全面客观评估美国对华《301报告》.pdf

请务必阅读正文之后免责条款部分 Table_Summary 全面客观评估美国对华 301 报告 恒大研究院研究报告 宏观研究 专题报告 2018/9/7 首席 研究员 ： 任泽平 研究员 ： 罗志恒 luozhihengevergrande 研究员 ： 马图南 matunanevergrande 联系人 ： 贺晨 联系人 ： 华炎雪 相关研究 ： 1、如果希拉里 or 特朗普当选美国总统：政策分歧及影响 2016/11/2 2、特朗普逆袭：这是“沉默大多数”对精英主义的胜利 2016 年美国总统大选传递出的时代信号 2016/11/10 3、特朗普政策效果展望 2017/1/20 4、特朗普税改：主要内容、影响、全球减税竞争与中国税改 2018/2/11 5、中美贸易战：原因、影响、展望及应对 2018/3/24 6、中美贸易战：美国怎么想，我们怎么办？ 2018/3/27 7、中美贸易失衡的根源：给特朗普上一堂贸易常识课 2018/4/1 8、中美强硬试探对方底牌：沙盘推演未来战况及影响 2018/4/5 9、中美还有哪些牌可以打？ 2018/4/7 10、中美联合声明：达成共识，守住底线，寻求共赢，避免最坏情形2018/5/20 11、中美贸易战：深层次背景、美方真实意图和未来沙盘推演 2018/5/23 12、中国对外开放的进展评估与变革展望 中美贸易战系列研究 导 读 ： 2017 年 8 月，美国总统特朗普指示美国贸易代表办公室（ USTR）对中国开展 301 调查 。 2018 年 3 月， USTR 发布了调查结果，即基于1974 年贸易法 301 条款对中国关于技术转移、知识产权和创新的相关法律、政策和实践的调查结果（下称 301 报告），特朗普据此对中国发起了贸易战。 301报告的主要内容有哪些 ？ 美方对中国的指责 是否 客观 ？美方的贸易政策有哪些可商榷之处 ？ 中国该怎么办？ 本 报告基于 301报告原文理性、客观地回答上述问题，并提出中国应对中美贸易“持久战”的建设性意见 。 摘要 ： 美方 301 报告分 六章 对中国展开五项指控，包括不公平的技术转让制度、歧视性许可限制、政府指使企业境外投资获取美国知识产权和先进技术、未经授权侵入美国商业计算机网络及其他可能与技术转让和知识产权领域相关的内容 ，为发起贸易战提供依据 。 1） 不公平的技术转让制度 ， 一是 认为 中国政府利用所有权限制，如合资企业、外国股权比例限制等方式强制美国公司向中国公司转让技术 ； 二是 认为 中国政府利用行政许可、审批程序 强迫美国公司以技术转让作为获取市场准入的条件 。 2）歧视性的许可注册限制 ，美方指责我国技术进出口管理条例与合同法中关于技术改进的 所有权和赔偿责任 归属的规定偏袒国内企业，对 外资企业 设置歧视性限制。 3） 对外投资 ，认为 中国 政府通过国家战略、产业政策、资金支持等多种手段，引导中资企业 海 外并购，并 通过高科技领域的并购不正当地获取美国企业先进技术 。 4）指责中国未经授权侵入美国计算机系统，盗取商业秘密。 5）其他可能 和 301 调查相关的 中国法律、政策和实践，但美国承认不确定 这些内容 是否应 纳入 301 调查 。 美方 301 报告存在 数据 的 误导性引用、片面陈述、双重标准和混淆概念四大问题 。 1）数据的误导性、选择性引用。 第一，例如 301 报告声称 一项基于 1000家欧盟 企业 的 调查 结果显示， 52%的受访企业希望建立外商独资企业而非合资企业。事实上，该调查发放了 1000 份问卷 ， 实际 仅 回收 203 份，对是否希望建立外商独资企业问题作答的企业仅 25 家。以 25 家企业中的52%当做 1000 家企业的 52%，误导性明显。 第二，针对中方对外投资，美方将 中国 政府视为“走出去”企业的幕后操纵力量，认为中方通过企业有计划地窃取美国高科技。事实上 一方面美对我高科技封锁，另一方面我国企业对美投资集中于房地产、金融、旅游和娱乐等行业，高科技行业并非投资主力 ， 2005年 -2017年，中国企业对美国的投资总额为 1720亿美元，其中，旅游和娱乐项目占总投资的 20%，金融地产类项目占总投资额的 29%，即近一半的投资集中在娱乐和金融地产领域，而高科技领域的投资额仅为 215 亿美元，占总投资额的 12.5%。 2005 年 -2017 年，恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 2 服务国家大局战略 2018/5/29 13、对中美贸易战的几个基本认识和判断 2018/6/5 14、大国兴衰的世纪性规律与中国崛起面临的挑战及未来 中美贸易战系列研究 2018/6/10 15、来自历次中美贸易战的启示 2018/6/15 16、中美贸易战正式开打：深层次思考和未来沙盘推演 2018/6/17 17、大萧条贸易战启示录 2018/6/26 18、中美贸易战打响第一枪：深层次思考和未来沙盘推演 2018/7/6 19、中美贸易战的大辩论：双方观点与客观评价 2018/7/12 20、 日美贸易战启示录：经济争霸 2018/7/21 21、如何应对中美贸易战：深层次思考和未来沙盘推演 2018/8/19 中国在亚洲、南美和非洲等地的对外投资总额达 10980 亿美元，是同期对美投资额的 6 倍多， 其中 45%投资于基础能源领域， 21%投资于交通领域。 第三，针对美方认为中国窃取高科技，事实上 近年来中国对外支付知识产权费用高速增长。 2）对事实的片面陈述。 针对“不公平的技术转让”， 301 报告指责我国汽车行业的“市场换技术”政策强制转让技术 。改革开放以来，越来越多的外资进入中国，外企基于经济利益考量而转移技术，是典型的市场行为，而非强制交易技术。 外资公司 在我国汽车行业 长期占据主导地位 ，核心零部件如发动机、变速箱等技术从未转移。 同时，外资企业利用地方政府招商引资的竞争，最大程度降低技术转移的规模， 结果是美国企业占领了中国市场，但中国并未换到核心技术。 3） 双重标准 。 301 报告指责中国 的 许多 政策、法规和实践 ，但对美国的类似 做法 却 鲜有提及 。 关于歧视性许可限制 ， 第一， USTR 指责我国技术进出口管理条例“在技术进口合同有效期内，改进技术的成果属于改进方”的规定侵害美国企业的合法权益，削弱了美国企业保护自身知识产权的能力。这种指责存在明显的法理漏洞，保护改进方的权益是为了促进已有技术的 改进 ，同时 指责 也违反了国际上关于技术转让的一般原则，即联合国国际技术转让行动草案中规定不得设置条款限制受让人从事按当地情况吸收和更改所转让技术的研究和发展 。 美国政 府一方面要求中国 等其他国家遵守 WTO 等国际组织的相关规定，另一方面又在301 报告中公然做出违反国际准则的指责。 第二，美方指责中国法律 歧视外国企业 ，在技术进口中额外要求外国企业进行合同备案。 然而， 中国国内企业的技术转让合同，同样需要向 科技部 进行统一登记管理，并未享受特权 ； 在过去很长一段时间，在中国境内享受特权的是外国企业而非中国企业， 外国企业长期在在税收法律上享受超国民待遇，直到2008 年统一内外资企业所得税法，当前外资企业仍在我国享有部分税收优惠政策。 USTR 在 301 报告中丝毫不提中国长期以来对外资企业及个人各项优惠政策对中国企业造成的不公，仅强调在管理方面的国民待遇，双重标准使其论据过于片面狭隘。 关于 产业政策 ， 301 报告 广泛批评 我国高科技领域的产业政策，认为中国政府不公平地指导和促进中国公司对美国公司和资产进行投资和收购，事实上产业政策在经济发展和产业结构升级过程中发挥着重要的作用 ，包括美国在内的各主要经济体近年来均在高科技领域制定相似产业政策。 美国选择性忽略他国数据，表明了打着贸易保护主义旗号遏制 中国的本质 。 关于正常技术审查限制， 美方指责中国正常的技术 审查，却不谈 美国同样存在对进出口技术的限制与审查 ，并将不同国家分为不同等级。 4）混淆概念。 301 报告混淆国民待遇和正常 技术安全审查的概念，将我国为保证国家安全进行的正常技术审查与 对外资技术采取非国民待遇 混为一谈。 301 报告反映出美方意图， 害怕中国取得先进技术赶上并压制美国的竞争优势，更担忧的是中国政府大范围、深度介入高科技创新的制度和行为，因此要打压遏制中国高科技。 在 美方警觉中国时，市场换技术越发困难，同时一味引进技术将阻碍自主创新，有必要提高产业政策的效率以增加创新与发展的内生动力。美方没有看到中国加入 WTO 以来积极履恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 3 服务国家大局战略 行承诺，在降低关税、放宽限制、保护知识产权等方面做出努力和进步。 面对美方指责，我们应化压力为动力，正视不足，继续 在降低关税、放宽投资限制、完善法律法规、打破国企垄断、更大力度地推动改革开放、建立更高水平的市场经济和开放体制等方面 做出更大的改进。 尽管 301报告有诸多问题，但我方在对外开放方面也存在部分需改进的问题 ，不可视而不见和盲目自满。 一是 要 降低 贸易 壁垒 ，扩大对外开放 。 目前我国棉花、 鞋类、 电力机械等商品的关税依然较高， 电力、电信服务业等部分制造业和服务业依然存在投资限制。 部分行政手续依然冗杂，企业开办时间较长。 建议进一步放宽上述领域关税壁垒和投资限制，进一步简政放权，提高政府效率，提升企业获得感。 二是 要 完善法律法规， 清理矛盾之处，稳定企业 预期 。 1） 301 报告以云计算行业为例，指出我国部分行业 准入规则变 动较大，外资机构进入后可能因准入规则变动面临退出风险。 2）我国现行的部分法律法规对同一问题的规定有矛盾之处，例如合同法和技术进出口管理条例对侵权责 任的规定不同；中国入世承诺的中英文版本对专利强制许可的解释详细程度不同，国内外企业在执行中存在争议。 3）我国部分 法律法规文本的含义不够清晰，导致执行过程中自由裁量空间较大。例如我国规定外商投资项目应“符合发展规划、产业政策及准入标准”，但并未明确具体是哪些规划、政策和标准。建议进一步完善法律 法规，减少准入政策的不必要变动，协调不同法律对同一问题的规定，做好法律文本的解释和宣传工作，稳定企业预期。 三 是 完善产业政策，从生产者补贴转为消费者补贴，从选择 具体行业改为支持基础研发、鼓励教育等，打破行业垄断 。 产业政策在我国过往主要 通过歧视性政策重点发展部分行业， 对推动基础产业发展发挥过重要作用。但 歧视性产业政策的负面效果逐步显现，主要包括弱化行业竞争、引起行业垄断和 产能过剩，滋生权力寻租和腐败等。 建议我国产业政策应由歧视性向功能性转变 ，发力点从选择具体发展的行业转向着重支持基础技术研发和人才培养等方面。 客观看待 中美贸易战：当前中美 经贸 关系和 40 年前已发生本质区别，最重要的变化是 中美经济实力的此消彼长以及中国产业升级引发的中美产业关系从互补走向竞争 ，试图向美国妥协来避免贸易战是不现实的。 外部霸权是内部实力的延 伸， 中美贸易战本质是改革战 ， 最好的应对策略是 务实求真地做好改革开放 。 风险提示 ： 贸易战持续升级； 改革推动不及预期 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 4 服务国家大局战略 目录 1 美国 301 报告简介 . 6 1.1 301 调查的主要内容与发展历史 . 6 1.1.1 301 条 款的主要内容 . 6 1.1.2 USTR 的主要职责 . 7 1.1.3 历史上美国发动的 301 调查 . 7 1.2 301 报告的主要内容 . 9 2 301 报告存在的四大问题 .11 2.1 数据误导性、选择性引 用 .11 2.2 事实的片面性、选择性陈述 . 16 2.2.1 “市场换技术”政策本身并非强制技术转让 . 16 2.3 对本国和他国的类似做法采用双重标准 . 20 2.3.1 公然违反国际组织原则 . 20 2.3.2 片面评价外资企业的在华待遇 . 20 2.3.3 片面评价我国产业政策 . 21 2.4 混淆概念 . 23 2.4.1 混淆“国民待遇”与“正常技术安全审查”概念 . 23 3 正视指责与不足：在降低关税、保护知识产权、放宽服务业限制、完善法律法规和产业政策方面继续改进，扩大对外开放 . 24 3.1 降低贸易壁垒，扩大对外开放 . 25 3.1.1 降低部分商品的关税壁垒 . 25 3.1.2 放宽制造业和部分服务业投资限制 . 25 3.1.3 简化行政审批手续 . 27 3.2 完善法律法规，稳定企 业预期 . 28 3.2.1 保证部分行业准入政策的稳定性 . 28 3.2.2 提高不同法律文本的一致性 . 28 3.2.3 提高行政审批透明度，稳定企业预期 . 29 3.3 完善 产业政策，从生产者补贴转为消费者补贴，从选择行业改为支持基础研发、鼓励教育等，打破行业垄断 . 31 3.3.1 加入 WTO 之前，产业政策在调节经济结构，夯实工业基础等方面发挥了重要作用 . 31 3.3.2 加入 WTO 之后，产业政策的限制性措施增多，负面效果逐步显现 . 32 3.3.3 产业政策应当由歧视性向功能性政策转变 . 34 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 5 服务国家大局战略 图表目录 图表 1： 特别 301 报告“优先观察名单”和“观察名单”（ 2016） . 7 图表 2： WTO 成立前后美国发动 301 报告情况 . 8 图表 3： 美国历次对华发起 301 调查情况 . 9 图表 4： 301 报告主要内容 .11 图表 5： 美国声称基于 1000 家公司的调查问卷事实上仅有 25 家企业作答 . 12 图表 6： 中国并未要求强制技术转让 . 13 图表 7： 中国知识产权执法的进展有目共睹 . 13 图表 8： 大多数企业并不认为在中国需要分享更多的技术和专利 . 14 图表 9： 近年来中国对外支付知识产权费用高速增长 . 14 图表 10： 中国企业赴美投资主要投资娱乐和金融地产 . 15 图表 11： 中国企业对外投资分布 . 15 图表 12： 中国企业在亚非拉地区投资行业分布 . 15 图表 13： 金融危机后中国企业赴美并购投资占比增长 . 16 图表 14： 自主品牌汽车在市场中处于弱势 . 18 图表 15： 各国对外直接投资逐渐上涨 . 22 图表 16： 德日对美投资均在产业政策推出后增加 . 22 图表 17： 部分国家高新技术产业政策 . 23 图表 18： 部分行业限制进口目录 . 24 图表 19： 部分行业进口 关税税率较高 . 25 图表 20： 外商投资限制逐步减少 . 26 图表 21： 我国的 OECD 外商投资限制指数仍较高 . 26 图表 22： 外资企业在中国设立流程 . 27 图表 23： 外资企业对中国投资环境影响因素的评价 . 28 图表 24： 中国隐性贸易壁垒较国际水平较高 . 30 图表 25： 90 年代主要工业品产量增长 . 32 图表 26： 90 年代耐用家电产量增长 . 32 图表 27： 光伏行业 自 2012 年来进入漫长的出清过程 . 34 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 6 服务国家大局战略 1 美国 301 报告简介 1.1 301 调查的 主要内容 与 发展 历史 1.1.1 301 条款的主要内容 广义的“ 301”条款主要分为一般 301 条款 、 特别 301 条款和超级 301条款。 一般 301 条款 是 对 美国贸易制裁措施的概括性表述 ，是 指美国 1974年贸易法第 301-310 条内容 。 该条款授权美国政府在与其他国家存在贸易争端时 做出 单边裁决， 而由 301 条款延伸而来的“ 301 调查”，在经历多次修 改后，已成为美国单边主义和 发动 对外贸易制裁的主要工具。在一般 301 条款的规定下， 如果 USTR 认定存在 违反国际贸易协定 行为或有任何不合理、歧视性的政策使得美国企业承受额外负担时， USTR 必须采取包括与外国会谈协商在内的行动 消除上述的立法、政策和做法 对美国的消极 影响。 若外国对美国的“不公平”做法仍未改善，除非确定对外制裁将对美国造成重大经济损失或损害国家安全，美国总统须采取包括提高关税、 限制进口、停止执 行有关协定等 手段对外国进行报复，以维护美国国家、企业及个人的利益。 特朗普政府 本次 发动的 301 调查便是基于一般 301 条款。 特别 301 条款 主要针对知识产权保护以及知识产权市场准入进行调查与约束。 每年 4 月，美国贸易代表办公室 （ USTR） 必须 出具一份 特别301 报告 以 确定那些不提供“充分有效”的知识产权保护或 对 知识产权“公平公正的市场准入”的国家 ，并可对这些国家进行制裁 。 此外， 特别 301报告 同时列出 “优先观察名单”和“观察名单” ，并在必要情况下对特定国家进行进一步调查与实施包括 对 提高 关税或实行非关税壁垒 的报复性措施。 超级 301条款 是 由 USTR一揽子 调查及 解决外国对美出口产品方面的全方位 贸易壁垒问题 ，其在一般性 301 条款基础上进一步扩大调查内容及范围，并 将贸易报复权由总统转移 至 USTR，从而使 USTR 成为贸易调查者、谈判者与执法者，权力进一步集中以减少外界干扰 ， 报复力度与手段进一步提升 。 尽管美国可在世界贸易组织架构或者透过任何其他制定有争端解决条款的贸易协定启动争端解决程序，但 超级 301 法条本身并不要求美国政府 需 接受 WTO 授权 后才能 采取执法行动 ，即超级 301 条款超越世贸协定和任何第三方规则， 使得美国可依据 调查结果对其他国家进行制裁。 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 7 服务国家大局战略 图表 1： 特别 301 报告“优先观察名单”和“观察名单”（ 2016） 资料来源： USTR，恒大研究院 1.1.2 USTR 的主要 职责 美国贸易代表办公室（ USTR）作为直接面向总统服务的行政机构，自 1962 年成立以来便主要 负责向美国总统 建议 贸易政策， 并 在双边和多边层面 与外国 开展贸易谈判。 1974 年贸易法修订 后 ， USTR 的职责与权力随之扩张。 当前 USTR 集调查、协商、制裁与执行权利为一体， 已基本全权负责美国对外贸易事项， 包括双边、区域和多边贸易和投资问题，美国商品和服务的市场准入问题，国际商品协定， 保护与贸易有关的知识产权问题；影响美国进口政策谈判等 。 同时，该机构还 对 普遍优惠制、301 条款、 1377 条款 、 337 条款下针对外国不公平贸易行为的申诉和 201条款下的进口救济案例负有行政管理职责。 在此条件下， USTR 的负责人作为总领美国对外贸易事项的决策者与执行者，在对外贸易事项的态度及观点显得尤为重要。我们前期报告 中美贸易战的大辩论：双方观点与客观评价 提出， 当前美国贸易代表罗伯特莱特希泽是对华鹰派人物，主张在贸易上保持对中国的强硬姿态，认为中国是对全球贸易体系最大的破坏者。 他曾表示，中国政府利用大量补贴，向世界输出过剩产能，抢占全球市场份额，对全球贸易体系构成破坏。他还认为，中国窃取美国贸易和技术机密，从而获取不正当比较优势，应当利用关税手段等限制中国产品和投资进入美国市场。 1.1.3 历史上美国发动的 301 调查 从发动 301调查的频率来看可分为两个阶段， 以 WTO成立为分界点，美国在此前曾大规模动用 301 调查企图减少美国贸易赤字，而在 1995 年WTO 正式成立后，国际贸 易争端逐步转移到 WTO 机制 上，美国发动 301调查的频率大幅下降。 在世界贸易组织成立以前，美国曾大规模对欧洲、日本、韩国、加拿大、巴西、印度等多国 和地区 进行 301 调查，并试图施加关税制裁各国，其中以 20 世纪 70 至 80 年代美日贸易战期间美国发起的 16 次 301调查最为典型。在此期间， 美国常动用 301 条款、 201 条款等威胁日本，甚至为此修改 1974 年贸易法、通过 1988 年贸易与综合竞争法制裁日本， 使用超级 301 条款威胁 强迫日本签订协议。由于日美是典型的单方面、非对称的依存关系，且日本出于维护美国市场、依赖安保的需优先观察名单观察名单状态待定未上名单恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 8 服务国家大局战略 要，面对美国咄咄逼人 频繁发起 301 调查 ，日本几乎是节节让步， 不断妥协， 缺乏必要的有利的反制 ，最终接受大量不公平条款，使得国内经济受损 。 1995 年 WTO 成立后，美国发动 301 调查的频率与惩罚力度均有所下降，尤其是在 2000 年 1 月， WTO 争端解决机构（ DSB）通过了针对欧盟投诉美国“ 301 条款”案的专家组报告，专家组报告明确指出：“如果美国政府在任何程度上否定或撤回这些入世承诺，美国将承担国家责任，其 301 条款 相关法律规定将被认定不符合 DSB 第 23 条的规定”。然而 近年来，美国在 DSB 明确做出 裁决 的前提下仍然 单方面 对 中国发动 301 调查，并对包括欧盟、加拿大在内的多国施加关税 、 拒绝多边框架 ，单边主义与霸权主义思维 尽显 。 对中国而言，从历史上来看，美国自 1991 年以来至今共对中国发起6 次 301 调查，其中大部分调查都源自对中国知识产权问题的质疑，属于特别 301 调查，而前 5 次调查最终均以中美协商后，中国先后修订相关知识产权保护法律、扩大市场准入等方式得以解决。而 本次在美国贸易保护主义、极权主义抬头的思想下发起的新一轮 301 调查，并引发中美贸易摩擦的步步升级，源于巨额贸易逆差及其结构性体制性问题和分歧，本质在于 新冷战思维霸权国家对新兴崛起大国的遏制。 图表 2： WTO 成立前后美国发动