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城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告中国煤炭消费总量控制方案和政策研究China Coal Consumption Cap Plan and Policy Research Project2017/06中国人民大学环境政策与环境规划研究所中国煤炭消费总量控制方案和政策研究( 中国煤控项目 )中国是世界煤炭生产和消费第一大国。以煤炭为主的能源结构支撑了中国经济的高速发展，但同时也对生态环境造成了严重的破坏。为了应对气候变化、保护环境和减少空气污染对公众身体健康的威胁，国际环保机构自然资源保护协会 (Natural Resources Defense Council, NRDC) 作为课题协调单位，与包括政府智库、科研院所和行业协会等 20 多家有影响力的机构合作，于 2013 年 10 月共同启动了“中国煤炭消费总量控制方案和政策研究”项目，为设定全国煤炭消费总量控制目标、实施路线图和行动计划提供政策建议和可操作措施，促进煤炭高效清洁利用和清洁能源替代，推进能源转型，帮助中国实现资源节约、环境保护、气候变化与经济可持续发展的多重目标。 了解更多详情，请登录： coalcap.nrdc/coalcap/自然资源保护协会（ NRDC）是一家国际非营利非政府环保机构，拥有逾 140 万会员及支持者。自 1970 年成立以来，以环境律师、科学家及环保专家为主力的 NRDC 员工们一直为保护自然资源、公共健康及环境而进行不懈努力。 NRDC 在美国、中国、加拿大、墨西哥、智利、哥斯达黎加、欧盟、印度等国家及地区开展工作。请登录网站了解更多详情 nrdc。世界自然基金会世界自然基金会（ WWF）是在全球享有盛誉的、最大的独立性非政府环保组织之一。拥有全世界将近 500 万支持者和一个在一百多个国家活跃着的网络。 WWF 的使命是遏止地球自然环境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美好未来。为此我们致力于：保护世界生物多样性；确保可再生自然资源的可持续利用；推动降低污染和减少浪费性消费的行动。系列报告“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究“十三五”电力行业控煤政策研究煤化工产业煤炭消费量控制及其政策研究执行报告建言“十三五”中国煤炭消费总量控制规划研究报告行业部门煤炭消费总量控制研究煤炭消费总量控制目标的协同效应城市煤炭总量控制方案政策和案例研究省域温室气体总量控制与煤炭总量控制相互作用分析碳排放控制与煤炭消费总量控制的约束及相互影响建筑领域煤炭（电力）消费总量控制研究基于煤炭消费总量控制的煤炭行业可持续发展研究中国能源转型和煤炭消费总量控制下的金融政策研究煤炭消费减量化对公众健康的影响和可避免成本煤炭消费总量控制的就业影响煤炭消费总量控制的财税政策研究水泥行业煤炭消费总量控制方案及政策研究电力行业煤炭消费总量控制方案和政策研究中国能源统计系统改革的几点建议 2012 煤炭的真实成本中国 2012 年能流图和煤流图编制及能源系统效率研究煤炭使用对中国大气污染的贡献nrdc研究团队负责人宋国君 中国人民大学环境学院教授、中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员研究人员孙月阳 中国人民大学环境学院人口资源与环境经济学专业博士生李虹霖 中国人民大学环境学院人口资源与环境经济学专业硕士生何 伟 博士 中国人民大学国家发展与战略研究院博士后赵文娟 中国人民大学环境学院人口资源与环境经济学专业博士生赵 畅 中国人民大学环境学院环境政策与管理专业硕士生杨 啸 中国人民大学环境学院人口资源与环境经济学专业博士生城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告3目 录1. 前言 52. 石家庄市现行减煤政策评估 8评估目标及基本内容 评估方法及评估标准 现行减煤政策总述 政策评估 效果评估 评估结论 3. 低效燃煤总量配额交易政策框架设计 23管理对象限定为低效燃煤用户 燃煤配额的界定与分配 配额使用的核查机制 配额违规使用处罚机制 监管机构、信息公开和交易平台 4. 低效燃煤总量配额交易政策预期效果 42政策目标清晰，实现目标的确定性高 提高政府管理效率，降低管理成本 依托市场，避免了政府的财政补贴 社会成本降低估计 与已有政策兼容 参考文献 49中国煤控项目4表索引表 1 石家庄市现行减煤政策 10表 2 石家庄市各个监测点空气质量小时均值超标率（%） 19表 3 石家庄市各个监测点空气质量日均值超标率（%） 20表 4 锅炉热效率表 32表 5 各类建筑单位面积热负荷 33表 6 不同类型机组发电能耗 34表 7 洗浴燃煤锅炉参数范围 35表 8 燃煤量核查方法所需信息及证据 36表 9 各核查方法评估结果 37表 10 各核查方法允许误差 38表 11 各核查方法适用范围 38表 12 燃煤量核查方法所需信息及证据 39表 13 各核查方法评估结果 39表 14 各核查方法允许误差 40图索引图 1 石家庄减煤政策目标分解 13图 2 2015 年京津冀城市空气质量达标天数与平均达标天数对比 21图 3 城市燃煤用户识别 25图 4 煤炭配额消费报告核查流程 29城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告51前 言中国煤控项目6燃煤是造成城市空气污染的重要来源。为改善空气质量，保护人群健康，进入“十二五”时期以后，我国就开始探索实行煤炭消费强度和煤炭消费总量“双总量”控制1，从重点区域试点开始，逐步推进政策体系与技术路径的完善。2013年，国务院发布空气污染防治行动计划（简称“气十条”），首次公布国家煤炭消费总量中长期控制目标，并提出在三大重点区域实现煤炭消费总量负增长的时间表，煤炭消费总量指标成为政府空气污染防治政策的重要组成部分。2014年，国务院办公厅发布2014-2015年节能减排低碳发展行动方案，从节能减排降碳的角度对“加快更新改造燃煤锅炉”提出要求，并将燃煤锅炉淘汰任务分配到省。在此基础上，发改委等部门陆续颁布重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法、加强空气污染治理重点城市煤炭消费总量控制工作方案等文件，对重点地区1的煤炭减量和替代工作进行细化，将“气十条”中提出的“制定煤炭消费总量控制目标”、“全面整治燃煤小锅炉”、“清洁能源替代燃煤”等措施进一步巩固落实。2015年，中共中央、国务院印发的生态文明体制改革总体方案中提出了实施用能权交易的改革思路，标志着我国开始将市场机制引入能源总量控制领域。2016年，“十三五”规划纲要再次提及“用能权”概念，提出建立健全用能权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。同年，发改委发布用能权有偿使用和交易制度试点方案，在浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权有偿使用和交易试点，要求做好顶层设计与鼓励基层创新相结合，积极稳妥地推进初始用能权确权、有偿使用、交易工作。用能权有偿使用与交易是衔接于能源总量控制政策的后续政策，是适应于市场经济体制背景的重要举措。现有的地方减煤政策基本建立在国家政策的基础之上，以目标制定、锅炉淘汰、清洁能源替代为主，但是未对国家政策中的原则性规定作出适应地方特点的细化。在目标制定方面，倾向于以未来空气质量目标需求或空气污染物排放总量控制要求作为确定煤炭消费减量目标的唯一依据，相对忽视了对当前燃煤基准量的核定和煤炭用户实际消费行为的调查。在手段选择上，倾向于采取行政管制，只追求政策效果，忽视政策效率；当前的用能权交易也主要是通过政府牵线搭桥来完成的，对政府的依赖程度较高2，没有充分发挥出市场在资源配置中的重要作用。此外，对燃煤用户的分类方式仍以国民经济的行业划分为基础，将高耗能行业作为重点管控对象，不尽适用于空气质量管理的目标。煤炭削减政策是空气污染防治政策的重要组成部分，对减煤政策的评估是对空气污染防治政策进行优化的重要基础。目前国内对减煤政策的评价研究主要包含两个方向，其一对政策目标的研究，研究煤炭控制总量的确定3-6及其影响分析7-10；其二是对政策对象的研究，研究总量控制背景下，电力11、煤化工12、民用散煤13-16等领域的减煤必要性与政策建议。二类研究均以规范分析为主，但主要是对现有管理手段的规范性建议，没有形成较为系统的管理思路。而对于现行政策本身的研究，则主要停留在综述的阶段1,17。1 北京市、天津市、河北省、山东省、上海市、江苏省、浙江省和广东省的珠三角地区。城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告7本研究以石家庄市为例，对城市减煤政策进行评估，在此基础上结合用能权交易政策提出了新的减煤政策框架城市低效燃煤配额交易政策，以期为城市减煤政策提供新的思路选择。中国煤控项目82石家庄市现行减煤政策评估城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告9评估目标及基本内容政策评估是检验政策效果、效益和效率的基本途径，也在一定程度上决定政策的取向18。本节的评估目的在于通过评估石家庄市减煤政策的合理性和有效性，分析影响政策效果的因素，为管理提出建议。环境政策目标可分为最终目标、环节目标和行动目标；政策的实施过程涉及到政策手段的选择和管理体制、机制的建立；政策的效果包含直接效果与最终效果，主要通过目标的实现程度来测度；而政策的效率则需要采用成本效益分析的思想。评估方法及评估标准从评估政策效果的角度，政策最终目标的实现与否是判断政策有效性的唯一和最终判据19。减煤政策的最终目标是减少煤炭利用时空气污染物的排放，从而改善空气环境质量，减轻污染，保护人群健康。具体目标是通过各类控制煤炭消费的政策手段减少全市煤炭消费量和各区域、各行业的煤炭消费量。在对政策目标进行评估时，不仅需要目标本身进行评价，还需要评价各层次目标间的系统性和一致性。如果两者实现程度不一致，如具体目标的实现未导致最终目标的实现，就说明政策设计可能存在问题。对政策手段的评估也应围绕政策目标展开，手段选择的关键是以最经济有效的方法实现政策目标，评价标准包括确定性、经济效率、持续改进和公平性四个方面。现行减煤政策总述为改善空气质量，石家庄市2013年出台石家庄市空气污染防治攻坚行动计划，中国煤控项目10提出了在2012年总燃煤量6007万吨基础上的20132017年减煤目标。并随后制定了多个部门的行动方案。现行减煤政策总述如表1所示。政策类型 文件名称 主要内容制定煤炭削减目标石家庄市空气污染防治攻坚行动方案（20132017 年）到2017年，全市煤炭消费量比2012年净削减1500万吨（原煤）。煤炭占能源消费总量比重降低到 65% 以下石家庄市削减 1500 万吨煤炭工作方案2013 年完成削减煤炭 300 万吨2014 年完成削减煤炭 400 万吨2015 年完成削减煤炭 400 万吨2016 年完成削减煤炭 300 万吨2017 年完成削减煤炭 100 万吨2017 年煤炭消费量比 2012 年净削减 1500 万吨石家庄市空气污染防治攻坚行动 2014 年工作方案全年净削减煤炭 400 万吨石家庄市空气污染防治攻坚行动 2015 年工作方案到年底确保煤炭消费量比 2014 年净削减 270 万吨，比 2012 年净削减 970 万吨石家庄市削减 1500 万吨煤炭任务分解方案削减煤炭任务分解到多个行业和企业，要求压缩产量、削减煤炭抑制煤炭增量石家庄市空气污染防治攻坚行动方案（20132017 年）禁止新建项目配套建设自备燃煤电站。除热电联产背压机组外，不再审批新建燃煤发电项目。耗煤建设项目要实行煤炭减量替代石家庄市 2016 年削减煤炭工作计划严格涉煤项目审批，需要新上用煤项目的在确保完成当地减煤任务的前提下，实行用煤量等量或减量替代严控高耗能行业扩大生产规模，对电力、焦化等行业实施综合节能减排改造，实现用煤量和排放量下降加强固定资产投资项目节能评估审查，严控高耗能项目审批。2016 年各县（市）、区规上工业用煤量，扣除电力、洗煤行业后控制在 2015 年规上工业同期用煤量以内下达市内各发电厂煤耗总量控制指标，鼓励提高煤质减少煤耗表 1 石家庄市现行减煤政策城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告11各类工程减煤石家庄市空气污染防治攻坚行动方案（20132017 年）2013 年，全部完成二环至三环路之间 287 家餐饮服务单位燃煤大灶治理工作，对市区新发现的燃煤大灶坚决取缔。2015 年年底前，其他县市区内餐饮服务单位全部完成燃煤大灶取缔工作石家庄市 2016 年削减煤炭工作计划实施淘汰燃煤锅炉工程，削减煤炭 38.8 万吨实施燃煤锅炉改造工程，削减煤炭 6.38 万吨实施农村散煤治理工程，削减煤炭 10 万吨实施型煤推广工程，削减煤炭 12 万吨实施工业节能技术工程，削减煤炭 0.3 万吨实施淘汰小火电机组工程，削减煤炭 25.2 万吨实施煤改电工程，削减煤炭 0.4 万吨其他减煤工程，削减煤炭 5.5 万吨中国石化石家庄炼化分公司燃煤设施全部改用天然气或由周边电厂供气供电划定禁燃区石家庄市空气污染防治攻坚行动方案（20132017 年）2013 年年底前，划定主城区为“高污染燃料禁燃区”，并向社会公布，2015 年城市核心区（市区一环）内实现无煤化。所有使用高污染燃料的，全部关停或迁出补贴石家庄市散煤污染整治专项行动方案对实施“煤改气”的居民分散燃煤采暖用户，按每户 3900 元给予财政资金补贴对 2016 年实施“煤改气”的居民用户当年每户给予 900 元运行补贴石家庄市分散燃煤锅炉置换工作实施方案（一）每拆除 1 吨采暖燃煤锅炉、生产燃煤锅炉、茶浴锅炉市财政补贴 3 万元。（二）燃煤锅炉改烧天然气锅炉的，给予如下优惠政策：1. 采暖燃煤锅炉、生产燃煤锅炉、茶浴锅炉改天然气锅炉的免收燃气接口费。2. 纯居民采暖燃煤锅炉改天然气锅炉的，每置换 1 吨市财政补贴 10 万元。3. 使用天然气锅炉为居民小区供热的，每个采暖季由市财政补贴 5 元平方米。（三）燃煤锅炉拆除接入集中供热的和区域集中供热的居民小区管网建设费按照 40 元 / 平方米（含热交换站建设）标准由市财政支付。（四）纯居民小区改用环保锅炉的，市财政给予每吨位 5 万元的补贴。（五）接入集中供热的原锅炉房和煤场占地纳入市政府土地收储计划，由政府统一支配。对拒绝收储的，由产权单位自行缴纳管网建设费。（六）建设用地、管网路由、破路审批、树木移植、水、电、断交施工等工作由相应主管部门简化手续，减免费用中国煤控项目12政策评估问题识别和确认政策问题可以被定义为某种条件或环境，这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿20。对石家庄市的减煤政策而言，最终是要解决空气污染问题。燃煤源是石家庄市重要的空气污染源，减少煤炭使用能够在一定程度上控制空气污染。但是，在居民对清洁空气存在需求的同时，煤炭作为一种廉价能源，在工业生产和居民生活中也占据着重要地位；在替代措施不完善、减煤成本过高的情况下盲目地要求煤炭减量，会不可避免地使燃煤用户受到福利损失，从而产生新的政策问题，使得减煤任务受阻。因此，在制定减煤政策时，管理者需要从成本收益的角度出发，将居民的现实需求和经济承受能力纳入考虑，寻求能够低成本、高效率地改善空气质量的减煤方式，而不是盲目地要求快速削减煤炭消费量。政策目标评估目标应该是清晰的、可测量、可核查和合适的21。“清晰”意味着各层次目标都能够以明确具体的指标的形式体现，指明何处、何时、何环境要素、达到何种标准等；“可测量”要求测度目标实现程度的指标能够量化表示，可以通过规范的监测方法、调查统计方法和数据处理方法获取，并与标准进行比较；“可核查”要求目标的责任方明确，管理者可以通过一定的事实证据判定各方是否履行了相应的义务；“合适”要求目标能够满足主要干系人需求，不能逾越政治、经济、技术发展的现状，并具有一定的弹性。石家庄现行减煤政策是2013年空气污染防治攻坚行动中的一项重要内容，其针对的问题是空气污染问题。方案中政策目标体系分解如图1所示。城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告13从政策对象定位的准确性、目标制定的合适性、目标界定的清晰性、各层次目标的系统性等角度看，现行减煤政策目标存在以下问题：政策对象定位不准确，没有识别出对石家庄市空气污染影响最严重的低效燃煤用户。现行的减煤政策的各个层次的目标都是针对总煤炭消费量的削减。而实际上大型火电厂对废气排放有严格的管控措施，燃煤利用效率高，单位产出的污染较小；相反地，城区内广泛分布的低效燃煤用户的热效率低、污染处理设施不完善的特点。在当前的减煤政策设计中，由于大型电厂燃煤量大，统计数据易获取，往往承担了更大的减煤责任，这显然是完全错误的。对燃煤污染水平更高的低效燃煤用户却由于燃煤量相对较小而被排除在了管理对象之外，也是错误的。缺少成本效益分析环节，目标合适性难以保证。石家庄市在未进行必要的用户统计和成本调查的情况下就设定了煤炭减量1500万吨的目标，而非综合削减煤炭消费的环境效益及需付出的成本之后再作出判断。总量目标确定后，也没有根据现实情况对目标进行及时调整的评估和反馈机制。如果这一目标不能适应当前的经济社会发展状况，或者不能达到预期的空气质量改善效果，这期间付出的经济与环境成本是不可收回的。目标界定不清晰。第一，“全市煤炭减量1500万吨”、“2016年实施淘汰燃煤锅炉工程，削减煤炭38.8万吨”此类目标的设定并没有以清单或者标准的形式对减煤任务的承担者进行明确。全市的煤炭用户包括大型电厂用煤、一般工业用煤、商业用煤、非集中采暖用煤、居民用煤、煤化工行业用煤，不同用户在燃煤效率、减煤潜力和煤炭依赖程度等方面存在明显差异；而管理者在制定政策时并没有对这些用户进行详细的统图 1 石家庄减煤政策目标分解中国煤控项目14计分类。第二，没有完整的目标实现程度测定机制。减煤量如何核定、由谁负责核定、需要达到何种标准、未完成目标由谁承担责任等问题都没有明确的说明。对目标的描述不够清晰，实际落实过程中就存在极大的随意性，政策的确定性受到影响，公平性也容易受到质疑。各层次目标的系统性和一致性不强。石家庄市减煤政策以控制空气污染为最终目标，以全市煤炭削减为一级目标，此处即产生了政策对象的偏移。在无法实现完全燃煤替代的前提下，不区分煤炭利用方式的减煤会直接影响空气污染控制效果，高效、清洁利用的煤炭即使大幅削减，对空气改善的贡献也是有限的。在一级目标之下，石家庄市制定了各类工程减煤的二级目标，以工程改造的实现程度作为减煤目标实现程度的判据，政策的目标又发生了偏移。例如，锅炉的拆除看似能够减少燃煤，但用户对能源的需求是依旧存在的，如果锅炉拆除带来了其他锅炉燃煤量的增加，依靠这种方式核定的减煤量就是不准确的。政策手段评估石家庄现行的减煤政策包括制定煤炭削减目标、抑制煤炭增量、各类工程减煤、划定高污染燃料禁燃区、减煤相关补贴等。其中前四项主要为命令控制型手段，最后一项为经济激励手段中的补贴手段。从政策的总体设计来看，石家庄现行减煤政策以命令控制型手段为主，通过制定目标、限制增量、削减用量、核心区禁燃、煤质管理的手段对煤炭消费情况进行直接控制，辅以补贴为主的经济激励，政策的确定性较强；成本高，经济效率较低；公平性和持续改进性不足。对于命令控制型手段而言，首先需要有明确的法律依据。在法律的框架内，设置一个明确的政策目标，然后通过强制要求或禁止政策对象采取某种行为而达到目标。目标设定的合理性、管理部门的监管能力、处罚措施的威慑力都会影响命令控制手段目标的实现。针对以上问题，石家庄市减煤政策存在部分政策的法律依据不充分、缺少证明目标合理性的有效判据、监管机制不完善以及处罚措施不明确等现象。下面对其进行具体分析。第一，严格控制煤炭新增量。政策确定性强，公平性和弹性不足。限制新增燃煤是对燃煤规模的源头性限制，抑制燃煤增长的效果是确定的。但是削减低效燃煤、控制分散采暖，必然地会增加热电厂的供暖负担，导致燃煤量的增加，禁止所有新建燃煤项目导致政策弹性下降。此外，在燃煤减量的总目标下，公平性原则要求给予有不同燃煤需求的用户合理的燃煤机会，为减煤能力不同的用户分配合理的减煤责任。石家庄市暂停审批新建燃煤锅炉的做法，剥夺新企业的燃煤权力，而允许现有燃煤企业继续生产、继续燃煤、继续污染，不符合公平性原则。第二，削减煤炭消费量。政策确定性和经济效率均不足。“应拆尽拆，非拆即改”城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告15的原则法律依据不充分，也缺少必要的论证和说明。依据我国依法行政的诚实守信原则2，行政机关不得随意撤销、变更已经生效的行政许可决定；因国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此受到的财政损失依法予以补偿。石家庄市对于燃煤锅炉“应拆尽拆，非拆即改”的做法违背了以上原则。其一，行政管理相对人已经获得安装锅炉、生产的许可，并产生了信赖利益，此时，行政机关再做出拆除、改造的命令就损害了行政管理相对人的信赖利益。其二，为防治污染进行燃煤锅炉拆除或改造符合变更行政决定的条件，但是对于锅炉拆除或改造给行政管理相对人带来的经济损失，现行的补贴标准并不能有效覆盖成本，变更行政决定的成本有很大一部分由相对人承担。而且，此处没有界定“应拆”的判断标准或者对象清单，难以保证执法的确定性；在没有明确的拆除方式和配套拆后措施的前提下进行锅炉拆除，可能影响企业正常的生产计划，造成较大的经济损失，造成不合理的减煤成本。第三，核心区禁燃。所有使用高污染燃料的，全部关停或迁出。政策确定性强，弹性不足。划定核心区的做法是从保护公众健康角度出发的一项特殊举措，实际上是对燃煤减量任务在地域范围上的主次进行了一定的区分，提高了政策效率，政策目标明确。但是直接进行企业关停和禁燃的做法法律依据不充分。我国空气污染防治法中对禁燃区的规定是：“城市人民政府可以划定并公布高污染燃料禁燃区，在禁燃区内，禁止销售、燃用高污染燃料；禁止新建、扩建燃用高污染燃料的设施，已建成的，应当在城市人民政府规定的期限内改用天然气、页岩气、液化石、油气、电或者其他清洁能源。”这意味着，法律明确赋予了核心区燃煤用户进行整改的时间，政府应当允许其制定限期改造计划，实现燃煤生产的逐步替代。对于经济激励型手段而言，只有经济刺激能够影响到当事人的行为选择、使其倾向于选择环境友好行为时，此种方式才是有效的。而且，经济激励手段也需要法律法规支持，并符合一定的原则。石家庄市采用的主要是经济激励手段中的补贴手段，即分散燃煤采暖锅炉置换补贴。事实上，这种补贴违背了污染者付费原则，而且政策加重了财政负担，却不能产生有效的激励。首先，对于污染治理水平低的分散燃煤采暖锅炉，应由污染者承担治理和改造成本，用一般税收进行补贴将污染治理责任转嫁给了所有纳税人，不符合污染者付费原则。其次，补贴对象是拆除的燃煤锅炉而不是减煤量，目标的针对性不强；对个体而言，只能在“拆”或“不拆”之间进行选择，在完全替代和不替代之间进行选择，而不能在减煤的数量上进行选择，政策缺乏灵活性。补贴额度按照锅炉蒸吨确定，没有考虑到实际的锅炉负荷。如果拆除的锅炉一直处于低负荷运行状态，燃煤量很低，按照额定负荷进行补贴实现锅炉替换，实际的减煤效果并不明显。而且，从总体情况来看，目前的补贴标准较低，难以对燃煤用户形成有效的激励，在政府强制减煤的要求下，部分企业甚至出现了夜晚“偷烧”的现象。2 2004 年 3 月 22 日国务院文件 , 全面推进依法行政实施纲要 .中国煤控项目16总体上看，石家庄市的减煤政策中对劝说鼓励型手段的应用较少，仅有“鼓励使用太阳能、地热能等清洁能源”等说法，没有具体的措施描述；信息公开机制也不完善，影响公众参与的积极性。事实上，从长期来看，劝说鼓励型手段的运用是成本收益比最高的，能够对环境改善产生根本性的、持久的影响。这也是石家庄市后续减煤行动中需要加强的部分。管理体制评估目前石家庄市的减煤政策文件几乎全部由市政府发布，涉及的管理部门和执行部门众多，但任务分工不明确，且缺少协调机制。在减煤工作中，涉及的督导部门包括市发改委、市统计局、市工信局、市环保局；责任部门包括各县（市）、区政府，高新区、循环化工园区、空港工业园区、正定新区管委会。管理的纵向层级过多、横向幅度过大，增加了政策制定和执行的协调成本；各部门的责任分工不明确，政策落实没有明确责任人，影响政策效率；并且，各部门也基本没有公开相关的执法记录，具体执法过程难以考察。 管理机制评估（1）信息机制良好的信息机制包括：一方面，决策要建立在充分信息的基础上；另一方面，执行效果要通过完整的核查评估。目前的情况是：第一，仅有规模以上燃煤用户的燃煤量信息，没有其他占总燃煤量40%的用户清单，没有所有燃煤用户的燃煤详细信息及减煤成本信息，无法确定合理的减煤计划，决策信息不充分；第二，核查信息未公开，公布的减煤成果没有被空气质量监测结果验证，是否存在夜间烧煤无法实现社会监督。（2）资金机制按照污染者付费原则，燃煤用户尤其是低效燃煤用户燃煤过程中排放的污染物对空气质量造成了不利影响，理应承担治理责任，不应该由政府通过财政进行直接补贴。石家庄市按照锅炉规模对拆除锅炉的用户进行补贴的方式，实际上是将污染排放的责任转嫁给了一般纳税人，缺乏公平性，也增加了高额的财政负担。此外，石家庄市减煤过程中的资金机制透明程度严重不足。资金的来源、用途、数额都没有进行公开；也没有公布资金使用的优先性排序和费用有效性评价结果等。（3）核查机制目前的减煤量计算主要以各责任部门削减量达成清单的方式上报，政府按照减煤计划的削减任务，以年为单位进行统计，缺少现场核查环节，难以保证数据的真实性。同时，核查结果没有对社会公开，难以实现公众对执法和守法者的监督。核查是减煤政策执行过程中的重要环节，核查结果是判定减煤目标实现程度的主要城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告17判据。如果要保证减煤数据的可靠性、保证空气污染的控制效果，必须建立完善的核查机制，形成燃煤用户清单，统计各用户实际煤炭消费量、实际煤炭削减量，并对相关的减煤措施和能源替代途径的真实性进行核查。（4）处罚机制石家庄市以命令控制型手段为主的减煤政策决定了制定配套处罚机制的必要性。如果处罚手段不够明确和严格，那么违法成本过低，威慑力不足，难以保证政策目标的实现。但是，从石家庄现行的减煤政策来看，完整的处罚机制尚未建立，超额煤炭消费没有明确的处罚措施，整治燃煤小锅炉只能依靠行政力量强制执行，需要支付高额行政成本。目前，只有环保设施建设运行不力这一项违法行为有明确的法律依据，可以依法执行企业关停或罚款处罚。但是，我国的行政处罚制度设计，从一开始就没有计算违法成本与制裁效果之间的关系，而从目前行政执法的效果看，当事人违法的成本并不大22。而对于石家庄市，减煤政策的处罚措施尚不明确，违法所得缺乏界定，罚款标准未公开，罚款额度的合理性更是无从谈起。这些处罚机制上的缺陷极大地削弱了管制性政策的威慑力，在高额违法收益的利益驱动下，企业违法的动机大大增加。效果评估数据来源说明以石家庄市减煤政策最终目标的实现情况为政策效果的评估依据，本节对石家庄市在2014年3月-2015年12月期间与燃煤排放有关的SO2、NO2、CO、PM2.5、PM10小时/日均值浓度开展评估，以评价政策的实施效果。评估监测点包括化工学校、职工医院、高新区、西北水源、西南高教、世纪公园、人民会堂和封龙山。石家庄市为北方采暖城市，采暖期为每年的11月15日至次年的3月15日本研究内容由北京数汇通环境技术研究院（http/.3edata）提供，并负责对于空气质量数据进行批量处理。中国煤控项目18评估方法本节以空气污染物超标率和空气质量达标天数为评估指标。1) 日均值超标率依据环境空气质量评价技术规范（试行）中的要求，不论是在单个监测点多项污染物日均值达标判定或者是多个监测点多项污染物日均值达标判定过程中，只要当日出现日均值无效的情况，就判定不达标。当在单个监测点多项污染物日均值达标判定或者是多个监测点多项污染物日均值达标判定过程中，均不存在日均值浓度无效的情况，则按照单个监测点和多个监测点（城市）的尺度，来判定空气质量是否达标。按照国家标准，超标率可分为日均值超标率和小时均值超标率。年日均值超标率为例，单个监测点日均值超标率计算公式如下：其中， ir为监测点污染物I年日均值超标率， en为全年该监测点污染物i的日均值超标个数， n为全年该监测点污染物i有效日均值总数。在计算涵盖多个监测点的全市超标率时，由于各个监测点的代表性不同，所以达标个数的统计应包含所有监测点的超标个数。全市日均值超标率计算公式如下：其中， iR为污染物i全市日均值超标率；jn 为监测点j污染物i的超标数据总数；jn为监测点j污染物i的有效监测数据总数。2) 日均值达标天数a) 单个监测点尺度的二级天数计算方法：单项空气污染物i 为某项空气污染物，Pij为依据该空气污染物标准限值判定的日均值达标日；Di表示一段时间内，当日某项空气污染物日均值浓度达标的日数总和。100%einrn= ,1i1= 100%jejjjjjnRn=城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告19所有空气污染物Pi表示当日该空气质量监测点全部空气污染物日均值均达二级标准限值要求；D表示一段时间内，当日全部空气污染物日均值浓度均达标的日数总和。b) 多个监测点尺度（城市）的达标天数计算方法：单项空气污染物Dg表示一段时间内，当日全部监测点某项空气污染物日均值浓度均达二级标准的日数总和；Pi表示当日全部监测点该空气污染物日均值均达二级标准限值要求。所有空气污染物M为全市达二级标准的天数总和，是 jP的日数累计； jP表示单日全市所有监测点所有空气污染物浓度日均值均达到二级标准的日数总和。评估结果1) 空气质量超标率2015年，石家庄市SO2、N O2、C O 、O31小时均值超标不严重，日均值超标相对严重。PM10、PM2.5小时值、日均值超标均较为严重。二氧化硫如均值超标率较高，作为煤炭燃烧的指示性污染物，说明石家庄二氧化硫排放量、低矮燃煤源二氧化硫排放量仍然较大。可以为低效燃煤的减量提供依据。监测点 SO2 NO2 CO O3-1hour PM10 PM2.522 中南校区 0.05 0.56 0.23 0.77 27.51 33.46封龙山 0.03 0.18 0 4.92 43.46 39.63mjj=1= j=1,2,3 mMP，表 2 石家庄市各个监测点空气质量小时均值超标率（%）中国煤控项目20高新区 0 0.04 0.14 1.66 35.09 42.14化工学校0 0 0 1.02 35.2 42.42人民会堂0 0.09 0.07 3.05 35.17 39.5世纪公园0.01 0.23 0.34 1.31 34.74 41.7西北水源0 0 0.01 4.03 42.73 47.25西南高教0.01 0.03 0.11 0.69 33.54 37.06职工医院0 0.04 0.08 0.9 35.47 36.7注：这里依据PM2.5和PM10日均值标准对其小时浓度的超标状况进行评估。监测点 PM2.5PM10SO2NO2CO O3八小时化工学校 79.18 74.52 59.18 63.56 58.63 53.7世纪公园 54.52 47.95 16.99 28.77 23.29 9.59高新区 53.97 48.77 14.79 24.93 16.99 10.14西北水源 59.18 58.36 11.51 20 16.71 21.1职工医院 47.67 47.67 15.07 28.22 16.71 6.3西南高教 45.75 45.48 13.97 22.47 16.71 4.66人民会堂 49.86 44.38 12.88 23.56 12.6 14.25封龙山 53.97 70.41 22.74 23.56 23.56 24.3822 中南校区 71.51 69.04 59.18 65.75 59.73 54.522) 空气质量达标天数a) 监测点尺度2015年，石家庄市监测点空气质量达标天数普遍集中于100-150之间，仅化工学校、封龙山、22中南校区三个监测点空气质量达标天数为60-70天；空气质量最差的监测点为化工学校和22中南校区；同时，可以发现，化工学校和22中南校区两个监测点空气质量总体达标天数与各个分污染物达标天数之间的差距相比其他监测点而言较小，表明这两个监测点空气质量日超标发生相对较为集中，且空气污染物之间的相关关系比高新区 0 0.04 0.14 1.66 35.09 42.14化工学校0 0 0 1.02 35.2 42.42人民会堂0 0.09 0.07 3.05 35.17 39.5世纪公园0.01 0.23 0.34 1.31 34.74 41.7西北水源0 0 0.01 4.03 42.73 47.25西南高教0.01 0.03 0.11 0.69 33.54 37.06职工医院0 0.04 0.08 0.9 35.47 36.7表 3 石家庄市各个监测点空气质量日均值超标率（%）城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告21较密切，据此推测这两个监测点受本地污染源排放的影响非常大。b) 城市尺度2015年，石家庄市的空气质量达标天数为0，评估结果十分严格；2015年京津冀地区城市尺度的空气质量达标状况最好的城市为秦皇岛市（117天）和沧州市（104天），天津市、石家庄市空气质量最差，达标天数为0，天津市达标天数为0 的原因在于监测点比较多，部分监测点空气污染物日均值无效或缺失相当严重；空气质量达标状况相对较差的城市为北京市（21天）和保定市（17天）；京津冀地区13个地级以上城市空气质量达标天数平均为52天，平均达标天数所占比例为14.12%。评估结论石家庄市的减煤政策以命令控制型手段为主的政策体系设计相对提高了政策的确定性，因此行动目标的实现程度较好。但是，行动目标对最终目标的实现贡献程度有限，即石家庄市的空气环境质量并没有得到明显改善，污染物超标现象仍较为严重。这是因为：从政策对象来看，任务涉及的煤炭用户数量多、类别划分不清晰、主次区分不合理，未能识别出对空气污染影响最为恶劣的低效燃煤用户，相同煤炭减量指标下，不能实现空气质量改善效益最大化。从政策手段来看，基准煤炭消费量尚未获取，总量目标的图 2 2015 年京津冀城市空气质量达标天数与平均达标天数对比中国煤控项目22确定存在盲目性；拆改对象由政府指定强制执行，违背市场规律，影响用户正常生产生活从管理体制来看，涉及的行政部门层级多、数量多、职责划分不明确，增加了协调和沟通成本，降低了管理效率。从政策成本来看，完全依靠行政力量推行减煤，政府管理负担过重；缺少燃煤用户改造成本调查过程，现有补贴额度难以对用户自发减煤提供有效激励，徒增财政负担。从政策效果来看，实际减煤投入和减煤进程无详细公开的记录，难以建立起实际减煤量与空气质量改善效果的联系，减煤绩效无法衡量，不能及时为政策改进提供反馈。针对此次评估，当前政策主要应从以下四个方面进行改进：（1）以空气污染防治为核心，以现实条件为基础。目前的煤炭消费量全面削减的政策是不合理的，应当首先识别出市区内分散分布的、缺乏污染处理设施的、对空气污染影响最为恶劣的低效燃煤用户。在识别出正确的政策对象后，需要统计低效燃煤用户的煤炭消费清单，并进行简单的煤炭削减替代成本调查，以此确定减煤目标的基准值和量化指标。（2）允许企业通过市场机制减煤，允许清洁用煤煤炭是用户用以实现生产或者生活的需求能源，应给予用户一定的选择空间。通过市场机制