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互联网法律白皮书 中国信息通信研究院 2021年 12月 No.202120 版权声明 本白皮书 版权属于 中国信息通信研究院 ，并受法律保 护 。 转载、摘编或利用其它方式使用 本白皮书文字或者观 点的，应 注明 “ 来源： 中国信息通信研究院 ” 。违反上述声 明者，本院 将追究其相关法律责任。 前 言 2021 年是 “ 十四五 ” 规划的开局之年，网络法治建设全面开启 新征程。 本报告回顾了我国 “十三五”期间 网络法治领域取得的重 要成效，以 2020 年 12 月到 2021 年 12 月为周期 ，总结了 过去一年 我国互联网立法以及部分执法 的最新进展和国际网络法治领域的最 新立法趋势，对未来网络法治领域的发展进行了展望。 根据立法 法的规定，立法活动主要包括法律、行政法规、地方性法规、国 务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止。因此，本报告 主要聚焦于此类立法活动，同时考虑到行政规范性文件作为立法的 配套规则在我国具有一定的约束力，部分行业守则和标准也在网络 法治体系建设中发挥了重要作用，为更好 地梳理和研判网络法治 发 展趋势，本白皮书也纳入了部分重要的 行政规范性文件 、行业守则 和标准。 “十三五”期间，我国网络法治领域 立法取得了显著成效，基 础法律框架初步建成，前沿立法领域也在不断探索。 过去一年，我 国网络法治建设取得突破性进展，国 家重要立法密集出台，进一步 夯实了互联网法律体系的制度基础。网络安全制度体系基本完成， 数据治理制度体系全面展开，网络空间生态治理强基固本，网络社 会治理服务高质量发展，新技术新业务领域强化风险预防，涉外立 法领域充实制度工具。 从国际来看，网络安全管理开展战略布局，个人信息保护规则 进一步深化，网络内容管理重点关注平台责任，网络领域反垄断改 革持续深入，新技术新业务重点应用立法加速推进。 下一步，按照 党中央对网络法治领域提出 的总体性要求，未来 网络法治领域应加强网络法律体系理论研究，积极推动基础立法配 套规则制定；正视安 全风险，构建风险防范制度体系；统筹内外双 循环立法局势，优化内外互动通融的制度保障体系；培育融合互补 的网络内容生态，打造多元创新的制度格局。 今年是互联网法律白皮书发布第五年，中国信息通信研究 院总结了过去五年的法律研究工作和成果，形成本白皮书，希望能 为社会各界了解互联网领域立法最新趋势和动态提供有价值的参考。 目 录 一、“ 十三五 ”时期国内互联网法律体系发展综述 . 1 （一）党中央对全面依法治国和依法治网作出重要部署 . 1 （二）网络空间法治建设成为全面依法治国的关键领域 . 2 （三）依法治网的内涵 和外延不断丰富和拓展 . 5 二、2021 年我国互联网立法情况 . 7 （一）网络安全法规体系构建基本完成，重点领域立法加速 . 7 （二）数据治理法规体系全面展开，全方位推动立法改革 . 9 （三）网络空间生态治理立法强基固本，聚焦新业态新技术 . 13 （四）网络社会治理立法服务高质量发展，紧贴民生福祉 . 16 （五）新技术新业务加速立法探索，强化风险预防 . 20 （六）涉外立法领域充实制度工具，扩大国际影响力 . 22 （七）小结 . 24 三、2021 年国际互联网立法情况 . 25 （一）网络安全开展立法战略布局，博弈加剧 . 25 （二）个人信息保护法律规则进一步深化，立法建设进程加速 . 28 （三）网络内容立法重点关注平台责任，完善规制工具 . 34 （四）网络领域反垄断立法改革呼声加大，执法常态化 . 36 （五）新技术新业务重点应用战略和立法并进，强调风险管控 . 41 （六）小结 . 44 四、未来法治建设展望 . 45 （一）加强网络法律体系研究，积极推动基础立法配套规则制定 . 46 （二）正视安全风险，构建风险防范法律制度体系 . 47 （三）统筹国内法治和涉外法治，优化内外互动通融的制度保障体系 . 48 （四）培育融合互补的网络内容生态，打造多元创新的法律制度格局 . 50 附件一：2021 年网络法治大事记 . 53 附件二：2021 年互联网立法梳理 . 55 图 目 录 表 1 党中央关于网络法治领域的重要部署 . 3 表 2 党中央对依法治网的要求逐步深化 . 5 表 3 2021 年国内互联网立法 . 55 互联网法律白皮书 1 一、 “十三五”时期国内互联网法律体系发展综述 “十三五”时期，党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全 局和战略高度定位 和布局法治，统筹推进科学立法、严格执法 ， 加 快推进中国特色社会主义法治体系建设 ，开创了法治中国建设新局 面。党中央在依法治国总体部署之下，确立了依法治网的总体路径 和要求。 网络空间法治化进程稳步推进，相关法律法规先后出台， 依法治网格局逐步形成。 （一） 党中央对全面依法治国 和依法治网 作出重要部 署 党的十八大以来， 尤其是党的十九大以来， 党中央提出一系列 全面依法治国新理念新思想新战略，引领我们建设稳定有序、公平 正义的和谐社会。 党的十八届四中全会审议通过了中共中央关于全面推进依法 治国若干重大问题的决定，提出全面推进依法治国的总目标是建设 中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。党的十九大 召开后，中央全面依法治国委员会 组建 ，从全局和战略高度对全面 依法治国作出一系列重大决策部署。 2020 年 11 月，习近平 总书记 在中央全面依法治国工作会议上强调推进全面依法治国要全面贯彻 落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，从把 握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的实际出发，围 绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目 互联网法律白皮书 2 标，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以解决法 治领域突出问题为着力点，坚定不移走中国特色社会主义法治道路， 在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面建设社 会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治 保障。习近平法治思想成为全面依法治国的根本遵循和行动指南 。 （二）网络空间法治建设 成为 全面依法治国的关键领 域 党中央对网络法治的要求在逐步向纵深迈进，明确了网络法治 总体框架体系，确定了建立健全网络综合治理体系的目标，逐步将 社会治理从现实社会向网络空间覆盖 ， 网络空间治理的重要性和关 键性不断凸显。 从政治层面看，习近平总书记指出“过不了互联网这一关，就 过不了长期执政这一关 。 ” “ 网络空间已经成为人们生产生活的新空 间，那就也应该成为我们党凝聚共识的新空间 。”习近平总书记强调， 实现“两个一百年”奋斗目标，需要全社会方方面面同心干，需要 全国各族人民心往一处想、劲往一处使。我国在传统线下领域已经 建立了相对成熟的法律体系，而网络空间越来越成为人们生产生活 的重要载体，相关的规则体系需要深入探索和 研究，通过网络法治 在网络空间为国家、社会立规矩，在网络空间凝聚人民在法治上的 共识，树立共同的目标和价值观。 从经济发展层面来看，网络空间的发展事关党的长期执政，事 关国家长治久安，事关经济社会发展和人民群众福祉。纵观世界文 互联网法律白皮书 3 明史，每一次产业技术革命，都给人类生产生活带来巨大而深刻的 影响。全球主要国家和地区都把互联网作为经济发展、技术创新的 重点，把互联网作为谋求竞争新优势的战略方向。能不能适应和引 领互联网发展，成为决定大国兴衰的关键。网络法治涉及在网络空 间布局经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设 的各个领域，必须加强顶层设计、统筹谋划。 表 1 党中央关于网络法治领域的重要部署 时间 文件名 关于网络法治的规定 2014 年党的 十八届四中 全会 中共中央关于全面 推进依法治国若干重 大问题的决定 加强互联网领域立法，完善网络信息服 务、网络安全保护、网络社会管理等方 面的法律法规，依法规范网络行为 2017 年党的 十九大 决胜全面建成小康 社会夺取新时代中国 特色社会主义伟大胜 利 加强互联网内容建设，建立网络综合治 理体系，营造清朗的网络空间 2019 年党的 十九届四中 全会 中共中央关于坚持 和完善中国特色社会 主义制度推进国家治 理体系和治理能力现 代化若干重大问题的 决定 建立健全网络综合治理体系，加强和创 新互联网内容建设，落实互联网企业信 息管理主体责任，全面提高网络治理能 力，营造清朗的网络空间。 2020 年 法治社会建设实施 完善网络法律制度。通过立改废释并举 互联网法律白皮书 4 纲要（ 20202025 年） 等方式，推动现有法律法规延伸适用到 网络空间。完善网络信息服务方面的法 律法规，修订互联网信息服务管理办 法，研究制定互联网信息服务严重失信 主体信用信息管理办法，制定完善对 网 络直播、自媒体、知识社区问答等新媒 体业态和算法推荐、深度伪造等新技术 应用的规范管理办法。完善网络安全法 配套规定和标准体系，建立健全关键信 息基础设施安全保护、数据安全管理和 网络安全审查等网络安全管理制度，加 强对大数据、云计算和人工智能等新技 术研发应用的规范引导。研究制定个人 信息保护法。健全互联网技术、商业模 式、大数据等创新成果的知识产权保护 方面的法律法规。修订预防未成年人犯 罪法，制定未成年人网络保护条例。完 善跨境电商制度，规范跨境电子商务经 营者行为。积极参与数字经济、电子商 务、信息技术、网络安全等领域国际规 则和标准制定。 来源：各政府网站 互联网法律白皮书 5 表 2 党中央对依法治网的要求逐步深化 来源：各政府网站 （三）依法治网的内涵和外延不断丰富和拓展 根据党中央对全面依法治国的部署，以及对网络法治建设提出 的要求，网络法治建设进入新里程。网络法治体系可以分成三个层 面：一是 网络要素规范，是指 以网络空间 为独立规范对象 ，包括规 斯诺登事件引发全球 网络安全危机。网络 安全成为事关政治、 经济、文化、社会、 军事等领域新的风险 点。 中央网络安全和 信息化领导小组成 立，党的十八届四中 全会将网络法治领域 的顶层设计定位为 网 络信息服务、 网络安 全和网络社会管理。 第一阶段： 网络法治 顶层 制度框架形成 各项互联网法律法规 的制定迈入快车道。加 强网络意识形态阵地 管控成为党中央的关 注重点。社会治理理念 开始运用于网络媒体 的监管与治理，强调法 治化思维和社会协同 思维 。党中央提出加强 互联网内容建设，建立 网络综合治理体系的 要求。 第二阶段：网络法治 顶层 制度 持续 完善 网络治理已经成为 社会治理的重要组 成部分。党中央提出 推动社会治理从现 实社会向网络空间 覆盖，建立健全网络 综合治理体系，加强 依法管网、依法办 网、依法上网，全面 推进网络空间法治 化，营造清朗的网络 空间。 第三阶段：网络法治 顶层 制度迈向纵深 互联网法律白皮书 6 范网络基础设施、网络运行算法、新技术新应用、数据等 对象 ，涉 及网络安全、新技术新业态管理等领域。 二是 网络行为 规范，是指 对网络空间内所形成的各类法律关系的调整 ，具体包括网络内容管 理、电子商务规范、数据交易规范等，涉及数据治理、网络生态治 理等领域。三是数字社会 规范，是指对 网络空间深度融合传统社会 所形成的数字社会秩序进行规范 ，包括个人信息保护、弱势 群体权 益保护、数字劳动权益保障、涉外法治等方面，涉及网络社会管理 和涉外法治领域。 “十三五”期 间，我国在相关领域取得了显著成效： 网络安全领域，我国出台了网络安全法反恐怖主义法等 法律法规，明确了网络安全管理基本要求，并且在网络安全法 之下，推动制定相关配套规则。 数据治理领域，我国 出台了 民法典 ， 对数据和网络虚拟财产 的保护作了原则性规定，并基于社会现实的需要，在 “ 人格权 编 ” 中系统地确立了个人信息保护制度。民法典对个人信息保护制度 的基本规则与制度的规定，为我国后续 个人信息保护和数据治理的 立法工作 奠定了基础 。 网络生态治理领域，我国制定 修订 了互联网新闻信息服务管 理规定网络信息内容生态治理规定等 管理规定 ，在此基础上 进 一步出台了一系列 规范性文件，对直播、搜索等各种业态和账号等 特定的服务环节进行规范。 制定了电子商务法，解决电子商务发 展中的突出矛盾和问题，建立开放、共享、诚信、安全的电子商务 发展环境。 互联网法律白皮书 7 网络社会管理领域， 我国 颁布未成年人保护法，设 “ 网络保 护”专章对监管机构职责、网络信息内容管理、 未成年人个人信息 保护、网络服务提供 者责任、网络欺凌及侵害的预防和应对、网络 沉迷防治等作出全面规范。 修订反不正当竞争法，设臵 “互联网 不正当竞争专条” ，对互联网不正当竞争行为进行 规制 。 新技术新业态管理领域，我国通过制定区块链信息服务管理 规定网络音视频信息服务管理规定 等规定对新技术新业务的市 场准入、数据安全管理和消费者权益保护等制度进行 规范 。 涉外法治领域，我国网络安全法明确了网络空间主权的原 则，对数据跨境流动等涉外制度进行了明确规定。制定出台了不 可靠实体清单规定等应对外国制裁和维护我国权益的法律规范。 二、 2021 年 我国互联网立法情况 过去一年，我国网络法治建设取得了突破性进展，国家重要立 法密集出台，进一步夯实了网络法治体系的制度基础。 （一）网络安全 法规 体系 构建基本完成，重点领域立 法加速 1.关键信息基础设施配套立法顺利出台 2021 年 7 月 30 日，关键信息基础设施安全保护条例（以下 简称条例）正式 出台。作为网络安全法的重要配套立法，条 例积极应对国内外网络安全保护的主要问题和发展趋势，为下一 步加强关键信息基础设施安全保护工作提供了重要法治保障。条例 互联网法律白皮书 8 界定了适用范围、监管主体、评估对象等关键信息基础设施安全保 护相关基本要素，提出了安全保护要求 及措施，确保对象具体、权 责清晰、任务明确，为安全保护工作开展提供系统指引和工作遵循。 2.网络漏洞管理等配套 立法 规则 出台 为落实网络安全法中网络漏洞、实名 制等 相关要求 ，2 021 年 7 月 13 日，工业和信息化部、国家互联网信息办公室、公安部联 合印发规范性文件 网络产品安全漏洞管理规定 ， 首次 从产品 视角来管理漏洞，通过对网络产品漏洞的收集、研判、追踪、溯源， 立足于供应链全链条，对网络产品进行全周期的漏洞风险跟踪。此 外，有关部门还通过规范性文件进一步明确有关具体规则。 9 月 13 日，工业和信息化部发布关于加强车联网卡实名登记管理的通知， 明确不同销售阶段车联网卡实名登记要求，防范车联网中的安全风 险。 9 月 15 日，工业和信息化部发布关于加强车联网网络安全和 数据安全工作的通知，对车联网的网络安全和数据安全提出了基本 要求。 3.反 电信网络诈骗提上立法进程 2021 年 10 月 19 日，反电信网络诈骗法 （草案 ） 提交全国人 大常委会 首次审议 ，于 23 日公布，并且公开征求社会意见。 草案的 制定秉持了 “小切入立法 ”以及 “急用先行 ”的原则， 对现实需求做出 回应的同时，全面提升反电信网络诈骗工作的法治化、规范化水平。 草案立足源头治理，打击 “两卡” 犯罪，强化实名制管理，突出新技 互联网法律白皮书 9 术整治，完善救济措施，对内建立全链条整治工作机制，对外积极 稳妥推进国际执法司法合作。 （二）数据治理 法规 体系全面展开 ，全方位推动 立法 改革 1.数据安全领域 确立基础性法律 数据是数字经济的基础性战略资源，数据治理能力是国家竞争 力的体现。2017 年，习近平总书记提出 “要加强政策、监管、法律 的统筹协调，加快法规制度建设。要制定数据资源确权、开放、流 通、交易相关制度，完善数据产权保护制度。 ”今年 6 月 ， 数据安 全法 正式出台，数据治理制度实现从无到有的 “突破” ，成为我国 安全领域基础性法律 。 数据安全法坚持安全与发展并重原则，在确立 “数据安全 ” 首要目标的同时，兼顾 “数据开发利用” 和 “个人、组织的合法权益 ”。 该法重点确立了数据安全保护的各项基本制度，完善了数据分类分 级、重要数据保护、数据安全审查、跨境数据流动和数据交易管理 等重要制度，形成了我国数据安全的顶层设计。 2021 年 11 月， 国家互联网信息办公室 发布网络数据安全管 理条例（征求意见稿） 向社会公开征求意见， 对网络数据处理活动 中涉及的个人信息保护、重要数据安全管理、跨境数据流动规范等 内容进行了全方位、多层次的细化规定， 该条例将成为数据安全 法的主要配套规则之一。 互联网法律白皮书 10 2.跨境数据流动构建结构严密的 法律 制度框架 数据成为数字经济时代 国际 竞争的核心焦点之一， 各国通过个 人信息保护法、数据出口管制法等立法，明确数据合法、有序自由 流动的制度和规范， 维护本国的数据 利益 。我国网络安全法 最 早对数据跨境流动进行了规定，出口管制法对出口物项 相关数据 进行了规定。数据安全法对数据的出境管理进行了补充和完善。 2021 年 10 月 29 日，国家互联网信息办公室 对 数据出境安全评估 办法（征求意见稿）公开征求意见，该办法以网络安全法数 据安全法个人信息保护法为上位法，细化和明确了我国跨境数 据安全自由流动的具体规则，是我国数据治理框架性法律正式成型 后，在数据出境安全管理系列规范中具有关键意义和地位的配套规 则。 3.个人信息保护领域实现 法律 制度重构 个人信息作为最有价值的数据类型，需要对个人信息处理规 则 以及个人信息权益保护问题进行专门性规定。特别是，随着信息通 信技术快速发展迭代，个人信息保护问题的复杂性、紧迫性、专业 性进一步凸显，有必要制定统一的个人信息保护立法。酝酿多年的 个人信息保护法于 2021 年 8 月 20 日出台，成为我国个人信息 保护领域的基础性立法。个人信息保护法将 “保护个人信息权益 ” 和 “促进个人信息合理利用 ”作为并行的立法目标，兼具私法保护及 行政监管等多元保护模式，统合私主体和公权力机关的义务与责任， 互联网法律白皮书 11 从国家层面对原有在网络安全法 民法典 等相关立法中关于个 人信息保护的规定予以完善 和补充， 对个人信息保护问题作出整体 性的制度安排。 移动应用程序（ App） 成为个人信息保护重点领域，监管机构 持续予以规范。近年来，以移动互联网为代表的现代信息技术日新 月异，新一轮科技革命和产业变革蓬勃发展，尤其 是 App 得到广泛 应用，在促进经济社会发展、服务民生等方面发挥了不可替代的作 用。但与此同时， App 超范围收集个人信息、强制授权、过度索权 等现象大量存在，违法违规使用个人信息问题十分突出，广大网民 对此反映强烈。 监管部门 从源头出发坚持问题导向，聚焦 App 个人 信息保护难点痛点问题，健全监管流程，加大惩处力度，解决企业 主体责任落实不到位问题。 3 月 12 日，国家互联网信息办公室、工 业和信息化部、公安部、国家市场监督管理总局四部门 以规范性文 件的形式 ，联合印发常见类型移动互联网应用程序必要个人信息 范围规定，并于 5 月 1 日正式施行。该规定主要依据网络安全法 确立的 “必要性原则 ”，明确了 39 类 App 的基本功能及保障其正常 运行所需收集的个人信息的具体类型及使用要求。 4 月 26 日，在国 家互联网信息办公室统筹指导下，工业和信息化部会同公安部、国 家市场监督管理总局联合起草制定移动互联网应用程序个人信息 保护管理暂行规定（征求意见稿）。该暂 行规定在具体应用场景中 细化了 “知情同意 ”“最小必要 ”的认定标准，推动有效解决实践中用 户个人信息收集使用规则、目的、方式和范围不明确的问题。该暂 互联网法律白皮书 12 行规定还理顺了 App 个人信息保护整体监管机制 ， 明确了违法行为 的处臵措施，以期能最大限度发挥法律制度对违法行为的约束功能。 4.地方 数据立法为产业发展提供指引 我国数字经济发展过程中，数据要素市场化机制尚待构建。数 据确权、数据定价、数据交易等机制方面依然存在空白，制约着相 关产业的发展，亟需通过制度设计统筹规划加以解决。然而，由于 数据立法目前在全球都是前沿领域，相关成熟经 验不足，数据产业 发展在全国也存在地区差异，在全国层面还难以短期内全面解决。 今年部分地方积极探索问题解决路径，通过地方立法总结固化经验 做法，也为地方率先发展数字产业提供指引。 3 月 26 日，安徽省大数据发展条例在安徽省人大常委会表 决通过。7 月 6 日，深圳市人大常委会正式 出台 深圳经济特区数 据条例。9 月 29 日，武汉市人民政府 出台武汉市公共数据资源 管理办法，对公共数据的开放共享等问题进行明确规定。 9 月 30 日，山东省人大常委会审议通过山东省大数据发展促进条例。 10 月 25 日，广东省 出台 广东省公共数据管理办法，是广东省首部 数据层面的政府规章，为规范公共数据管理，促进公共数据资源开 发利用提供了制度保障。 11 月 25 日， 上海市数据条例经上海市 十五届人大常委会表决通过，并将于 2022 年 1 月 1 日起施行 ， 该条 例聚焦数据权益保障、数据流通利用、数据安全管理三大环节，结 合数字经济相关市场主体的发展瓶颈，在满足安全要求的前提下， 最大程度促进数据流通和开发利用、赋能数字经济和社会发展。 互联网法律白皮书 13 （三）网络空间生态治理 立法 强基固本，聚焦新业态 新技术 1.互联网信息服务立法作出制度改革 互联网信息服务管理是互联网管理的基础，管好互联网信息服 务是维护互联网内容安全的重要着力点。 2021 年开局，我国互联网 领域迎来了重要的立法改革成果， 国家互联网信息办公室会同工业 和信息化部、公安部就 互联网信息服务管理办法（修订草案征求 意见稿）正式公开征求意见。主要的制度改革体现在几个方面， 一 是转变立法思路，构建更丰富的互联网信息服务管理体系。修订稿 立法目的中增加了 “保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国 家安全和公共利益 ”的表述，这是互联网内容治理层次向纵深推进， 协调多元化利益关系的体现。扩充了监管对象， 将包括用户、互联 网网络接入、互联网信息服务、域名注册和解析等互联网服务提供 者，以及产业链上的其他主体，例如卡号销售者、广告推广者等纳 入监管对象范畴。 二是 改革监管体制，明确各监管机构的管理职责。 本次修订中增加了国家网信部门作为网络安全协调机构的职责，并 确立其对互联网信息内容实施监督管理和执法的职责。 国务院 电信 主管部门负责互联网的行业管理，具体的行业管理领域包括互联网 信息服务的市场准入、市场秩序、网络资源、网络信息安全等。国 务院公安部负责全国互联网安全监督管理 。国家安全机关负责管理 从事危害国家安全的违法犯罪活动 。 三是 改进内容管理标准，拓宽 互联网法律白皮书 14 “九不准 ”的范围。除禁止原有的 “制作、复制、发布、传播 ”行为以 外，增加了为制作、复制、发布、传播含有违法内容的信息提供技 术、设备支持或者其他帮助的行为规制。 四是 变革管理方式，创新 互联网信息服务的监管模式。具体体现在改进互联网信息服务管理 的分类方式，确立以平台为主要抓手的监管模式等方面。 2.新业态内容 管理立法 成为主要领域 公众账号、网络直播等互联网业务新形态蓬勃发展，深刻影响 网上信息内容生产方式和舆论传播格局，在丰富网民精神文化生活、 促进经济社会发展进步的同时，也存在宣扬错误价值观、恶意编造 传播网络谣言、随意散布他人隐私、恶意营销、盗版侵权等问题， 扰乱网络传播秩序，严重影响社会和谐稳定、损害他人合法权益。 今年有关部门针对公众账号、网络直播等新业态内容管理的痛点难 点，完善相关制度。 国家互联网信息办公室针对公众账号、用户账号名称等领域修 订、起草了相关规范性文件。 2021 年 1 月 22 日，国家互联网信息 办公室公布修订的互联网用户公众账号信息服务管理规定，对 公众账号的管理更加精细化和精准化。该规定对公众账号的分级管 理作出要求，提出建立公众账号监测评估机制，要求规范管理电商 销售、广告发布、知识付费、用户打赏等经营行为，加强对原创信 息内容的著作权保护。 10 月 26 日，国家互联网信息办公室发布互 联网用户账号名称信息管理规定（征求意见稿）公开征求意见， 规范互联网用户账号名称信息注册、使用、管理。 互联网法律白皮书 15 2020 年底，国家互联网信息办公室、 国家市场监督管理总局 、 国家广播电视总局等部门出台关于加强网络直播营销活动监管的 指导意见关于加强网络秀场直播和电商直播管理的通知等相关 规范性文件。 2021 年 5 月 25 日，国家互联网信息办公室、公安部、 商务部等七部门联合发布网络直播营销管理办法（试行） ，通过 规范性文件的形式 系统全面地解决电商网络直播营销问题。该办法 重点从三个方面提升管理效能， 一是 构建全流程覆盖的主体责任机 制。对直播营销平台、直播间运营者、直播营销人员等主体规定了 事前预防、事中警示、事后惩处的主体责任。 二是强化消费者尤其 是未成年人的权益保护。该办法明确对主播的年龄限制，划定直播 营销行为 等八条红线，突出直播间 五 个重点环节管理。 三是 构建协 同共治体系，形成新业态监管合力。该办法要求七部门建立健全线 索移交、信息共享、会商研判、教育培训等工作机制，对严重违反 法律法规的直播营销市场主体名单实施信息共享，依法开展联合惩 戒。 3.制定算法管理的专门 法律 规则 算法对经济和社会的影响逐步扩大，滋生了 “大数据杀熟 ”“信息 茧房” 等损害公众利益，破坏正当竞争，扰乱社会秩序的行为。 有关 部门在高位阶立法对算法概括性要求的基础上，进一步深入推进， 从内容安全、社会管理、市场秩序等多维度价值导向层面对算法推 荐进行规范。 2021 年 8 月 27 日，国家互联网信息办公室 发布了互联网信 互联网法律白皮书 16 息服务算法推荐管理规定（征求意见稿），对算法 推荐 技术 作出 专 门管理规定。该规定以互联网信息服务为基础，从算法的公平公正 及信息内容角度对算法推荐服务提出了各项具体细化的要求 ，明确 了 “算法推荐技术 ”的范围、算法推荐服务的监管原则与规则以及具 体的分级分类、备案、安全评估等监管手段。 9 月 29 日， 国家互联 网信息办公室进一步以规范性文件的形式 ，会同 中宣部、教育部、 科技部等九部委印发关于加强互联网信息服务算法综合治理的指 导意见，提出要利用三年左右时间，逐步建立治理机制健全、监管 体系完善、算法生态规范的算法安全综合治理格局。 （四）网络社会治理 立法 服务高质量发展，紧贴民生 福祉 1.网络竞争领域 立法 多措并举促进平台经济创新发展 互联网的发展给经济带来了数字红利，但同时互联网超大型平 台对经济资源的掌控给实体产业、中小企业以及消费者带来的负面 影响也引起国家的高度关注。相关部门从平台经济监管、主体责任 落实等维度，回应社会对互联网领域垄断和不正当竞争行为的关切。 2021 年 2 月 7 日， 国务院反垄断委员会 就 反垄断法适用问 题发布了 关于平台经济领域的反垄断指南 。这是 由官方正式发布 的专门针对平台经济的系统性反垄断指南。指南明确了平台经济领 域反垄断执法的基本原则和分析思路，尽管不具有严格的法律约束 力，但在现阶段为平台经济领域经营者依法合规经营提供了明确的 互联网法律白皮书 17 指引。指南厘清平台经济领域相关市场的界定，明确规制基于算法 共谋的垄断协议，细化认定市场支配地位的考虑因素，确立平台构 成必需设施的考虑因素，规定 “二选一 ”和 “大数据杀熟”可能构成滥 用市场支配地位。 8 月 17 日，国家市场监督管理总局起草了禁止 网络不正当竞争行为规定（公开征求意见稿），向社会公开征求意 见，要求经营者不得利用数据 、算法等技术手段，通过影响用户选 择或者其他方式，实施流量劫持、干扰、恶意不兼容等行为，妨碍、 破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行。 10 月 23 日，全国人大常委会对反垄断法（修正草案）进行了审议 。修正 草案明确竞争政策基础地位，加大惩罚力度，提升违法成本。修正 草案还加强对互联网平台的监管，在既有的禁止滥用行为规定的基 础上进一步明确，“具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技 术以及平台规则等设臵障碍，对其他经营者进行不合理限制的，属 于前款规定的滥用市场支配地位的行为”，对关于平台经济领域的 反垄断指南所作出的反垄断合规指引给予了确认。 10 月 29 日， 国家市场监督管理 进一步起草互联网平台分类分级指南（征求意 见稿）互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿） ，进行 公开 征求意见，将互联网平台分为三级：超级平台、大型平台和中小平 台。落实主体责任指南总共有 35 条内容，其中有 9 条主要针对超大 型平台， 尤其在反垄断和不正当竞争行为方面对互联网平台提出了 明确要求。 互联网法律白皮书 18 2.弱势群体网络保护 立法 相继出台 国家在大力发展互联网的同时，也 高度 关注未成年人、老年人 等弱势群体的网络权益。党中央对未成年人保护工作多次作出重要 指示和决策部署，对完善未成年人保护相关法律制度、改进未成年 人保护工作，提出明确要求。未成年人保护法今年 6 月 1 日正式 生效，开启未成年人网络保护新篇章。 有关部门 陆续通过规范性文 件的形式，部署未成年人网络保护相关专项行动 。 8 月 19 日 ，教育 部联合国家新闻出版署、中央网信办、工业和信息化部、公安部、 国家市场监督管理总局等六部门联合下发教育部等六部门关于联 合开展未成年人网络环境专项治理行动的通知，集中整治未成年人 沉迷网络、网络不良行为、低俗有害信息等影响未成年人身心健康 的行为。 8 月 30 日，国家新闻出版署发布关于进 一步严格管理切 实防止未成年人沉迷网络游戏的通知，进一步限制向未成年人提供 网络游戏服务的时段时长，要求网络游戏企业大幅压缩向未成年人 提供网络游戏的时间，严格落实网络游戏用户账号实名注册和登录 要求。11 月 29 日 文化和旅游部发布关于加强网络文化市场未成 年人保护工作的意见，提出压实市场主体责任，提高识别未实名认 证未成年人用户账号能力，严格保护个人信息，阻断有害内容，严 禁借“网红儿童”牟利，规范“金钱打赏”，优化未成年人网络使用 控制功能等要求。 老年人的数字困境问题在今年也首次写入政府工作报告，提出 推进智能化服务要适应老年人需求。为贯彻落实国务院关于切实解 互联网法律白皮书 19 决老年人运用智能技术困难的部署要求， 工业和信息化部 高度重视 老年人的数字融入问题 ，通过规范性文件、标准等形式部署相关工 作。 2020 年 12 月 24 日发布互联网应用适老化及无障碍改造专项 行动方案，部署相关产品和服务措施。 2021 年 4 月 6 日，工业和 信息化部 发布了互联网网站适老化通用设计规范和移动互联 网应用（ App）适老化通用设计规范，明确适老版界面、单独的适 老版 App 中严禁出现广告内容及插件，也不能随机出现广告或临时 性的广告弹窗，同时禁止诱导下载、诱导付款等诱导式按键。 6 月 30 日，工业和信息化部正式发布移动终端适老化技术要求移 动终端适老化测试方法智能电视适老化设计技术要求三项标准， 侧重于解决老年人使用手机、平板电脑等智能终端产品过程中遇到 的各种困难。 3.新业态从业人员劳动权益保障 法律规则 得到强化 伴随数字经济的快速发展，资本和数字科技的紧密结合，资本 与劳动、科技平台与消费者、大企业与中小企业之间的关系正在出 现新变化。国家在大力推进数字经济发展的同时， 十分注重 保护广 大劳动者、消费者等群体的利益，维护社会公平正义，确保数字经 济持续稳定健康发展。 7 月 26 日，国家市场监督管理总局、国家互联网信息办公室等 七部门以规范性文件的形式， 联合印发关于落实网络餐饮平台责 任切实维护外卖送餐员权益的指导意见（以下简称意见），对保 障外卖送餐员正当权益提出全 面具体要求。意见从劳动收入、考 互联网法律白皮书 20 核制度、派单机制、劳动安全等 10 个方面，要求切实维护外卖送餐 员正当权益。例如在保障劳动收入方面，要求平台建立与工作任务、 劳动强度相匹配的收入分配机制；不得将 “最严算法” 作为考核要求， 应通过 “算法取中 ”等方式，合理确定订单数量、准时率、在线率等 考核要素，适当放宽配送时限。 （五）新技术新业务 加速立法探索 ， 强化风险预防 1.划定人脸识别司法保护界限 人脸识别是人工智能技术的重要应用，在为社会生活带来便利 的同时，其所带来的个人信息保护问题也日益凸显。 “3.15 晚会” 曝 光的人脸识别技术滥用乱象以及 “我国人脸识别第一案 ”，均体现出 人脸识别技术广泛应用与个人信息保护之间的矛盾日益尖锐。对于 人脸信息等敏感个人信息的保护，我国长期以行政监管和刑事惩戒 作为主要规制手段，但通过民事途径维护个人信息权益的司法实践 并不顺畅，存在民事规则不清晰，个人举证困难等问题。 7 月 27 日， 最高人民法院发布 司法解释 关于审理使用人脸识别技术处理 个人信息相关民事案件适用法律若干问题的规定，从人格权和侵权 责任角度，明确了滥用人脸识别技术处理人脸信息行为的性质和责 任，将线下门店在经营场所滥用人脸识别技术进行人脸辨识、人脸 分析，违反单独同意，或者强迫、变 相强迫自然人同意处理其人脸 信息等社会反映强烈的几类行为，明确界定为侵害自然人人格权益 的行为。 互联网法律白皮书 21 2.人工智能 软法硬法同步推进 人工智能是一项发展迅速的新技术，立法所涉及的内容比较前 沿、复杂。目前，从立法层面来看，由于对人工智能的认识还尚未 成熟，国内未出台针对人工智能产业发展进行全方位规范的专门性 立法。然而人工智能作为一种应用广泛的创新技术，亟需规范其发 展和管理。因此，我国在国家层面以人工智能伦理规范为起点，作 为立法的前期探索。 9 月 25 日，国家新一代人工智能治理专业委员 会发布了 指导性的 新一代人工智能伦理规范 ，旨在将伦理道德 融入人工智能全生命周期，为从事人工智能相关活动的自然人、法 人和其他相关机构等提供伦理指引。该规范提出了增进人类福祉、 促进公平公正、保护隐私安全、确保可控可信、强化责任担当、提 升伦理素养等六项基本伦理要求 以及 人工智能管理、研发、供应、 使用等特定活动的 十八项具体伦理要求。 我国部分城市开展人工智能等新型领域立法探索。 7 月 14 日， 深圳市人大常委会公开征求对深圳经济特区人工智能产业促进条 例（草案）的意见，拟探索建立与人工智能产业发展相适应的产 品准入制度，缩短人工智能产品与服务进入市场的审批链条和周期， 破解人工智能产品应用 “落地难” 的问题。草案围绕 “明确范围 +补齐 短板 +强化支撑+ 抢抓应用 +集聚发展+ 规范治理”等环节，进行制度 创新。 互联网法律白皮书 22 3.相关新业务领域 立法强化风险管理要求 以数字经济为代表的新业态新模式蓬勃发展，不仅创造出强大 的创业潜力、就业能力和经济价值，也为社会、文化等领域带来深 刻改变，但同时也产生了风险和不确定性 。虚拟货币和 智能网联汽 车两个涉及消费者财产和人身安全的领域，国家通过 行业守则、规 范性文件等柔性约束 进行先行引导， 指引企业加强风险防范意识， 规范行业发展。 2021 年 5 月 18 日，中国互联网金融协会、中国银行业协会、 中国支付清算协会发布 行业守则 关于防范虚拟货币交易炒作 风险的公告，要求正确认识虚拟货币及相关业务活动的本质属性， 强调虚拟货币价格极易被个人或机构操纵，要求金融机构、支付机 构等会员单位不得开展与虚拟货币相关的业务。 8 月 12 日，工业和 信息化部发布规范性文件 关于加强智能网联汽车生产企业及 产品准入管理的意见 。意见明确管理范围、强化企业主体责任，要