2016年省管还贷公路车辆通行费资金使用绩效评价报告.doc

2016年省管还贷公路车辆通行费使用绩效评价报告评价机构 : 广州银粤会计师事务所有限公司机构负责人：项目负责人：为全面检验 2016 年省管还贷公路车辆通行费资金使用绩效，考核项目资金预期绩效目标的实现程度、支出效率和综合效果，根据关于做好 2017 年省级财政重点绩效评价工作的通知（粤财绩函 2017 18 号）的有关要求，省财政厅委托广州银粤会计师事务所组织绩效评价工作组，对省财政安排的 2016 年省管还贷公路车辆通行费（以下简称“专项资金”） 204,827.08 万元的使用绩效组织开展了绩效评价。评价基准日为 2017 年 3 月 31 日。一、基本情况（一）资金背景。依据“贷款修路、收费还贷”的政策原则，纳入本次绩效评价的 2016 年省管还贷公路车辆通行费包括省管政府还贷高速公路和普通公路（含桥梁、隧道） 2 类公路的车辆通行费 ,实行“收支两条线”管理。高速公路车辆通行费的收款单位和用款单位为高速公路管理中心，具体包括江肇高速公路管理中心 (下称江肇中心 )、韶赣高速公路管理中心 (下称韶赣中心 ) 和广中江高速公路管理中心 (下称广中江中心 )3 个单位。普通公路车辆通行费用款单位分别为收费管养单位和项目投资各方 (其中年票单位的市一级投资单位的分成款由各市年票管理单位统一负责分成 )，分别有以下 19 个单位：省公路管理局、省路桥公司、韶关市路桥建设发展有限公司 (下称韶关路桥公司 )、连平县公路建设发展总公司、河源市公路局、江门市公路局、阳春市公路局、阳江市公路局、湛江市公路车辆通行费征收管理中心 (下称湛江征收中心 )、茂名市公路管理局、肇庆市公路局、饶平碧岗收费站、饶平县公路局、潮州市公路建设发展中心、揭阳市公路局、云浮市路桥收费管理中心、云浮市公路局、清远市财政局、清远市交通建设开发公司。（二）资金概况。根据省交通运输厅关于报送 2016 年度省管政府还贷公路车辆通行费收支明细计划的函（粤交规函 2016 1164 号） , 省财政厅安排 2016 年省管还贷公路车辆通行费共计 203,327.08 万元，其中：分五批共拨付高速公路车辆通行费 122,048.30 万元，分六批共拨付普通公路车辆通行费 81,278.78 万元。 (三 ) 绩效目标。绩效总目标：通过车辆通行费资金安排，达到“确保收费工作正常开展，保障收费路段安全畅通，维持还贷工作有序进行”的总目标。序号项目普通公路高速公路合计资金比重资金比重资金比重 1 基本支出和管理经费 9,190.31 4.52% 18,805.27 9.25% 27,995.58 14.40% 2 公路的日常养护和小修保养 8,634.73 4.25% 9,250.50 4.55% 17,885.23 8.80% 3 公路的大中维修专项支出 7,006.43 3.45% 7,006.43 3.45% 4 还贷资金（ 4= + +） 63,453.74 31.21% 86,986.10 42.78% 150,439.84 73.99% 省路桥中心经费 1,987.00 0.98% 1,987.00 0.98% 省局还贷资金 13,936.61 6.85% 13,936.61 6.85% 地方还贷资金 47,530.13 23.38% 47,530.13 23.38% 合计（ 1+2+3+4） 81,278.78 39.97% 122,048.30 60.03% 203,327.08 100.00% 具体目标：完成基本支出和管理、公路的日常养护和小修保养、公路的大中维修、归还投资贷款资金等以下 4 个方面的任务。资金使用具体目标计划（货币单位：万元）二、绩效分析（评价结果）依据既定的绩效评价指标体系和评分标准，评定 2016 年省管还贷公路车辆通行费资金使用整体绩效为 82.09 分 ,绩效等级“良”。从 13 个三级指标的评价得分情况看，在目标设置、保障措施、支出规范性、实施程序、管理情况等方面均取得了较好的成绩。（如下图）三级指标得分率（ %）（一）绩效影响分析。 1.前期准备。该指标主要从论证决策、目标设置和保障措施三个方面考察资金投向的合理性和可行性、绩效目标的科学性和合理性、人员及机构的健全性。指标分值 20 分，评价得分 17.88 分，得分率 89.40%。（ 1）论证决策。指标分值 7 分，评价得分 5.88 分，得分率 84.00%。总体而言资金设立符合“确保收费工作正常开展，保障收费路段安全畅通，维持还贷工作有序进行”的目标和任务的相关政策规定，资金投向和结构相对合理，符合公共财政扶持方向。资金使用单位能够按照资金管理办法，结合实际工作需要和 2015 年度收支计划的实施情况，组织 2016 年项目申报工作，并按规定对申报项目进行审核和筛选上报。存在的问题主要是：一是高速公路收支计划批复滞后，直到现场评价日尚未批复资金计划；二是 2016 年度未安排普通公路大中修专项经费，普通公路大中修专项经费不足，使普通公路得不到相应的资金拨付，导致相应路段的路况较差。（ 2）目标设置。指标分值 7 分，评价得分 6.5 分，得分率 92.86%。本资金目标设置比较完整科学 ,也有较为明确的量化和细化指标，符合财政资金使用的决策目的，各资金使用单位均有提供收支明细计划编制说明，并与实际工作紧密结合，目标清晰 ,可考核性强。但未设置公平性指标。（ 3）保障措施。指标分值 6 分，评价得分 5.5 分，得分率 91.67%。高速公路项目组织机构相对健全、人员分工及责任落实较好、基本制定了项目管理办法和实施方案。存在的主要问题：未跟进完善普通公路取消年票制部分收费站人员解散后的项目资金管理、项目管理的制度保障措施以及未能开展绩效自评工作。 2.资金管理。该指标主要从资金到位、资金支付、支出规范性三个方面考察资金落实情况对项目实施的总体保障程度。指标分值 17 分，评价得分 14.53 分，得分率 85.47%。（ 1）资金到位。指标分值 4 分，评价得分 3.45 分，得分率 86.25%。经核查， 2016 年度的省级资金中高速公路部分是分 5 次下拨到 3 家高速公路管理中心，普通公路分 6 批拨付到省公路局和省路桥中心，总体看资金到位率比较高，资金到位率 97.92%，现场抽查中仍存在以下问题：一是普通公路项目的韶关市路桥管理中心反映，车辆通行费资金历年返拨延迟， 2014 年的资金 2016 年初才到位， 2015 年的资金 2016 年 8 月才到位， 2016 年第七、第八批资金至现场评价日仍未返拨；二是省财厅于 2016 年 12 月 29 日关于拨付 2016 年省管政府还贷高速公路车辆通行费 (第五批 )的通知 (粤财综 2016180 号 )已下达拨付车辆通行费 4,264.19 万元的通知，其中：江肇中心 2,764.19 万元，广中江中心 1,500.00 万元。据资金使用单位反映，江肇中心和广中江中心到 2017 年的 7-8 月才收齐上述拨款。（ 2）资金支付。指标分值 5 分，评价得分 3.58 分，得分率 71.60%。从现场抽查的项目看，项目资金的支出率较低：一是江肇中心 2016 年专项费用预算金额为 7,036.70 万元，实际支出 1,056.87 万元，支付率为 15.02%，造成部分专项工作未达到应有的效果；二是韶关路桥公司日常修护和小修保养费预算金额 1,068.53 万元，全部未支付；还贷支出预算金额（合作方的分成款） 6,885.75 万元，实际支付 3,502.73 万元，支付率为 50.90%；三是湛江收费中心分成款未及时支付 , 还贷支出预算金额（合作方的分成款） 12,119.87 万元，实际支付 10,959.41 万元，支付率为支付率是 90.43%。（ 3）支出规范性。指标分值 8 分，评价得分 7.5 分，得分率 93.75%。现场抽查的单位基本上能够按照相关管理制度规定使用资金。未发现虚列支出或截留、挤占、挪用经费的情况。个别项目基本支出和管理经费存在超支现象，如：韶关路桥公司的基本支出和管理经费预算金额 1,312.10 万元，实际支付 1,530.16 万元，超支率 16.62%。 3.事项管理。主要从实施程序和管理情况两方面考察资金项目实施的规范性和监管的有效性。包括对资金使用效果进行考核验收，内部管理及自查情况，业务主管部门对项目建设或方案实施的检查、监控、督促等。指标分值 13 分，评价得分 12.30 分，得分率 94.62%。（ 1）实施程序。指标分值 8 分，评价得分 7.55 分，得分率 94.38%。通过审阅资金使用单位的相关资料及现场查看，大部分资金使用单位在实施过程中基本能根据项目实际情况对供货采购程序、合同及资金审批履行内部决策程序，并实施了建设监督、验收等手续，符合相关制度规定。特别是高速公路项目主管单位交通集团和南粤公司及 3 个高速管理中心全面开展了“平安公路”各项主题活动，紧紧围绕“平安路、放心桥”这一核心扎实推进“平安公路”建设，严格落实创建要求，广泛开展宣传教育、狠抓隐患排查整改，顺利通过了省交通运输厅组织的“平安公路”省级示范路的考核验收，达到了示范等级。存在不足： 2016 年因未安排普通公路中大修资金而其未进行过大中修活动 ,导致普通公路得不到应有的维修。（ 2）管理情况。指标分值 5 分，评价得分 4.75 分，得分率 95.00%。通过现场审阅资金使用的相关资料及了解，大部分项目在实施时均建立与项目有关的内部监督制度及考核制度，能按照内部机构分工和职责，对项目建设或方案实施开展有效的检查、监控、督促整改。特别是高速公路项目韶赣中心在项目实施过程中，项目主管单位加强对项目实施的进度和质量监管，开展了定期和不定期的检查抽查，确保充分发挥资金效益。存在的问题：普通公路项目年票制次票收费站已经撤消，人员已经分流遣散或正在遣散，相关资料及财务资料调阅困难。（二）绩效表现分析。 1.经济性 -预算 (成本 )控制。主要考察资金项目在预算执行进度与事项完成进度基本匹配的情况下，对于资金预算控制的情况。指标分值 5 分，评价得分 3.65 分，得分率 73.00%。从现场评价的项目看，资金支出基本上按财厅下达的预算资金使用，总支出控制在预算范围内，但部分项目预算执行率较低，在上述“资金支付”指标中已述。 2.效率性 -完成进度及质量。主要考察资金项目的实施进度及完成质量。指标分值 10 分，评价得分 6.68 分，得分率 66.80%。根据现场核查的情况，高速公路大部分项目基本上能够按目标任务和实施方案完成相应进度，实施的项目质量情况基本达到预期质量目标。但是，高速公路个别项目的资金存在支付不及时现象，如江肇中心 2016 年专项费用预算金额为 7,036.70 万元，实际支出 1,056.87 万元，支付率为 15.02%，主要是中心的土建 (房建 )养护工程施工进度不理想。普通公路的大部分项目则未达到预期的进度和质量。 3.效果性。该指标主要考察资金在经济、社会、生态环境等方面带来的影响。指标分值 30 分，评价得分 23.05 分，得分率 76.83%。（ 1）社会经济效益。指标分值 25 分，评价得分 19.10 分，得分率 76.40%。省级还贷公路车辆通行费围绕“确保收费工作正常开展，保障收费路段安全畅通，维持还贷工作有序进行”的总目标，取得一定的社会经济效益。一是高速公路打造南粤交通品牌，高速公路公共服务效率和能力再上新台阶；二是各资金使用单位能做到专款专用，超额完成还贷任务计划。但普通公路的资金使用率较低，各项工作开展有限，社会经济效益未能充分体现。（ 2）可持续发展。该指标主要考察后续政策、资金、人员机构和管理措施等因素对项目可持续发展影响。指标分值 5 分，评价得分 3.95 分，得分率 79.00%。高速公路项目相关监管和实施单位机构设置大多比较健全，管理人员责任相对明确，并且有相关的资金管理制度，资金项目的后续维护管理具备一定的基础。但普通公路项目的大中修及部分收费站撤销后的后续管理等仍有待加强。 4.公平性 -公众满意度。该指标主要是通过现场调研和满意度问卷调查来反映资金项目实施效果的满意程度。指标分值 5 分，评价得分 4.00 分，得分率 80.00%。根据现场核查的情况，高速公路项目的宣传工作都比较到位，项目的公众认知度较高。现场核查评价小组以实地访谈和调查问卷的方式对韶赣中心和江肇高速中心两个具体项目进行满意度调查 ,共发放并回收调查问卷 41 份， 2 个项目的平均综合满意度为 97.83%。但普通公路的效果不理想。三、评价结论我们经审核省交通运输厅及其各资金使用单位提交的自评材料及其佐证材料，结合现场核查评价获取的情况和信息，做出以下总体评价： 2016 年省管还贷公路车辆通行费资金使用绩效基本达到预期目标；省交通运输厅和大部分资金使用单位基本能按照省管还贷公路车辆通行费专项资金的规定及国家有关法律法规及政策规定履行项目申报及预算、项目建设及运营管理管理； 2016 年省管还贷公路车辆通行费严格按“收支两条线”实施管理，专项资金做到了专款专用； 2016 年省管还贷公路车辆通行费专项资金发挥了良好的经济效益和社会效益。综合评定 2016 年省管还贷公路车辆通行费资金使用绩效分数 82.09 分，绩效等级为 “良”。四、主要绩效 2016 年省管还贷公路车辆通行费资金围绕“确保收费工作正常开展，保障收费路段安全畅通，维持还贷工作有序进行”的总目标，努力遵循厉行节约、规范管理、专款专用、保障还贷的原则，取得了良好的经济效益和社会效益。（一）打造南粤交通品牌，高速公路公共服务效率和能力再上新台阶。 1.多管齐下 ,通行费收入超额完成。江肇中心和韶赣中心充分发挥百佳示范服务区、路政标杆的带头作用，继续深入开展“红棉”品牌建设。 2016 年通行费收入稳步提升，经初步统计 ,累计实现通行费收入 126,358 万元 ,创历史新高，完成全年收费任务指标的 172.55%。特别是韶赣中心 ,日均收入达 210.45 万元，完成全年收费任务指标的 209.78%。 2.精心迎检 , 促省检再创佳绩。高速公路中心在全面总结 2015 年“迎国检”经验基础上，通过月度检查、半月督导、模拟检查等方式，树立了工作标准及标杆，有力地保障了备检工作质量 , 实现了省检“保十争五”目标， 2016 年韶赣中心和江肇中心“省检”综合评价分别位居全省高速公路营运项目第一、第五名。 3. 全力推进“平安公路”建设，实现省级示范路目标。 2016 年管理中心全面开展“平安公路”各项主题活动，紧紧围绕“平安路、放心桥”这一核心扎实推进“平安公路”建设，严格落实创建要求，广泛开展宣传教育、狠抓隐患排查整改。顺利通过了省交通运输厅组织的“平安公路”省级示范路的考核验收，达到了示范等级，创建工作得到了省交通运输厅及省南粤交通公司的高度肯定。 4.多方联动 ,有效改善非法超限超载现象。一是加快推进固定式称重仪采购建设工作，目前各收费站已在建设改造中；二是由执法局利用管理中心报送的出口超载车辆信息，结合货运汽车 GPS 定位管理系统，对出口超载车辆进行非现场执法；三是制定劝返联动工作机制，联合执法局和高速交警开展打击非法超限超载行动。这些措施，有效抑制了非法超限超载现象，江肇中心的非法超限超载车辆从 6 月份的 483 辆下降至 12 月份的 36 辆，下降率达 92.5%。（二）确保专款专用，超额完成还贷任务计划。一是严格按省财政厅有关车辆通行费“收支两条线”的管理规定，每月定期将汇缴户收取的通行费收入（含利息收入）全额划缴省财政厅规定账户车辆通行费及时足额上缴。二是每季度根据银行还款计划及时支付各银行还贷利息，全年累计还本付息金额 103,192.77 万元（不含地方还贷资金），比计划金额超额完成 56,004.08 万元，还本付息率 218.68%。（三）积极完善制度，全面提升营运管理水平。各资金使用单位结合实际情况，规范和修订了招标投标管理办法、合同管理办法、合同及支付管理实施细则、安全生产费用管理办法以及安全生产监督管理办法、日常养护信息化补充管理办法、车辆救援服务工作制度（第 3 版）、服务区管理办法（第 2 版）、施工养护安全管理办法（第 4 版）、“红棉”收费班组评选办法、防贪堵漏奖惩管理办法（修订版）、监控人员绩效考核办法、干部任前廉政谈话、诫勉谈话和函询制度实施办法、档案综合管理办法（修订稿）、后勤人员考评管理办法（ 2016 年修订版）等多项规章制度，为管理质量提升和管理规范化奠定了基础；通过贯彻和落实上述制度，使各单位在采购及建设招标、在项目建设质量及服务质量、在资金使用及其使用效益方面等的管理工作得到相应规范和提高。五、主要问题 (一 )还本付息压力大 ,资金缺口尚未建立长效机制。虽然 2016 年还本付息额完成年度任务指标，但还本付息压力仍然较大，根据省交通运输厅提供的资料显示， 2016 年省管还贷公路需还本付息资金为 123,566.66 万元（其中：高速公路为 93,698.13 万元，普通公路为 29,868.53 万元），资金缺口 20,191.89 万元，其中：高速公路还本付息资金缺口 4,441.97 万元 , 普通公路还本付息资金缺口 15,749.92 万元。（二）部分项目资金使用率低，未充分发挥资金使用绩效。一是江肇中心 2016 年专项费用预算金额为 7,036.70 万元，实际支出 1,056.87 万元，支付率为 15.02%，主要是中心的土建 (房建 )养护工程施工进展不理想，造成部分专项工作未达到应有的效果。二是韶关路桥公司日常修护和小修保养费预算金额 1,068.53 万元，全部未支付；还贷支出预算金额（合作方的分成款） 6,885.75 万元，实际支付 3,502.73 万元，支付率为 50.90%，主要是与合作方的投资比例存在分歧，目前已进入诉讼程序，暂时未支付分成款。三是湛江收费中心分成款未及时支付 , 还贷支出预算金额（合作方的分成款） 12,119.87 万元，实际支付 10,959.41 万元，支付率为支付率是 90.43%。（三）员工薪酬偏低，部分收费站已三个月未发放工资。纳入财政收支两条线管理的政府还贷公路员工的薪酬福利未能随着社会经济的发展而提高，与省内同行业相比较低，造成人员流失率较高，招聘和培训新员工成本加大，不利于政府还贷公路服务质量的提高。特别是湛江收费中心，经现场了解，因取消年票收费制，部分收费站已三个月未发放工资，职工情绪很大，形成一定的不稳定因素。（四）车辆通行费计划批复和拨付滞后，影响计划执行效率。一是资金收支计划批复滞后，高速公路到现场评价日尚未批复资金计划，影响计划执行效率。二是资金到位不及时，如：现场抽查的普通公路项目的韶关市路桥管理中心反映，车辆通行费资金历年返拨延迟， 2014 年的资金 2016 年初到位， 2015 年的资金 2016 年 8 月才到位， 2016 年第七、第八批资金至现场评价日仍未返拨；又如，省财政厅于 2016 年 12 月 29 日关于拨付 2016 年省管政府还贷高速公路车辆通行费 (第五批 )的通知 (粤财综 2016180 号 )已下达拨付车辆通行费 4,264.19 万元的通知，其中：江肇中心 2,764.19 万元，广中江中心 1,500.00 万元。据资金使用单位反映，江肇中心和广中江中心到 2017 年的 7-8 月才收齐上述拨款。六、建议及措施为改善和提高资金绩效管理水平，更好发挥省级还贷公路车辆通行费财政资金使用绩效，针对评价过程中发现的问题，提出如下建议：（一）建立高速公路项目缺口资金补偿长效机制。积极推进建立营运项目缺口资金补偿长效机制，探索研究以下措施：一是明确项目建设结余资金和收益分红用于弥补还本付息缺口；二是实行南粤交通集团内所属政府还贷公路项目间统贷统还，以丰补歉；三是推进项目沿线配套设施及相关资源综合开发，形成规模经济效益，为补缺提供资金来源；四是为采用多样化融资方式创造有利条件；五是以财政贴息方式补足还本付息缺口。