础。（2）加强专项补助资金使用管理，健全管理考核制度镇（街）统筹部门和村（社区）要强化集体资金使用的规范性、效益性等约束性要求，对通过减负节省下来的资金，要合理节约使用，细化考核评价，确保集体收支和债务情况得到有效改善。在此基础上，鼓励有结余或有财力的镇（街）如凤岗镇等扩大“除四害” 、 “公厕管理”等统筹范围。在不改专项资金用途的前提下，可以将道路清扫保洁、垃圾收集、清运和处理、绿化管养、 “除四害” 、 “牛皮癣”清理等管理内容打包出去，按社会化服务方式，由中标的保洁公司负责保洁清理等服务。在负担环卫开支有节余的基础上，可以按照用途规定用 20 于其他公共服务支出，做好资金收支和使用情况记录。逐步形成多级多重考核模式，每月进行检查、考核和通报，并对考核结果进行公示。（3）提升环卫工人社会关注度，提高工人福利待遇要加大对环卫工人的相关培训和心理辅导力度，营造良好人文关怀环境，提升他们对自身工作的认同感、荣誉感。要依法加强对环卫企业的监管，建立奖惩机制和诚信体系，保障环卫工人的合法权益。落实加班费、高温补贴等相关规定。提高基本工资基准，保持环卫队伍稳定。要尽量统筹和整合现有村（社区）的环卫工作人员，逐步消化。防止村（社区）减负后随意增加各类人员，以及增加一般性支出，形成新的收支矛盾。（4）完善环卫作业“市场化”定价制度，建立价格浮动机制结合我市区域之间、道路等级等实际情况，制定环卫作业价格指引，并建立环卫作业市场价格与物价指数同步调整机制。按照省的指导定价和佛山、中山等相似城市的环卫保洁单价，建立环卫作业服务单价市场浮动机制，使环卫保洁单价随着物价变化等因素浮动，合理定价。完善环卫招投标制度，推进市场化、专业化运作水平，提升环卫管理水平，提升环卫质量。同时，推进考核的市场化，引进第三方机构进行考评，完善绩效考评制度。 21 （三）行政补助专项问题及建议 1.存在问题（1）配备标准与村（社区）实际情况差距较大根据实施方案的配备标准，社区政务服务中心人员总数原则上按照户籍人口 500 人配名（最多不超过 300 人配名）、外来常住人口 3000-5000 人配名的配置标准，这样的标准对于一些人口不足一万的村（社区）来说，不能建设“一村（社区）一中心” ，而对于能够建设“一村（社区）一中心”的村（社区）来说，由于外来常住人口较多，按照标准配置的政务服务人员也较难全面开展服务工作。从问卷结果看，38.46%的受访对象表示政务服务中心人手“较为紧缺” 、46.15%表示“一般” 。从座谈会中专家组了解到，如谢岗、凤岗等镇的部分村（社区）因人口较少，只能设立“多村（社区）一中心” ，但由于村与村之间相隔甚远，且有些村（社区）的辖区面积较大，政务服务中心选址难以满足不同村（社区）居民的距离便捷性要求，或已建立的政务服务中心因离村（居）民较远，而难以发挥实际效能。又如常平、长安、虎门等发达镇街，部分村（社区）辖区内虽然有“一村（社区）一中心” ，但由于外来常住人口庞大，就业、社保等基本公共服务业务的服务需求较大，按照标准配置的政务服务人员数量根本难以满足服务需求。由此可见，全市一刀切的配置标准有待进一步论证。（2）政务服务中心公章缺乏法律效力，实际工作较难开 22 展从调研座谈中，逾半数镇街反映政务服务中心或没有公章或有公章但不被认可。部分镇街的村（社区）政务服务中心有法人代表和机构代码，但对中心业务工作范畴及法人代表权利义务等都缺乏市一级法律文件支撑，从而导致中心对外业务难以开展或开展不顺。如黄江、厚街等镇街的村（社区）政务服务中心负责人均表示，中心的公章只有镇内少数部门认可，如计生证明，相关部门仍只认村（居）委会的公章。中心公章在镇内已难被认可，更可况市一级层面，甚至是市外。也有部分镇街如莞城、石碣等，认为公章不被认可的问题主要还是归究于政务服务中心的行政定位不明确，继而影响到中心的权责等后续问题。因此，应该在市一级层面明确政务服务中心在该镇的行政地位和权责，才能从根本上解决问题。（3） “多村（社区）一中心”政务服务模式并未实现便民效果从调研中专家组了解到，部分群众反映“多村（社区）一中心”并不太便民，无论建在哪一个村（社区），对于其它村（社区）的村（居）民来说都不太方便，也不太愿意专门跑到别的村（社区）去办事。村（社区）干部也表示在人员配置、业务开展等问题上各村（社区）难以完全协商一致，并未能在真正意义上减轻村（社区）的人员经费负担。如莞城西隅社区和博厦社区，两个社区暂共用一个政务服务中心，虽然两社区 23 相隔只有大约一条街的距离，但博厦社区的居民认为自己社区的老人过马路来到西隅社区办事存在一定的安全隐患，对政务服务中心设在西隅社区而不是自己社区颇有微词。特别是两个社区虽共用一个地方一个政务服务中心，但在实际操作中，无论人员配置或业务开展都仍保持着相对独立，未见行政人事等方面的精简，博厦社区的干部表示已计划在未来一两年另觅新址回迁本社区，可见“多村（社区）一中心”模式是否适用，仍需要进一步调研探讨。 2.对策建议（1）加强顶层设计，强化统筹谋划社区政务服务中心建设是镇村级体制改革的一项重要内容，是我市创新社会管理、加强社会建设的一个重大举措。市一级层面应该成立专门的工作领导小组，加强组织领导，落实相关部门工作责任，强化统筹谋划，将社区政务服务中心建设与村级规模调整、政府职能转变、社区服务体系建设等内容统筹规划，与我市减政强镇、优化管理层级等工作密切结合，确保各项改革相互衔接，彼此促进，统一部署，整体推进。特别是，针对目前行政管理补助资金支出范围不明确问题，专家组建议市镇相关职能部门要尽快核定村（社区）行政管理经费具体支出项目。（2）明确中心的法人地位，保障中心依法设立和行使权能 24 村（社区）政务服务中心是镇一级行政服务的延伸平台，其设立后如何运作、如何与村（居）委会职能衔接、如何与镇一级主管业务部门工作配合、以及相关工作人员如何过渡等问题，都需要有相关配套法律文件的明确和定义。专家评审组建议村（社区）政务服务中心应作为镇政府的派出便民服务平台，工作人员实行政府聘任，公开招聘，工作职责对接各镇（街）主管业务部门，将镇一级业务部门的审批权限下放到政务服务中心，把政务服务中心作为独立法人单位，明确其权责和公章法律效力，真正把政务服务中心建设成从申请、受理、审批到办结的一站式政务服务平台。（3）对实施方案进行再论证，提高方案的可行性、可操作性、有效性目前部分镇街村（社区）对实施方案的配置标准等内容意见较大，认为全市同一的做法不符合村（社区）的实际情况，给中心选址、人员配置、业务开展等方面造成一定的困难。对此，专家组建议，应根据当前部分村（社区）提出的问题，进行全面深入的再调查；对实施方案进行全面科学的再论证；对示范中心的经验、不足进行再总结。由于东莞各村（社区）的经济发展程度、社会管理水平、村（居）委会机构设置及其职能人员配置、管辖区域面积、人口密度、户籍人口与外来人口比例等现实情况差异较大，当前配置标准是否合理、是否适合一概而论，仍需再调查、再论证。专家评审组认为应综合考虑名称权重名称权重名称权重名称权重指标解释指标说明评分标准项目立项规范性 2 项目的申请、设立过程是否符合相关要求，用以反映和考核项目立项或报政府批准的规范情况。评价要点：项目是否按照规定的程序申请设立；所提交的文件、材料是否符合相关要求；事前是否已经过必要的可行性研究、专家论证、风险评估、集体决策等；项目是否经过有关法定部门批准。立项规范 2 评价要点：项目是否按照规定的程序申请设立；所提交的文件、材料是否符合相关要求；事前是否已经过必要的可行性研究、专家论证、风险评估、集体决策等；项目是否经过有关法定部门批准。项目论证可行的，得 2分；项目没经过可行性论证的，得 0.5-1分；否则 0分。 2 项目立项规范。指向明确 2 评价要点：绩效目标是否符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。优， 2分；一般， 1分；其他情况，不得分。 2 项目减负目标指向明确。具