世界发展报告2019年中文版.pdf

世界银行集团旗舰报告2019年世界发展报告世界银行集团会议版本年世界发展报告 2019 工作性质的变革会议版本年世界发展报告 2019 工作性质的变革世界银行集团旗舰报告会议版本2019 国际复兴开发银行/世界银行地址：1818 H Street NW,华盛顿特区 20433 电话：202-473-1000 网址：worldbank 版权部分所有 1 2 3 4 21 20 19 18 本报告是世界银行工作人员的成果，其中也包括外部人士的贡献。本报告的见解、观点和结论未必反映世界银行、世界银行执行董事会或者它们所代表的国家的观点。世界银行不保证本报告数据的准确无误性。本报告所附地图的疆界、颜色、名称和其他信息并不表示世界银行对任何地区的法律地位的看法，也不意味着对这些疆界的认可或接受。此处的任何内容均不得构成、也不应被视为世界银行对任何权利或特权的限制或者放弃，世界银行明确保留这些权利和特权。本报告可以根据知识共享3.0政府间组织许可协议（CC BY 3.0 IGO，creativecommons/licenses/by/3.0/igo）授权使用。根据该许可，在下述条件下，使用者可以复印、发行、传播和改编本报告，包括用于商业目的：注明资料来源：请按如下格式引用本报告：世界银行。2019。2019年世界发展报告：工作性质的变革。华盛顿特区：世界银行。doi:10.1596/978-1-4648-1328-3。许可证：知识共享3.0政府间组织许可证。翻译：若要翻译本报告，请在注明资料来源的同时加上下述免责声明：本译本不是世界银行的作品，不应当被视为世界银行的官方译本。世界银行对译文中的任何内容或者任何错误概不负责。改编：若要改编本报告，请在注明资料来源的同时加上下述免责声明：这是对世界银行原著的改编作品。本改编作品中所表达的观点和看法由改编者一力承担，世界银行对改编内容不表示认可。第三方内容：世界银行未必对本报告所有内容拥有知识产权。因此，世界银行不保证使用本报告中第三方所有的内容不会侵犯第三方权利，由此引起的赔偿风险由使用者全权承担。如果你想使用本报告中的第三方内容，你要负责确定是否需要获得知识产权所有者的许可。这类内容包括但不限于图表或图片。所有关于版权和许可的询问，请联系世界银行集团出版与知识部。地址：1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA；e-mail:pubrightworldbank。本报告的中文翻译工作是由胡鞍钢教授主持、胡光宇教授完成的，将在2019年3月由清华大学出版社正式出版发行。 ISSN, ISBN, e-ISBN 和 DOI: 平装本 ISSN: 0163-5085 ISBN: 978-1-4648-1328-3 e-ISBN: 978-1-4648-1356-6 DOI: 10.1596/978-1-4648-1328-3 精装本 ISSN: 0163-5085 ISBN: 978-1-4648-1342-9 DOI: 10.1596/978-1-4648-1342-9 封面艺术：迭戈里维拉，展示城市风貌的壁画创作，1931，壁画，271357英寸，威廉格斯尔的礼物。图画版权旧金山艺术学院。本报告使用该图时获得许可；如果再次使用该图，请再次获得许可。封面设计: Weight Creative,加拿大不列颠哥伦比亚省温哥华。内页设计: Debra Naylor, 内勒绘图工作室，华盛顿特区。目录概述 1 工作性质的变革 5 政府可以采取何种行动？ 9 本研究的研究结构 11 第 1 章工作性质的变革 15 技术创造就业岗位 17 工作的变革方式 20 关于持续变革的工作的简单模型 25 第 2 章企业性质的变革 33 超级明星企业 35 竞争性市场 38 税收规避 40 第 3 章建设人力资本 45 为什么政府应当参与其中 48 为什么评估会有所助益 49 人力资本项目 51 第 4 章终身学习 63 儿童早期学习 67 高等教育 70 工作场所之外的成人学习 74VI 2019年世界发展报告第 5 章工作的收益回报 83 非正规性 85 职业女性 87 农业就业 90 第 6 章强化社会保障 97 社会援助 99 社会保险 104 劳动法规 106 第 7 章社会包容性理念 113 一项全球性 “新政”方案 115 创建新的社会契约 116 为社会包容性提供资金 119前言在全球经济持续增长、贫困率处于历史最低水平之际，人们很容易因自满而忽视迫在眉睫的挑战。其中最重要的挑战之一即未来的工作，这也正是 2019 年世界发展报告的主题。几百年来，至少自 18 世纪初纺织业开始实现工业化以来， “机器正在争夺我们的工作机会”一直是备受人们关注的问题；工业化提高了生产率，也让人们担心成千上万的工人会由此流落街头。创新和技术进步造成了剧烈影响，但它们创造的繁荣甚于它们造成的破坏。然而今天，随着创新进程的不断加快，技术渗透到生活的方方面面，我们正在经历新一轮不确定性的困扰。众所周知，机器人正在接手成千上万的重复性工作，并将消除发达经济体和发展中国家中的许多低技能工作。同时，技术正在创造机会，为新的、变革的工作铺平道路，提高生产率，改善公共服务提供。我们在考虑为未来工作做好准备所需应对挑战的范围时，值得重视的一点是我们要认识到当前的许多小学生在成人后将从事今天根本不存在的工作。这也是为何本报告强调人力资本在应对挑战时具有首要作用，从当前挑战的本质来看，简单的、预定的解决方案都捉襟见肘。当今的许多工作，以及今后的更多工作将要求人具有具体的技能，即技术知识、问题解决能力和批判性思维的组合，以及诸如毅力、协作和移情能力等软技能。几十年如一日从事一份工作或者就职于同一家企业的时代正在逐渐消失。在零工经济时代，工人在自己的职业生涯中将可能从事多种工作，这意味着他们将不得不终身学习。创新的步伐将持续加快，但是发展中国家将需要迅速采取行动，从而确保它们在未来经济中的竞争力。发展中国家必须怀着强烈的紧迫感投资自己的人民，特别是投资人力资本的基石健康和教育，从而利用技术的收益并降低技术最严重的破坏性影响。但是，当前有太多的国家并不进行这类至关重要的投资。我们的人力资本项目旨在解决这一问题。本研究提出了新的人力资本指标，该指标衡量了忽视人力资本投资对下一代工人生产力造成的损失。我们的分析显示，在当今人力资本投资最低的国家中，未来劳动力的生产力仅为其享有全面健康并接受高质量教育时所能达到的生产力的三分之一到二分之一。VIII 2019年世界发展报告适应工作性质的变革也要求重新思考社会契约。我们需要新方法以投资人力和保护人力，无论他们的就业状况如何。然而在发展中国家中，五分之四的人口可能永远体会不到享有社会保障的生活感觉如何。在非正规部门就业的人口已然达到 20 亿，他们不享受稳定的领薪就业、社会安全网或者教育福利的保障，而新的工作模式正在加剧这一在最近此轮创新之前已然出现的困境。本报告要求各国政府更好地照顾其公民，呼吁实施全民的、最低保障水平的社会保障。通过推行正确的改革，比如取缔无益的补贴、改善劳动力市场监管以及在全球范围内改革税收政策，我们可以实现这一目标。投资人力资本不仅仅是各国卫生部长和教育部长应当关心的问题，也应当是各国元首和财政部长的首要任务。人力资本项目将直接把证据摆在决策者面前，而指标将使决策者难以忽视这一问题。 2019 年世界发展报告的透明性绝无仅有。世界银行自 1978 年开始出版世界发展报告以来，首次在整个撰写过程中在网上发布每周更新一次的草稿。七个月来，本报告从来自世界各地的发展实践者、政府官员、学者和读者的数千条评论和观点中受益匪浅。我希望你们中的许多人已经阅读过本报告。我很高兴在被下载 40 万次后（而且仍在增加），本报告以最终的形式呈现在您面前。金墉行长世界银行集团概述2 人类的创新才能将引领人类走向何方，人类从来都畏惧这个问题。 19 世纪，卡尔马克思担忧“机器不仅仅是工人强有力的竞争对手，而且总是置工人于失业的边缘。机器是镇压工人罢工最强大的武器。 ” 1约翰梅纳德凯恩斯早在 1930 年就发出了技术进步将造成普遍失业的警告。 2然而，创新改善了我们的生活品质。人的预期寿命得到延长，基础医疗服务和教育得以普及，大多数人的平均收入得到提高。根据近期开展的欧洲晴雨表调查，在欧盟这个世界生活方式的超级引领地区中，四分之三的公民认为技术改善了工作环境。三分之二的公民认为技术将进一步改善社会环境，进一步提高人们的生活品质（参见图 O.1）。图 O.1 受访者认为技术正在促进欧洲的经济发展、社会进步和生活品质的提高当前最新的数字技术对下述领域产生了什么影响：资料来源： 2019 年世界发展报告工作组以受访者对欧盟委员会 2017 年开展的特别欧洲晴雨表 460 数字化和自动化对日常生活影响的态度问题一的回答为依据计算出来的结果。尽管人们对此持乐观态度，人们对未来的担忧依然存在。在发达经济体中，科技对就业压倒性的影响引起了人们的焦虑。人们认为，不平等问题的持续加剧导致工作环境的逐底竞争，而零工经济的到来推波助澜，加剧了逐底竞争，在零工经济中，组织与独立工人签署短期用工合同。我们发现，这种令人担忧的情景基本上无稽可查。当然，自动化导致一些发达经济体和中等收入国家中制造业领域工作岗位的流失，这是不争的事实。那些从事“可被编码的”重复性工作的工人最容易被取代。然而，技术进步为创造新的工作岗位、提高生产率及提供有效的公共服务提供了机会。通过创新，技术产生了新的部门和新的工作。当前技术进步潮流的某些特征显而易见。数字化技术允许企业迅速扩大概述 3 或缩小规模、促使企业的界限模糊化，并对传统的生产模式造成了挑战。新型企业模式，即数字化平台企业从地方新兴企业成长为全球性企业巨头，这类企业的雇员和有形资产往往微不足道（参见图 O.2）。这一新兴的工业组织造成了隐私、竞争和税收领域的政策问题。政府提高收入的能力因生产性资产的虚拟性而受到限制。图 O.2 近期的技术进步加速了企业的增长资料来源： 2019 年世界发展报告工作组根据沃尔玛年度报告、Statista, IKEA 和 NetEase. com 的数据总结出来的。平台型市场的兴起允许技术以前所未有的速度对更多的人口产生影响。个体和企业只需要宽带连接就可以在在线平台上交易商品和服务。这种“无实体规模化”为生活在工业化国家乃至工业区之外的数百万人口提供了经济机遇。 3 持续变化的技能需求也会对这些人产生影响。自动化提高了发达经济体和新兴经济体中高阶认知技能的溢价。投资人力资本是充分挖掘这一不断变化的经济机遇的优先任务。三类技能在劳动力市场上的重要性与日俱增，这三类技能是：高级认知技能（比如解决复杂问题的能力）、社会行为技能（比如团队工作能力）以及能够预测适应能力的技能组合（比如推理能力、自我效能）。培育这类技能要求个体具有坚实的人力资本基础并进行终身学习。因此，儿童早期发育阶段形成的人力资本基础的重要性更加突出。然而，发展中国家的政府并不将儿童早期发展视为优先事项，而基础学校教育中的人力资本成果也非第一优先目标。本研究首次提出的世界银行新人力资本指数突出了健康和教育投资与未来工人生产率之间的关系。从指标排行榜的第 25 百分位上升至第 75 百分位，将使未来 50 年内的年增长率额外增加 1.4 %。4 2019年世界发展报告与国际劳工组织倡导的体面工作议程一致，第一要策即创建正式工作岗位，以在技术变革中获益。在许多发展中国家中，大多数工人滞留在生产率不高的工作岗位上，通常是那些鲜有机会接触技术的非正规部门的工作岗位。缺少优质的私营部门工作岗位是许多才华横溢的青年鲜有领薪就业出路的原因。在中东和北非地区，高技能大学毕业生在失业劳动力中的比例几乎达到 30%。更好的成人学习机会是那些离开学校的劳动者根据不断变化的劳动力市场需求重塑技能的机会。基础设施投资同样需要迎头赶上。为发展中国家未能使用互联网连接服务的人口提供价格合理的互联网准入是最明显的投资需求。扩大公路、港口和市政基础设施投资，使企业、政府和个体能够充分地挖掘技术的潜力同样重要。适应下一波就业环境的变化要求实施社会保障体系。在发展中国家中，十分之八的人不能获得社会援助，十分之六的人从事非正式的、不享受保险待遇的工作。即使在发达经济体中，基于工资单的保险模式越来越多地受到标准化就业合同之外的就业安排的挑战。为人们提供保障的新方法有哪些？不与就业挂钩的最低社会保障支持就是选择之一。这一包括强制性社会保险和自愿性社会保险在内的模式可以覆盖更多的人口。通过扩大以迫切需要社会保障的人口为优先目标人群的总体覆盖面能够强化社会保障。由政府支付工资的社区卫生工作者是沿着正确方向迈出的一步。全民基本收入是另一项可能的选择，但是它并未得到检验，而且过高的财政成本令新兴经济体望而却步。社会援助与保险体系的扩大将降低劳动力监管法规的风险管理负担。随着这类体系为人们提供了更好的保障，社会可以酌情加大劳动力监管法规的平衡性，从而促进人们在不同工作之间的流动性。为了从技术提供的潜力中受益，社会将需要缔结新的、以扩大人力资本投资并逐渐普及社会保障体系为核心的社会契约（参见图 O.3）。然而，社会包容性要求具有充分的财政空间，许多发展中国家由于税基不足、非正规部门庞大及管理效率底下而缺少资金。然而可供改善的余地很大，例如城市通过征收更加合理的财产税或者通过引入糖或者烟草的消费税来改善财政空间。征收烟草消费税也会对健康产生直接影响。征税间接税、进行补贴改革并减少全球化企业的避税行为，特别是减少新兴平台型企业的避税行为是其他可能的筹资渠道。事实上，国际税收秩序的传统结构为跨国公司侵蚀税基和转移利润的行为提供了便利，也就是说，一些企业将更多的利润转移给所在国家实行零税率或者低税率的子公司，无论该子公司业务量的多寡。据估计，平均而言，跨国公司 50% 的海外总收入在实际税率不足 5% 的管辖区报税。 4概述 5 图 O.3 响应工作性质的持续变革资料来源： 2019 年世界发展报告工作组。新兴经济体正经历着技术转变，而技术转变导致工作性质的变革。无论未来社会发展到何种地步，人力资本投资都将是一项有助于人们做好准备应对未来挑战的无悔政策。工作性质的变革一些程式化的事实在人们关于工作性质变革的讨论中居于主导地位。然而，在新兴经济体的背景中，其中只有一些事实是正确的。第一，正如平台型市场的兴起所显示的那样，技术正在模糊企业的界限。企业家利用数字技术创造了以平台为依托的全球性企业，这种企业与一端输入一端产出的传统生产过程截然不同。平台型企业总是通过在客户、生产者与提供商之间创建网络效应以及在多边模型中促进互动来创造价值。与传统企业相比较，数字化平台实现规模化的速度更快，成本更低。创建于 1943 年的瑞典宜家家居集团几乎用了 30 年的时间才开始在欧洲市场扩张。经过七十多年的不懈努力，宜家家居取得了全球年销售收入 420 亿美元的业绩。凭借数字技术，中国企业集团阿里巴巴用了两年的时间就吸引了 100 万用户，用了 15 年的时间积累了 900 多万在线商户，年销售收入达到 7000 亿美元。同时，平台型企业在世界各国方兴未艾，比如印度的 Flipkart 和尼日利亚的 Jumia。然而，在全球范围内，一体化的虚拟市场也给隐私、竞争和税收领域造成了新的政策挑战。第二，技术正在重塑工作所需要的技能。市场对技术可以取代的较低技6 2019年世界发展报告能的需求量正在降低。同时，市场对高级认知技能、社会行为技能及与更高适应能力相关的技能组合的需求量在持续增加。在发达国家中，这种模式显而易见；在某些发展中国家中，这一模式也初见端倪。2000 年至 2014 年期间，玻利维亚的高技能职业就业的比例增加了 8 个百分点。埃塞俄比亚的这一比例增加了 13 个百分点。这些变化不仅仅体现为新工作取代旧工作，而且体现在既有工作所需技能的持续变化上。第三，机器人取代工人的设想触发了社会的恐慌情绪。然而，技术发展对就业的威胁被夸大了，这是历史不厌其烦地教导我们的教训。全球工业就业数据根本未能证实这种担忧。发达经济体的工业就业岗位减少了，但是东亚工业部门的异军突起大大弥补了这一损失（参见图 O.4）。我们对过去二十年中许多高收入经济体中工业就业下降的趋势进行了严谨的研究。自 1991 年以来工业就业比例下降 10% 或 10% 以上的国家包括葡萄牙、新加坡和西班牙。这一变革反映了就业从制造业部门向服务业部门的转移。相比之下，在世界其他地区，工业就业的比例，主要是制造业就业的比例基本上保持了稳定不变的状态。1991 年至 2017 年期间，低收入国家工业就业在就业总量中所占的比例一直在 10% 左右徘徊。中等偏上收入国家的这一比例也比较稳定，在 23% 左右徘徊。同期中等偏下收入国家的劳动力工业就业的比例上升了，从 1991 年的 16% 增加至 2017 年的 19%。这可能应该归功于自由贸易和收入增加之间的相互作用，这一相互作用扩大了人们对商品、服务以及技术的需求。图 O.4 西方的工业就业在下降，东方的工业就业在上升，但是全球的劳动力总量呈上升趋势资料来源： 2019 年世界发展报告工作组根据世界银行的世界发展指标（数据库）总结出来的。注释： “崛起中的东亚”包括柬埔寨、印度尼西亚、老挝、蒙古、缅甸、菲律宾、泰国和越南。概述 7 一些发展中国家工业就业在就业总量中的比例呈现上升的趋势。例如，越南的工业就业比例从 1991 年的 9% 增加至 2017 年的 25%。在老挝，同期的工业就业比例从 3% 增加至 10%。这些国家提升了本国的人力资本，将高技能青年工人吸引到劳动力市场，这些高技能青年工人应用新技术实现制造业生产的升级。因此，东亚国家的工业就业继续增加，同时其他发展中经济体的工业就业比例保持了稳定。两种力量提高了人们对工业产品的需求，因此也增加了工业部门对劳动力的需求量。一方面，连接成本的持续降低导致发达经济体资本密集型产品和发展中经济体劳动密集型产品出口的扩大。另一方面，持续增加的收入提高了人们对既有产品的消费量和对新产品的需求。第四，在许多发展中国家中，大多数工人仍然从事生产率很低的工作，即常常是在鲜少接触技术的非正规部门的企业中就业。尽管在过去的二十年中，商业监管环境得到改善，但是各地区的非正规性仍然居高不下（参见图 O.5）。实际上，在一些新兴经济体中，非正式工人的比例高达 90%。总体上而言，这些经济体中约有三分之二的劳动力属于非正式就业。尽管经济增长或者工作的性质正在发生变革，非正规性仍然保持在相当稳定的水平上。例如，在过去的三十年中，尽管秘鲁全力以赴应对非正规性问题，非正规性依然稳定地保持在 75% 左右。2000 年至 2016 年期间，撒哈拉以南非洲的非正规就业在就业总量中的平均比例保持在 75% 左右。21 世纪前十年，南亚的非正规就业的平均比例为 50%，2010 年至 2016 年期间，这一比例增加到 60%。对新兴经济体而言，应对非正规问题和工人社会保障缺位问题仍然是刻不容缓的问题。第五，技术，特别是社会媒体对许多国家中持续加剧的不平等的观点产生了影响。人们总是渴望提高生活的品质并切身参与到他们所观察到的经济增长中去。今天，通过社会媒体和其他数字联系方式更多地接触丰富多彩的生活方式与多种多样的机遇只会加深人们的这种感觉。期望与机遇的契合形成了实现包容性的、可持续的经济增长的条件。但是如果存在机会不平等或者既有工作与技能的错配问题，那么，挫败感将导致人们移民或者社会的分裂。欧洲的难民危机、战争导致的叙利亚移民潮和阿拉伯之春都清楚地诠释了这一观念。然而，发展中国家的收入不平等数据并不支持这一观点。在过去的十年中，大多数新兴经济体的不平等问题或者减轻或者保持不变。根据基尼系数的测量结果，从 2007 年至 2015 年期间，41 个新兴经济体中，37 个经济体的不平等程度要么下降了，要么保持不变。不平等程度加剧的四个新兴经济体是亚美尼亚、保加利亚、喀麦隆和土耳其。2007 年至 2015 年期间，俄罗斯以基尼系数衡量的不平等程度从 42 降低至 38。2008 年至 2015 年期间，收入最高的 10% 人口（基于税前收入）的收入份额也呈现降低的趋势，从 52% 降低8 2019年世界发展报告至 46%。这一时期小企业就业的比例增加了，这提高了相对于大企业的工资水平。然而，尽管人们认为收入不平等问题并没有加剧，但是这并不值得我们图 O.5 尽管监管环境得到改善，非正规性仍然盘踞在大多数新兴经济体中资料来源： 2019 年世界发展报告工作组根据世界银行国际收入分布数据集（左图）家庭和劳动力调查数据，Djankov 等 2002；世界银行营商指标（右图）总结出来的。注释：图 a 中的数字表示新兴经济体中非正规就业比例的最新估计值。在样本中，如果一个人没有签订劳动合同、不享有社会保障和医疗保险待遇，而且他或她不是工会会员，那么这个人就会被确认为非正式工人。图 a 的样本包括 68 个新兴经济体，被划分为低收入和中等收入国家。图 b 估测了在 103 个新兴经济体中启动一家企业所需要的时间和启动成本的估测值。概述 9 庆幸，尤其是考虑到全球在非正规经济中就业的 20 亿工人，其中有许多人缺少保障。在低收入国家中，社会保险基本是不存在的，甚至在中等偏上收入国家中，社会保险也仅能惠及 28% 的最贫穷人口。政府可以采取何种行动？分析提出政府可以采取行动的领域如下所述：对人力资本，尤其是儿童早期教育进行投资，除发展基础技能之外，还要培育高阶认知技能和社会行为技能。提高社会保障水平。在一些新兴经济体中，可靠的社会最低保障、扩大的社会保险和补充性劳动力市场规则体系改革将协同实现这一目标。为人力资本发展和社会保障体系创建所需公共资金的财政空间。在大城市征收财产税、对糖或者烟草征收消费税以及征收碳税是提高政府收入的几条途径。另一条途径是消除许多企业所赖以增加利润的避税技巧。各国政府可以在不提高税率的同时通过优化税收政策并加强税收管理来增加收入。在工作性质发生变革的过程中，个体、企业和政府最富意义的投资应当是提高人力资本的投资。诸如识字和计算能力等基础性人力资本是经济生存的必要条件。技术在生活和企业经营中作用的增加意味着所有类型的工作（包括低技能工作在内）都要求具有高级认知技能。人力资本的作用也因对社会行为技能需求的增加而增加。依赖人际互动的工作将很难以被机器所取代。然而，成功地从事这些工作，形成于人的生命早期且在人的一生中不断得到塑造的社会行为技能必须强大。由于当前适应性的溢价提高，人力资本的重要性也随之凸显。有效应对这一问题的解决方案是存在的。例如，为做好应对工作性质变革的准备，国家必须大力促进对儿童早期发展的投资。这是建设未来劳动力市场所需宝贵技能的最有效的方法之一。国家也可以通过确保学校教育转化为学习成果来促进人力资本。旨在适应工作性质变革的重大技能再调整也可能发生在义务教育和正式工作之外。例如，国家可以更加有效地利用高等教育和成人学习。缺乏政治意愿是政府不对人力资本投资的原因之一。关于健康与教育体系是否会产生人力资本的公开可用的数据寥寥无几。这一差距不利于政府制定有效的解决方案，迟滞人们追求改善的脚步，削弱公民要求政府负责的能力。本研究所描述的世界银行人力资本项目旨在应对政治意愿低的问题，并为政府投资人力资本提供动力。社会援助和社会保险制度也应当适应工作性质的变革。渐进式普及这一概念可以成为覆盖更多人口、特别是覆盖不正规经济中更多人口的指导原则。社会保障体系一旦到位，更加灵活的劳动力监管体系会延缓工作的转型。10 2019年世界发展报告在大多数新兴经济体中，当前的社会契约分崩离析，而在一些发达经济体中，社会契约也正日渐不合时宜。新社会契约应当包括投资人力资本，从而为工人实现更好的就业创造更多的机会。这将改善新生儿或者尚在学校读书的儿童的就业前景。各国政府将如何筹集人力资本投资和促进社会包容性所需要的额外资源？低收入国家的税收收入比例是高收入国家的一半（参见图 O.6）。对人力资本、基本社会保障（包括一些发展中国家的社区健康工人）的投资以及为青年提供生产性机会造成的财政成本可能约占国内生产总值的 6-8%。这是一项雄心勃勃的目标。然而，增加税收收入应当和改善公共服务提供同步进行，相得益彰。如果做不到这一点，提高税率将只能激发公众的不满情绪。大部分所需的财政资源可能来自于税收管理能力的提高和政策变化，特别是增值税和扩大税基的政策变化。通过进行旨在提高当前税收体系效率的改革 5 ，撒哈拉以南非洲国家可以获得平均约占国内生产总值 3-5% 的额外收入。取缔税收豁免并逐渐统一增值税税率能够进一步大幅度提高国家的收入。在哥斯达黎加和乌拉圭，这样的收入在国内生产总值中的比例可能超过了 3%。其他税收收入和储蓄能够促进人力资本融资。沙特阿拉伯于 2017 年实施消费税税制：对软饮料征收 50% 的消费税，对功能性饮料、烟草及烟草产品征收 100% 的消费税。据估计，中国、伊朗、俄罗斯和沙特阿拉伯在全国推行的有效的碳定价政策所获得的额外收入占国内生产总值的 6% 以上。 6 征收不动产税能够使中等收入国家和贫穷国家的额外收入占国内生产总值的 3% 和 1%。 7 企业与个体由来已久的避税和侵蚀税基行为也需要解决。在世界财富 500 强企业中，五分之四的企业在那些广泛实施优惠公司税的国家开设一家或者一家以上的分公司，这些国家往往被称为避税天堂。结果，世界各国政府每年因此损失的收入估计在 1000 亿和 2400 亿美元之间波动，这相当于全球企业收入所得税收入的 4-10%。企业越来越数字化的性质只会创造更多的避税机会。从新型资产中（比如用户图 O.6 发展中国家的税收收入较低资料来源： 2019 年世界发展报告工作组根据联合国世界发展经济学研究院（UNU-WIDER）的政府收入数据集 2017 和世界银行的数据计算出来的结果。概述 11 数据）获得收入，让人们越来越难以确定旨在创造税收的价值如何产生，又在哪里产生。本研究的研究结构本研究的第 1 章着重强调技术对就业产生的影响。在某些部门中，机器人正在取代工人。在其他部门中，机器人正在提高工人的生产率（参见图 O.6）。还有一些部门中，技术在创造工作岗位的同时塑造了社会对新产品与新服务的需求。技术这些迥然相异的影响导致对技术诱发的就业损失的经济预测基本上毫无作用。关于技术影响的耸人听闻的预测激发了人们的恐惧感，特别是激发了那些从事常规任务的中等技能工作者的恐惧感。然而，科技的确改变了对技能的需求。自 2001 年以来，新兴经济体中从事非重复性认知技能和社会行为技能密集型职业的就业比例从 19% 增加至 23%，发达经济体中这一比例从 33% 增加至 41%。在这些经济体中，这类技能以及不同技能组合所能获得的回报也在持续增加。但是，随着技术成本的降低，新部门或者新任务的兴起是否将弥补传统领域和常规就业岗位的减少，这将取决于创新的速度。与此同时，新兴经济体中劳动成本相对于资本成本是否会维系在低水平，这将在企业是选择实现生产过程的自动化还是选择搬迁到别的地方的决策过程中发挥决定性作用。第 1 章构建了工作性质变革的模型。当前技术进步浪潮的特征之一是技术进步增强了企业边界的相互渗透性，并加速了超级明星企业的崛起。通过促进生产和就业，这类企业对劳动力需求产生了有利影响。这些企业也常常是集中了新兴创新型企业的大型集成商，往往通过将小企业与更大的市场联系起来的方式给小企业带来收益。但是大型企业，特别是数字经济时代的企业，也可能带来风险。监管常常不能有效应对数字经济时代新型企业所造成的诸多挑战。反垄断框架也不得不调整自己以适应网络效应对竞争的影响。税收制度在很多方面也不再符合目的。第 2 章审视了技术变革如何对企业的性质产生影响。在整个经济层面上，人力资本与先进技术的整体应用水平之间呈正相关关系。企业中受过良好教育的工人比例越高，企业的创新能力越强。人力资本水平较高的个体能从新技术中获得更高的经济回报。相比之下，如果技术破坏与人力资本不足问题同时出现，那么现行的社会秩序可能会受到破坏。第 3 章着重研究人力资本积累和未来工作之间的联系，仔细研究了为什么政府需要投资人力资本，以及为什么政府常常未能做到这一点。第 3 章也介绍了世界银行的新人力资本项目。为确保政府有效地制定和执行政策，政府需要更多的信息和更好地测量基本人力资本水平，即使在具有投资人力资本的完全意愿时亦是如此。该项目由三个组成部分：全球性基准，即人力资本指数；为政策行动提供信息测量与研究的计划；以及为实施12 2019年世界发展报告旨在加速人力资本投资的国家战略提供支持的计划。该指标是以 2018 年出生的儿童在中学毕业时可获得的人力资本数额为标准来衡量的，考虑了儿童出生国当年普遍存在的健康与教育水平不佳的风险。换言之，人力资本指数测量了下一代工人相对于完整教育和全面健康基准线的生产率。例如，在许多教育体系中，一年的学校教育所产生的学习成果仅仅是可能产生的学习成果的一部分（参见图 O . 7 ）。第 3 章对全球范围内 160 多个经济体进行了跨国比较。部分正在进行的技能再调整发生在义务教育和正式工作之外。那么，这种再调整发生在何处？第 4 章通过在儿童生命早期、高等教育和就业之外的成人学习等三个领域中进行研究，给出了关于这一问题的答案；这三个领域是人们习得工作性质的持续变革所要求个体具备的具体技能的场所。对儿童早期的投资，包括对营养、健康、保护与教育的投资为他们在未来习得高阶认知技能和社会行为技能奠定了坚实的基础。从胎儿期到五岁是人的大脑从经验中学习的能力的巅峰期。在生命早期习得这类技能的个体在未来的生活中更能适应不确定性。高等教育提供了习得一般高阶认知技能（比如解决复杂问题的能力、批判性思维和高级交流）的另一个机会，这类技能对持续变革的工作性质至关重要、但是不是仅凭学校教育就能习得的。至于目前的工人存量，特别是那些不能回到学校或者大学学习的工人，重塑和提升那些未在学校或者未正式就业的工人的技能相关应对措施的必要组成部分，用以应对技术引发的劳动力市场破坏。但能做到这一点的成人学习计划寥寥无几。成人面临着形形色色的具有约束力的限制因素，这些因素限制了传统学习方法的效果。更准确地诊断并评估成人学习计划、更好地设计和实施成人学习计划是做到这一点的必要条件。第 4 章更加详细地探讨了这些问题。工作是人们离开学校后积累人力资本的另一条渠道。第 5 章评估了经济在多大程度上成功地在工作过程中产生了人力资本。和新兴经济体相比，发图 O.7 新兴经济体之间的学习成果迥然相异资料来源： 2019 年世界发展报告工作组根据 Kim（2018）和 Filmer 等（2018）计算出来的结果。概述 13 达经济体中工作的回报较高。和发达经济体中的工人相比，新兴经济体中的工人更容易从事体力密集型的手工业工作。在认知性行业中工作的年限每增加一年，工资水平上涨 3%，相比之下，在手工业行业中工作的年限每增加一年，工资水平提高 2%。工作提供了将技能习得过程延续到毕业后的场所，但是在新兴经济体中这样的机会相对较少。政府能够通过为贫穷人口创造更多的正式工作提高工作的回报。政府通过为企业创造有利的营商环境、投资成人创业培训以及扩大技术可得性等途径实现这一点。女性加入劳动力获得的回报大大低于男性获得的回报，换句话说，女性从工作中获得的人力资本大大低于男性。为消除这一差距，政府可以谋求取缔对女性可从事行业的类型或者性质的限制，取缔对女性财产权造成限制的制度。就在校外积累人力资本而言，农村地区的工人面临着类似的挑战。通过将劳动力从农村重新分配到城市可以提高工作的回报。然而在农村地区，通过提高农业生产力，技术可用于提高工资收入。劳动力市场的不确定性要求加强社会保障体系。本研究的第 6 章探讨了这一课题。基于稳定的领薪就业、明确界定雇主与雇员以及固定的退休年龄之上的传统社会保障提供模式越来越不合时代的潮流。在非正规性已是常态的发展中国家中，这一模式基本上是一个空想的模式。用于社会援助的支出应当以不完全依赖于正式领薪就业的社会保险为辅助方案。该方法的目标是在优先考虑最贫穷人口的同时扩大覆盖率。随着社会援助与社会保险对人们保障力度的加大，在适当的情况下可以提高劳动力监管的再平衡作用，从而促进工作的转型。工作性质的变革以及人们持续高涨的愿望一道促使扩大社会包容性势在必行。要实现这一点，社会契约应当以机会平等为核心。第 7 章探讨了社会契约的潜在要素，这些潜在要素包括及早投资人力资本、对企业征税、扩大社会保障体系以及增加青年人的生产性机会。为实现社会包容性这一目标，一些新兴经济体的政府将不得不寻找增加收入的途径。第 7 章阐述了各国政府如何通过既有的以及新的资金来源等众多额外收入来创造财政空间。收入的潜在来源包括征收增值税、消费税和碳税，对平台型企业征收与其他企业同等的税费，以及重新审视能