实操大国财政：详解中央与地方的收支博弈.pdf

请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 精读 实操大国财政：详解中央与地方的收支博弈 Table_Summary Table_Summary 核心观点： 财政政策作为 国家干预经济，实现宏观经济目标的工具 之一，在我国熨平经济波动的过程中，一直起着举足轻重的作用。我国历来有“大财政”的说法。 2017 年，综合预算“四本账”，宽口径财政收入约为 29.2 万亿元， 占 GDP 的比重为 35.2%。若叠加未计入预算的原预算外收入，财政每年在国民收入中分配的部分 占比更大。理论上财政支出较货币政策来说，作用于经济更为直接， 2017 年开始，在我国货币政策逐步收紧的背景下，依靠财政政策稳定经济增长的诉求也在日渐加大。 要考察财政支出的节奏，理顺财政政策对经济的影响。首先需要对我国预算管理的历史沿革有所了解。在我国，中央与地方政府都有组织财力的能力以及参与经济建设的责任。而财政收支看似比较“混乱”，实则因建国以来我国预算管理跟随经济建设的需要，不断的发生变化。从而导致中央与地方财力分配、支出方向难以理清。因此在讨论财政政策对经济的作用之前，需从更为宏观的角度厘清建国以来中 央与地方财权事权的变革，这也是讨论财政政策运行的基础。 从央地财权事权划分的趋势来看，虽然地方财政支出是我国经济建设的必要环节，但有鉴于地方债务风险较大，且包括城市群建设、环境治理等未来重点关注的工程，其外溢效应明显。因此，事权与财权均有向中央集中的趋势。 2011 年，随着财政部要求 将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理 。至此对预算外资金的管理算是落下帷幕。同时也形成了我们今天看到的财政预算“四本账”：公共预算收支、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支以及社保基金预算收支。 一般公共预算支出 按 对经济的 影响，可划分 为 直接作用于经济的支出与间接作用于经济的 支出 。 直接作用于经济的支出：政府消费及投资，即政府采购支出与基础设施建设支出部分。 政府采购支出 2016年在一般公共预算中占比约为 13.7%左右；基础设施建设没有单独科宏观研究报告 Table_ReportInfo Table_ReportInfo 证券分析师：魏涛 电话： 010-88321708 E-MAIL： weitaotpyzq 执业资格证书编码： S1190517030001 电话： 010-88321708 E-MAIL： weitaotpyzq 执业资格证书编码： S1190517030001 联系人 ： 袁野 电话： 15810801367 Email： yy_buddysina 执业资格证书编码： S1250117080032 相关 研究报告： 1. 2018 年央行加息的逻辑-2018/02/04 2.思想的格局：刘鹤 30 年经济思想脉络梳理与思考 -2018/01/30 3.中美贸易战：从宏观到行业的影响分析 2018/03/27 4. 中美五次贸易摩擦交锋 理解其中的“对等”要求 2018/05/15 5. 本轮欧美经济同步复苏的逻辑：警惕再度出现的分化 2018/05/28 6. 3200 条 “ 推特 ” 分析：读懂特朗普的政治手腕 2018/06/04 Table_Author Table_Message 2018-07-03 宏观研究 报告 宏观研究报告 太平洋证券股份有限公司证券研究报告 宏观研究 报告 P2 实操大国财政：详解中央与地方的收支博弈 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 电话： 15810801367 Email： yy_buddysina 执业资格证书编码： S1250117080032 目列示，我们从交通运输、农林水事务以及城乡社区事务等科目中抽取与基建相关的分项，合并计算 2016 年约占一般公共预算支出的7.8%左右。 政府采购产生的购买行为通过政府采购乘数带来国民收入和国内生产总值的变动。政府采购乘数即国民生产总值变动量与政府购买增加额之比。结合近十年来我国 GDP 和财政数据 估算出我国政府采购乘数总体保持在 2.03 左右，即意味着每单位的政府支出将带来 2.03倍的总支出的扩张。 间接作用于经济的财政 支出中的科目分类是 2007 年形成的。 从主要支出项目占 GDP 的变化情况看：近几年来，我国不断加大对民生保障方面的财政投入，公共安全、教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输等支出占 GDP 比重持续上升。 建国以后，我国实施了四次减税改革，其中多以税制改革为主。从减税前后一年的经济变化来看，税制改革对经济确有正向效应。但以往的减税多以税制改革的形式出 现，并不是完全意义的减税，且多有宽松货币政策的配合。此次大规模减税，预期将对经济产生明显的拉动作用。 后续 4000 亿减税 ： 1.短期内难见增值税税级简并。 2.留抵税额将会在部分战略性新兴行业率先退税。 3.企业所得税调降税率与个人所得税的免税额上调以及综合扣除。 基建投资支出一般分为中央本级开支及地方配套支出两个部分。其中又以地方配套资金为主。资金来源主要有五个部分：国家预算内资金、自筹资金、国内贷款、外资以及其他资金。从资金来源占比看，基建投资资金主要有：预算支出、地方发债资金配套、地方国有土地使用权出让资金配 套以及地方政府银行融资配套四个部分。 2018 年上半年基建投资增速下滑幅度较大，主要的原因在于：一方面基建项目批复主管部门在 2017 年遗留在建项目较多的情况下，压缩了基建项目的审批；另一方面基建投资资金来源受阻。 宏观研究 报告 P3 实操大国财政：详解中央与地方的收支博弈 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 基建投资资金来源我们认为主要有三个渠道， 最大的一部分来自于银行配套融资。 今年 3 月 30 日，财政部刊发关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金 201823 号），旨在控制地方政府从银行融资，压缩地方政府债务杠杆水平，防范地方政府债务风险。因此，银行融资渠道受阻是今年基建 最大的影响。 基建资金来源的第二大部分为地方发债融资。 一般每年财政部发布 做好地方政府债券发行工作的通知 后，地方才开启债券融资。 2016 年通知于 1 月 28 日发布， 3 月地方债发行进入高峰期。 2017年通知于 2 月 20 日发布，同样地方政府在 3 月进入发债高峰。今年通知发布于 5 月 4 日，因此预计今年地方新增债发行将于 6 月进入高峰期。且剩余约 8700 亿置换债必须在今年 8 月置换结束。综上来看，下半年基金投资企稳回升可期。 基建投资的第三大资金来源即土地出让金。 2018 年财政预算案中，国有土地出让使用权出让收入预算为 5.4 万亿。 远高于 2017 年 3.8 万亿的预算额。甚至高于 2017 年的实际完成额 2000 亿。综合以上因素考虑，下半年基建将大概率企稳回升。 财政收支，因我国预算会计及财务会计遵循的基本准则的不同，以及在商业银行与央行开设的账户不同，而显得比较混乱。 2015 年10 月 23 日，中华人民共和国财政部令第 78 号公布政府会计准则 基本准则 ，并首次提出政府会计。 明确指定了中国的政府会计包括收付实现制的预算会计和权责发生制的财务会计。 换句话说，我们每月看到的财政收入与支出数据，是应收应支数，非收付实现数。那如何考察政府的真实收支活 动，我们认为应从政府的实际收支入手。 税收收入在财政收入中占比最大，因此，税收收入的时点往往会造成市场流动性的紧张。 从 月度 财政存款及税收收入 数据来看， 1、 4、5、 7、 10 几个月相较其他月的缴税要多 。主要 因为 所得税及增值税这两大税种的按季缴纳。 信贷收支表上的“财政性存款 =央行资产负债表的政府存款 +国库定存 +待结算财政款项和财政专用基金存款 ” ， 而每月财政存款累计额则构成金融机构财政存款余额，数额与财政性存款基本相同。因此，当月财政存款应体现了财政收支的实际情况。 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 目录 一、 厘清两个与目前财政收支紧密相关历史沿革问 题 . 3 （ 一） 中央和地方财权事权划分 . 3 （二） 2018 年中央和地方财力事权新一轮改革 . 5 二 、 纳入预算的 “四本账 ” . 9 （一）一般公共预算支出：政府采购对经济的直接影响 . 10 1政府采购支出 . 10 2间接作用于经济的支出 . 13 3扩张性的财政政策 减税 . 16 4预算稳定调节基金 . 22 （二）政府性基金 基础设施建设对经济的拉动 . 25 1 2018 年基建支出拆解 . 25 2下半年基建大概率企稳回升 . 31 （三）国有资本经营预算 . 33 （四）社会保险基金预算 . 34 三、关于财政存款的问题 . 36 （一）财政的缴税时点 . 36 （二）理顺财政存款科目 . 37 （三）盘活财 政资金 . 39 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 图表目录 图 1：中央和地方财权事权划分历史脉络 . 5 图 2：政府采购规模及占比 . 11 图 3：政府采购规模及占比 . 11 图 4：政府采购和固定资产投资 . 12 图 5： 服务类采购和第三产业发展 . 12 图 6：教育支出占 GDP 的比重 . 15 图 7： 社保与就业支出占 GDP 的比重 . 15 图 8：一 般 公共服务支出占 GDP 的比重 . 15 图 9： 国防支出占 GDP 的比重 . 15 图 10：高新技术产业税收收入 . 21 图 11：历年高新技术产业增值税贡献 . 21 图 12：税收结构 . 22 图 13：历年税收收入和非税收入对比 . 22 图 14：历年基建国内贷款及其在总额中的占比 . 26 图 15：历年国家 预算内资金 . 26 图 16：历年新增基础产业信托项目金额 . 28 图 17：历年其他资金测算 . 31 图 18：地方政府发债增速与基建投资 当月增速 . 33 图 19：地方政府发债总量变化 . 33 图 20：社保基金决算收入对数线性拟合 . 35 图 21： 社保基金决算支出对数线 性拟合 . 35 图 22：社保基金历年收支 . 36 图 23：社保基金未来估测 . 36 图 24 政府存款结构图 . 38 图 25：财政存款与工业增加值 . 39 图 26：财政存款与 GDP . 39 图 27 传统财政资金支付模式 . 40 图 28 国库集中支付模式 . 41 表 1： 2016 年后中央和地方事权改革 . 6 表 2： 预算外收支的历史沿革 . 9 表 3： 2017-2018 财政口径下政府采购支出预测 . 11 表 4： 2007 年政府收支分类改革前后科目对比表 . 13 表 5： 税收结构分布 . 16 表 6： 2016 年增值税分档收入合计 . 17 表 7： 2016-2017 年增值税三档税收估算 . 18 表 8： 减税政策与政策效果 . 18 表 9： 历年中央预算稳定调节基金与补充中央预算稳定调节基金 . 23 表 10： 2016 年政府性基金分项收入 . 24 表 11： 2010-2015 基建投资的表内贷款融资 . 27 表 12： 2016-2017 季度 PPP 项目情况 . 29 表 13： 2016-2018 年基建资金来源拆分 . 31 表 14： 2016 年国有资本经营预算收支分项 . 33 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 财政政策作为 国家干预经济，实现宏观经济目标的工具 之一，在我国 熨平经济波动的过程中， 一直起着举足轻重的作用。 我国历来有“大财政”的说法。 2017 年，综合预算“四本账”，宽口径财政收入约为 29.2 万亿元，占 GDP 的比重为 35.2%。若叠加未 计入预算的原预算外收入，财政每年 在国民收入中 分配的 部分占比更大 。理论上财政支出较货币政策来说，作用于经济更为直接， 2017 年开始， 在我国货币政策逐步收紧的背景下，依靠财政政策稳定经济增长的诉求也在日渐加大。因此，从宏观的角度考察经济的增长，绕不开对财政政策的判断。 一、 厘清两个 与目前财政收支紧密相关 历史沿革 问题 要 考察 财政支出的节奏，理顺财政政策对经济的影响。 首先 需要对我国 预算管理 的历史沿革有所了解 。 在我国，中央与地方政府都有组织财力 的 能力 以及 参与经济建设的责任。而 财政收支看似比较“混乱”，实则因 建国以来我 国 预算管理跟随经济建设的需要，不断的发生变化 。 从而导致中央与地方财力分配、支出方向难以理清。因此在讨论财政政策对经济的作用之前，需 从更为宏观的角度 厘清建国以来中央与地方财权事权的变革，这也是讨论财政政策运行的基础。 （ 一） 中央和地方财 权 事权划分 财政政策作为政府调节经济的主要手段之一，历来都是各级政府争夺的经济资源。政府间财政关系的完善是财税改革的重点，也是其他领域改革发挥作用的基础和保障。中央和地方财权事权的划分，主要包括中央和地方之间财政收入的划分、财政支出的划分以及财政转移支付的确定。中国的财政管理体制经历了由高度集中的统一收支管理体制逐步转向中央统一领导、分级管理体制的过程。从历史上看，我国中央和地方财权事权划分经历几个发展阶 段： 中央政府主导财权事权时期（ 1950-1953）。 1950 年，政务院发布的关于统一管理1950 年财政收支的决定明确规定，我国实行统收统支的财政管理体制，即地方财政收入要全部上缴中央财政，地方所需财政支出由中央财政统一拨付，财权事权集中于中央。我国实行统收统支的财政管理体制，中央主导财权和事权。 地方政府承担部分事权时期（ 1954-1979）。 1953 年，我国开始实施财政分成制度，即实行分类分成、总额分成和增收分成，将财政收入按照一定比例在中央和地方之间进行分配，支出事项开始划分为中央财政支出范 围和地方财政支出范围。地方政府的财政请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 收入要根据支出事项自行确定，以收定支，鼓励地方政府可以根据财政必须承担的支出责任和当地经济负担状况来组织财政收入。 地方政府财权事权进一步扩大时期（ 1980-1993）。 国务院于 1980 年 2 月颁发了关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定，确定了“划分收支，分级包干”的财政管理体制。谁的企业，收入就归谁支配；谁的基建、事业，支出就由谁安排，其事权与财权比较统一，而且分灶吃饭，自求平衡，权利与责任也挂得比较紧，有利于调动两个积极性。 财 权 上收中央，事权层层 下放时期（ 1994-2017）。 以上三个阶段我们可以总结为 中央的财权与事权逐步下放的过程，这也导致了中央财权快速收缩，与事权无法匹配的结果。从而引发了 我国历史上第一次全面的中央与地方的财权事权划分 1994 年分税制改革。 第一次中央财权事权 全面 划分直接原因起于中央财政收入的快速下滑。从 1979 年到1993 年，我国的财政收入占 GDP 的比重逐年下降。数据显示，从 1979 年财政收入 占GDP 的比重为 28.4，到 1993 年已经下降到 12.6。而中央财政收入占全国财政收入的比重也由 1979 年的 46.8下降为 1993 年的 31.6，当时中央财政的收支必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。 由于中央财政收入严重不足，从 1980 年代末到 1990 年代初，甚至发生过中央财政向地方财政“借钱”并且借而不还的事。 1980 年代中期“能源交通基金”， 1989 年的“预算调节基金” 。分税制改革的根本原因在于 80 年代初建立的以“承包”思想带动的 “财政包干制” （“财政包干”从 1971 年开始实施，一直到 1989年经历了几次修改。主要内容是 明确划分中央和地方的收支范围，对收入大于支出的地区，规定收入按一定比例上缴，对支出大于收入的地区，将工商税按 一定比例留给地方，作为调集收入；工商税全部留给地方后仍收不抵支的，再由中央给予定额补助。 “财政包干制”在脱离计划经济后逐步造成税收政策调节力度的弱化以及中央财政收入的下降）以及 “条块分割” （ 条块 管理，主要 指行政即按职能进行管理又按属地进行管理 。 条块分割是指按职能进行管理的系统与按属地进行管理的系统之间互不 买账。 两条管理系统之间各自封闭 ， 互不联系和协调 ）的财政收支体系。 94 年分税制改革，事权划分上向地方集中；财权上将税种统一在中央与地方间划分，地方独享最大的税种为营业税，占到地方一般公共收入的 25%左右。这也 是“营改增”后，地税并入国税的主要原因。划分后财权开始向中央集中，中央通过转移支付及税收返还的方式向地方进行二次划拨。 2017年中央向地方转移支付加税收返还共 6.5 万亿元，占一般公共预算收入 37.8%。虽然中央每年将 80%的收入全部重新划拨地方，但多采用专项转移支付，资金使用效率低于一般转移支付。 2015 年 2 月 2 日 国务院 发 布关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 见，要求增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到 60%以上。2017 年中央向地方转移支付中，一般性转移支付占比为 61.6%。 但即便是一般转移支付，根本上也 不是地方政府自主收入来源，中央对地方干预太多、太细，需要地方政府层层申报、层层审批，中央政府还对转移支付做过细、过密的规定，让地方政府无法按照自己的意愿使用转移支付资金。也容易出现“跑部钱进”和“跑冒滴漏”等效率损失。 分税制改革后地方政府财政压力日渐加大，尤其在“四万亿”计划之后，地方政府为稳定经济增长，借入大量债务， 地方政府杠杆水平高企， 财力不足以覆盖事权。另外，“营改增”、“国地税合并”等继续加深地方财权事权的矛盾。中央与地方的财 权 事权亟需再次重新划分。 图 1： 中央和地方 财权事权划分历史脉络 1 图表 19：大宗商品在美元下行期创新高 资料来源： Wind，太平洋研究院整理 （二） 2018 年中央和地方财 力 事权新一轮改革 首先是一个表述的变化。十七大之前，我们提出的是财权事权划分。十七大开始提出“ 健全中央和地方财力与事权相匹配的体制 ”。十八大及十九大（ 建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系 ）的表述都延用了此一表述。 “权”与“力”的变化可能说明地方的财权短期内难以统筹，因此在财力上先予以保障。 面 对 当 前地方政府 “财力小，事权大”的两难局面 ，新形势下重新确定中央和地方政府之间的财力划分和 支出责任，显得尤为必要 。 2016 年 8 月 24 日，国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见（国发 2016 49 号）（下称“ 49号文”）出台，国务院以财政事权和支出责任为切口推动事权和支出责任划分改革 。中央与地方政府之间事权的划分，重点应为 对事权做清晰的界定，界定政府和市场的界限，以及中央和地方政府的职责，还要更加细致地界定决策权、管理权、融资权、监督权分别由谁负责。 进而 在界定清楚的基础上，调整财权和实 现最低限度的转移支付制度。 我中央政府主导财权事权时期（ 1950-1953） 地方政府承担部分事权时期（ 1954-1979） 地方政府财权事权进一步扩大时期（ 1980-1993） 财权上收中央，事权层层下放时期（ 1994-2017） 请务必阅读正文之后的免责条款部分 守正 出奇 宁静 致远 们总结了指导意见出台后，相关事权界定划分的文件（如表 1） . 表 1 2016 年后中央和地方事权改革 主体 基本领域 文件 改革前 改革后国防 国防交通法国防交通的上层管理在军队，基层管理在地方；按照国防交通运行机制，军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实中央设国防交通主管机构；主管机构统筹规划；