2018年中国军民融合发展形势展望.pdf

2018年中国工业和信息化 发展形势展望系列 2018年中国军民融合发展形势展望 【内容提要】 2017年是我国军民融合发展至关重要的一年，军民融合发展领导体制 取得重要突破，军民融合发展战略列入十九大报告并写入党章，我国军民融合发展阶段性 成效显著。但军民融合发展过程中仍存在一些需要关注的问题：军民融合政策法规和运行 机制仍待完善、国防科技工业改革依旧面临重重困难、军民融合财税金融支持问题值得高 度关注、军民融合发展的监督评估体系亟待构建等。2018年将是军民融合由初步融合向深 度融合过渡，进而实现跨越发展的关键之年，预计军民融合顶层设计、改革创新、法治建 设和重大项目落实将不断强化，新兴领域有望率先走出军民融合发展新路子，在军地有关 部门的协力推动下新时代军民融合深度发展将逐步呈现全新格局。 【关键词】 军民融合 发展形势 展望 2017年，是我国军民融合发展史上具有里程碑意义的一年。中央军 民融合发展委员会成立，军民融合发展战略列入十九大报告并写入党 章，军民融合工作迈出了坚实的一步。展望2018年，伴随各省（自治 区、直辖市）军民融合领导机构全面组建，由中央军民融合发展委员会 办公室牵头的工作机制将进一步完善，军民融合发展战略将加速进入实 质性的执行落地阶段。 一、对2018年形势的基本判断 （一）军民融合发展制度环境将得到体系化推进和落实 2017年，我国军民融合发展体制建设获得重要进展。中央层面，成 018年中国军民融合发展形势展望 立了中央军民融合发展委员会，作为军民融合发展重大问题的决策和议 事协调机构。中央军民融合发展委员会举行了两次全体会议，审议通过 了“十三五”国防科技工业发展规划关于推动国防科技工业军民 融合深度发展的意见“十三五”期间推进军事后勤军民融合深度发 展的实施意见经济建设与国防建设密切相关的建设项目贯彻国防要 求管理办法（试行）等一系列军民融合发展相关的政策文件。各省 （区、市）军民融合发展领导机构相继成立，着手结合地方实际谋划推 进军民融合发展各项工作，20余个省份出台了地方军民融合发展规划。 预计2018年，随着中央军民融合发展委员会各项工作的深入展开， 各省（区、市）军民融合发展领导机构和工作机构的成立运行，军民融 合顶层设计将进一步体系化完善，政策、法规和制度建设将系统性推82018年中国工业和信息化 发展形势展望系列 进，军民融合行业和产业协同创新及规范发展水平将逐步提升。 （二）新兴领域军民融合发展有望率先走出新路子 2017年，按照习近平总书记在中央军民融合发展委员会第一次全体 会议上提出的新兴领域要加快形成多维一体、协同推进、跨越发展的军 民融合发展格局的要求，针对海洋、太空、网络空间、生物、新能源、 人工智能等，国家战略及各部委规划相继出台，在政策完善、机制创 新、产业发展上全过程贯彻军民融合发展理念和要求，取得显著成效。 海洋。2017年，我国海洋领域军民融合发展逐步深化。蛟龙号成功 下潜7000米，创造了世界同类载人作业潜器最深下潜记录；首艘国产航 母军民融合率接近80%；自主研制的新型055万吨级驱逐舰首舰下水。预 计2018年，“海上丝绸之路”的探索开发将继续推进，海洋装备将向军 018年中国军民融合发展形势展望 民融合和“智慧海洋”方向快速发展。 太空。2017年，我国深空探测技术不断取得重大突破。我国首艘货 运飞船“天舟一号”发射成功，并与天宫二号对接成功，使我国成为第 三个掌握推进剂在轨补加技术的国家，标志着我国载人航天迈进“空间 站”时代。两颗北斗三号全球组网卫星发射成功，标志着我国拥有自主 知识产权的北斗卫星导航系统步入全球组网新时代。被誉为“中国天 眼”的500米口径球面射电望远镜首次发现脉冲波，实现我国在该领域 “零的突破”。预计2018年，我国航天活动将一步深入活跃。“嫦娥四 号”月球探测器将探及人类探测器未曾触及的“月球背面”。伴随着 “火星探测”和小行星探测等工程的逐步推进，我国在深远太空的测控 通信、制导导航等尖端技术将获得更多突破。802018年中国工业和信息化 发展形势展望系列 网络空间。2017年，我国网络空间加快向法治化迈进。我国首度就 网络国际合作发布网络空间国际合作战略，彰显了我国维护网络空 间主权和构建人类网络空间命运共同体的决心。中华人民共和国网络 安全法的实施，进一步推进了我国网络空间治理向法治化迈进。预计 2018年，网络空间治理将更加规范，国家关键信息基础设施领域的网络 安全需求有望率先快速增长，工控领域的安全产品将成为市场主流。 生物。2017年，国家科技部、中央军委科技委印发的“十三五” 科技军民融合发展专项规划提出，要在生物交叉等技术领域着力发展 前瞻性、先导性、探索性、颠覆性技术，抢占国际竞争制高点。预计 2018年，生物等将成为军民协同创新的重点领域，一批具有军民两用特 征的重点项目将部署实施。 新能源。2017年，太阳能发电、风能发电、可再生能源的扩张再次 打破记录，我国已走在绿色能源发展的前列，生产全球66%的太阳能发 电、50%的风能发电，可再生能源占有全球40%份额；国家在新能源动力 电池产业政策推动力强，成为引领汽车产业转型升级的突破口，新能源 汽车得到快速发展。预计2018年，新型动力电池技术将进一步突破，动 力电池行业竞争更趋激烈，价格有望突破1.2元/Wh，新能源汽车将向绿 色、智能方向发展。 人工智能。2017年，首部国家层面新一代人工智能发展规划发 布，新一代人工智能发展规划推进办公室成立。以企业为核心的人工智 能产业链初步形成，产业规模将达到150亿元，机器人产业实现从工业机81 018年中国军民融合发展形势展望 器人向服务机器人和特种机器人的推进升级，人工智能专用芯片实现重 大进展，人工智能技术和装备在军事领域的应用实现了阶段性突破。预 计2018年，人工智能将成为军民融合发展的先导性技术，自动驾驶、城 市大脑、医疗影像、智能语音、战场感知等技术将取得新突破。 （三）军民融合机制创新和区域示范将继续稳妥推进 2017年，围绕装备预研、军品市场准入、军工院所改革、军工技 术转化、军民资源共享等领域的机制创新不断取得突破。其中，今年 “十三五”装备预研共用技术和领域基金指南发布和评审工作相较于去 年有所创新，更加体现了公平、公正、公开的原则。主要表现在：利用 “军采通”系统首次开展网上答疑；针对经费下降和民营企业分别设置 了加分项等。在前期试点基础上，武器装备科研生产许可与装备承制单82018年中国工业和信息化 发展形势展望系列 位联合审查工作机制全面推开；武器装备质量管理体系认证与装备承制 单位资格审查实行“两证合一”，自10月1日起全面试行，极大缩短了 取证周期。关于军工科研院所转制为企业的实施意见正式落地，首 批41家军工科研院所转制工作启动，军工科研院所改革进入关键实施阶 段。军工技术推广专项奖励性后补助实施细则（试行）发布，中央 财政资金对军工技术转化应用的引导促进作用将得到切实发挥。军民大 型国防科研仪器设备整合共享在全国范围推广，并发布了第一批军工 重大试验设施和大型科研仪器开放目录的通知。此外，在中央军民融 合发展委员会办公室的统一领导下，国家发改委、工信部和军委战略规 划办稳步推进国家军民融合创新示范区建设。据悉，全国已有20多个省 （区、市）正式提出申请创建国家军民融合创新示范区。 预计2018年，军民融合机制创新仍将是各界关注焦点，武器装备采 购供应运行机制将更加协调顺畅，国防知识产权认证、军品定价议价规 则改革、军民科技协同创新机制将继续稳步推进，军工科研院所改制在 国家保密、人员编制等相关制度理顺后将快速稳妥推进，国家军民融合 创新示范区创建将遵循“成熟一个、推进一个”的原则积极稳妥开展， 地方有望在军民融合创新改革试验方面率先取得多点突破，形成可复制 可推广可持续的经验。8 018年中国军民融合发展形势展望 （四）以“军民融合”名义开展的有关活动将更加规范有序 2017年以来，市场对军民融合的关注度持续升温，中国军民融合发 展局、全国军民融合促进会、中国国防装备军民融合促进会、两弹一星 军民融合委员会、中国复转军人福利基金委员会等一批非法社会组织和 中介服务机构打着“军民融合”旗号，从事违法违规活动，个别正规社 会组织和服务机构也存在超出业务范围设立“军民融合”分支机构、开 展不正当活动的现象，相关网站、微信公众号、微博等互联网平台鱼目 混珠，有些论坛展会更是借机敛财，既违反相关法规，损害了国家军民 融合发展战略的严肃性和权威性，造成严重的社会负面影响。为此，中 央军民融合发展委员会办公室印发了关于规范以“军民融合”名义开 展有关活动的通知，针对当前反映问题比较集中的社会组织管理、中82018年中国工业和信息化 发展形势展望系列 介服务市场秩序、网络媒体及新闻传播、展会论坛活动等，要求各地区 和军地各部门、各单位深刻认识军民融合发展战略的重要意义，切实把 思想和行动统一到以习近平同志为核心的党中央决策部署上来，站在维 护国家安全与发展利益的高度，严格规范以“军民融合”名义开展的有 关活动，切实保障军民融合发展战略顺利实施。 预计2018年，在中央军民融合发展委员会的统一领导下，军地有关 部门将会联合强化军民融合发展的分类治理规范，加强政策解读，强化 正面舆论引导，加大力度治理消除以“军民融合”名义从事违法违规活 动，有利于军民融合发展的社会环境将得到切实有效的净化。 二、需要关注的几个问题8 018年中国军民融合发展形势展望 （一）军民融合政策法规和运行机制仍待完善 随着军民融合从初步融合向深度融合迈进步伐加快，军民融合发展 长期存在的一些结构性矛盾和政策性问题变得更加复杂，同时也出现了 一些新情况新问题。政策法规层面，立法层级上缺乏具有较强法律约束 力的更高位阶的综合性法律；立法范围上空白点较多，特别是太空、海 洋等新兴领域，在国防采购和资源共享等方面贯彻军民融合思想的相关 法律制度较少；立法内容上缺乏系统性和协同性，致使操作实施中常存 在偏差甚至冲突，无法顺畅执行。比如关于军工科研院所转制为企业 的实施意见虽已颁布，但实施过程和效果受到了保密、国有资产处置 等相关政策制度的影响。运行机制方面，议事协调、需求对接、监督管 理等方面亟待完善，尤其是在中央军民融合发展委员会成立后，原来军 地相关军民融合职能部门如何更好地与之配合尚处于探索阶段；军地双 方需求报送归口部门、需求对接内容和程序规范亟待加快明确；随着民 参军范围的不断扩大，军民融合工作检查评估通报机制、追责机制、装 备采购合同纠纷仲裁机制也亟需快速确立。 （二）国防科技工业改革依旧面临重重困难 2017年是“国企混改年”，国防科技工业改革依然面临诸多困难。 一是军工企业、军工科研院所在转企改制过程中所面临的财务、人事、 资产、土地处置等问题，依然是国防科技工业改革的最大障碍；二是有 关国防科技工业整体资源统筹的政策措施和管理机制缺乏，军工内部及 军民之间的行业壁垒仍未打破，军工集团“大院所、小公司”体系依然82018年中国工业和信息化 发展形势展望系列 存在，自成体系、自我配套现象仍然严重；三是军工国资企业在充分释 放企业活力的同时，如何实现国有资产转移及保值增值还缺乏相应支持 与约束机制；四是军工企业存在“军工优越论”、“小富即安论”等思 想障碍，技术研究上针对型号任务多，在新技术探索方面存在思维定 势，关键共性技术和基础器件及材料的创新不足。 （三）军民融合财税金融支持问题值得高度关注 财税金融作为军民融合发展的关键要素和重要表征，受相关政策改 革创新滞后的影响，尚不能发挥对实现全要素和高效益融合的牵引作 用。财税金融政策支持存在军民待遇不公平，主要表现在：投资政策不 平等，比如武器装备科研费、购置费、维修保障费与国防科研条件保障 费、生产技术改造费等主要覆盖军工集团及国有配套企事业单位；税收 政策不平等，军工企业在增值税减免方面享受即征即退，民营企业军品 退税流程繁琐；融资政策不平等，军工企业更容易获得开发性金融、商 业性金融等融资支持。 （四）军民融合发展的监督评估体系亟待构建 督导评估是提高军民融合发展整体质量效益的重要手段。当前军民 融合督导评估的理论准备和实践水平，还难以适应军民融合深度发展的 要求。一是军民融合发展评估涉及面广、复杂程度高、难度大。军民融 合督导评估与传统上对重大项目或工程的评价不同，强调对国防建设和 经济社会发展的双向支撑拉动，既包括对军事方面各项作战及综合保障 等核心能力的衡量，也包括对国家和地方经济建设节省资源和创造效益8 018年中国军民融合发展形势展望 的衡量，还包括对增强民众国防意识和增加就业岗位、提高生活水平等 方面贡献的衡量。二是督导评估环节缺位，影响军民融合发展战略深入 贯彻落实。建立健全对军民融合发展规划、项目、投资、绩效的综合评 估体系，对军民融合发展中的招标采购、执行情况、组织管理、保障条 件落实、经费划拨、绩效成果等进行独立、公开的评价监督，才能以法 治思维和市场机制推动融合发展，在发展过程中及时总结和科学评价， 不断发现优势与薄弱环节。 三、应采取的对策建议 （一）持续健全军民融合政策法规体系和运行机制 在中央军民融合发展委员会的集中统一领导下，军地有关部门加快 落实关于经济建设和国防建设融合发展的意见，协同推进军民融合882018年中国工业和信息化 发展形势展望系列 发展法治化建设和机制优化。一是做好军民融合法规制度“立、改、 废”工作。加快军民融合发展综合性法律立法步伐，修订完善军品价 格、国防知识产权、预研管理等政策制度，加强军民融合领域科技、财 政、投资、税收、人才、产业、金融、政府采购等方面的政策协同，解 决好现行法规制度覆盖面不够全、条文内容不适应军民融合发展新特点 的问题，逐步形成法律、规章、政策、制度上下衔接、科学合理、系统 配套的政策法规体系。二是规范军民融合需求对接、资源共享等机制， 科学构建国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系。按照 意见要求，尽快明确军地双方的需求报送归口部门，规范需求对接的程 序、方法和内容；健全资源共享机制，制定增量资源优化配置、存量资 源合理利用的相关激励措施，引导提高军地资源利用效率。 （二）继续深化国防科技工业改革 习近平总书记在军民融合委员会第二次全体会议上强调，国防科技 工业是军民融合发展的重点领域，是实施军民融合发展战略的重要组成 部分，也是推进国家创新驱动发展战略实施、促进供给侧结构性改革的 迫切需要。应针对军工转企改制遇到的具体问题，进一步创新思路，加 快推进国防科技工业改革。一是深化国有企业主体多元化改革，引导社 会资本参与国防科技工业投资建设，选取航天、电科、船舶等军工集团 开展改革试点。二是出台打破垄断、鼓励竞争的措施，优先支持高新技 术、转制科研院所等类型企业参与市场竞争。三是针对军工改革相关政 策，建立科学的实施评估机制，开展常态化考核，对新问题新情况及时8 018年中国军民融合发展形势展望 纠偏纠错。 （三）加速完善军民融合财税金融体系 习近平总书记在军民融合委员会第一次全体会议上提出，加快形成 全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。应把财税金融体系 作为加快建立军民融合深度发展格局的突破口，利用“加减乘除”法推 进军民融合财税金融改革。一是做加法，以鼓励自主创新和军民两用为 导向，提高军民两大系统的融合水平，强化财政政策的公平和精准支 持，为优势企业参军创造有利环境。二是做减法，改革退税流程，支持 民营企业享受国有军工企业即征即退的税收优惠政策，改革军品价格管 理办法，建立分类定价机制。三是做乘法，发挥政策性金融、开发性金 融、商业性金融的互补优势，针对民参军企业实际需求，调整风险管理 机制，开发更多金融产品。四是做除法，按照“拆壁垒、破坚冰、去门 槛”的要求，由军地有关部门联合开展军民融合财税金融政策清理工 作，加快推进军民融合财税金融政策创新步伐。 （四）加快建立军民融合督导评估体系 习近平总书记在中央军民融合发展委员会第一次全体会议上强调， 要着眼于提高军民融合发展整体质量效益，强化督导评估，形成军民融 合发展的鲜明导向和评价标准规范。一是先易后难逐步开展军民融合评 估。前期贯彻“向军民融合重点发展领域聚集用力”的要求，重点支撑 重大项目专项的监督评估，通过先行先试探索一套运用第三方力量开展 重大项目和专业领域评价的方法论体系和操作规范，逐步推广至各领02018年中国工业和信息化 发展形势展望系列 域、各行业，实现全覆盖、常态化。二是研究建立覆盖军民融合主要领 域，以战斗力、生产力、融合度贡献和资源使用效益为主要标尺，贯穿 预研、立项、研发、产业化、推广应用全过程的标准体系框架，从军民 融合规划设计、项目安排、技术创新、成果转化等重要环节选择关键指 标及相应量值方法，形成标准化的军民融合评价程序和方法。三是研究 建立军民融合评估指导理论、专家库、信用等级评价体系、保密制度、 网络化评估支持系统等，构建完善军民融合评估的要素体系。 本文作者：军民融合形势分析课题组 13911353585 lihongweiccidthinktank