2018 年质量安全监管项目经费绩效评价报告.pdf

2 0 1 8 年质量安全监管项目经费绩效评价报告评价机构：广东三胜管理顾问有限公司机构负责人：钟屾项目负责人：康小帼 2 0 1 9 年一、评价项目概要 2007 年 7 月，国务院印发关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定（国务院令第 503 号），明确生产经营者、监督管理部门和地府人民政府的责任，加强各监督管理部门的协调、配合，进一步加强食品、药品等产品安全监管，保障人体健康和生命安全。 2018 年，广东省市场监督局按照省委、省政府的总体部署，结合全省产品质量安全监督的重大需求，积极开展质监业务监督管理项目工作。 2018 年，质量安全监管项目经费资金总预算 2,244 万元 82 ，主要涉及：广东省 4K 电视网络产业标准体系与路线图研制、实施与推广，欧洲标准研究、 “技术、标准、产业”融合协调发展研究、广东省制造业企业转型升级提质增效调查分析等 56 个项目。截止 2019 年 3 月 31 日，全省质量安全监管工作已组织抽查产品数量 4,106 批次，特种设备监督抽查数量 153 家，专项检查设备数量 865 台。开展质量宣传活动派发宣传资料 8 万余份、进校园 5 次。培训监察人员数量 421 人，制作证书 8,826 个、复审人员数量 1,132 人次。 “广东优质” 认证产品数 14 家，基本实现当年工作目标。二、评价原则与评价方法本次评价遵循目标导向性原则、科学客观性原则和公平公正性原则，采用目标预定与实施效果比较法、因素分析法，通过比较 2018 年质量安全监管项目经费所产生的实际结果与预定目标，综合分析影响绩效目标实现和实施效果的内外因素，再结合专家评审意见以及公众调查结果，对广东省质量安全监管项目经费的投入、产出和效益做出客观、公正的评价。（一）评价基准日本次评价基准日为 2 0 1 9 年 3 月 3 1 日。（二）评价指标体系说明本次评价主要基于预算绩效评价共性指标体系框架（财预 2013 53 号）附件 1项目支出绩效评价共性指标体系框架，并进一步参考省级财政到期资金使用绩 8 2 说明： 2 0 1 8 年部门预算中，省质量技术监督局机关的质量安全监管项目经费总计是 6 , 2 4 5 万元，在部门预算申报时计划用于业务部门购买服务 2 , 2 4 4 万元，实际支出中处室之间的资金有所调整，截止 2 0 1 8 年 1 2 月 3 1 日质量安全监管项目剩余资金部分在机构改革期间用于省工商局消保处的监督抽查效评价暂行办法（粤财评 2014 7 号）、关于做好 2019 年第二批省级财政重点绩效评价工作有关问题的通知（粤财绩函 201920 号）有关要求，结合 2018 年质量安全监管项目经费的特点及资金使用的具体情况，以资金使用效果为导向，适当提高过程、效果部分的分值，根据专家组意见，更深入地将各指标的评分规则细化，并将效率性及效益性等指标分解，使其与专项资金的实施内容基本保持一致。三、评价结论与绩效分析评价组依据省财政厅相关规定的指标体系和评分标准，评价组采取文献调查、专家咨询论证、自评材料审核、现场核查等方法，客观评价 2018 年质量安全监管项目经费的使用和管理情况、实施效果等，及时发现需关注问题，采取措施防止专项实施过程中出现的偏离与风险，确保实现绩效目标。按指标体系和评分标准要求，一级指标中的投入、过程、产出和效益表现四类得分情况，详见表 3-1、图 3-1。表 3-1 评价情况总表一级指标指标分值评价得分得分率一、投入 20 15.00 75.00% 二、过程 20 17.00 85.00% 三、产出 30 25.50 85.00% 四、效果 30 27.68 92.27% 评价总得分 1 00 8 5.1 8 8 5. 18图 3-1 一级指标得分率情况从 8 个二级指标的评价得分情况来看（详见图 3-2），本项目资金在事项管理、效率性和效益性这三方面均取得了较好的成绩。图 3-2 二级指标得分率情况（一）总体结论 2019 年 6-7 月期间，结合省市监局相关业务处室的自评资料及现场核验结果，广东三胜依据既定的指标体系和评分标准，从投入、过程、产出、效益 4 个一级指标， 8 个二级指标，16 个三级指标、32 个四级指标对项目进行综合评价，结论为2018 年质量安全监管项目经费一定程度提高了绩效管理水平，增强了企业质量法制观念，落实了产品质量安全主体责任，夯实了企业质量管理工作、促进了产品质量水平提升。但在绩效目标设置、资金分配、项目监管、信息反馈等方面，还存在一定改进空间。综合评价得分：8 5. 18 分，绩效等级为 “良” 。（二）各部分绩效分析 1 . 投入分析。投入方面指标分值 20 分，得分 15 分，得分率 75.00%。 2018 年，广东省质量安全监管项目在项目立项方面得分率为 70.83%。论证决策与省委、省政府工作任务协调一致，遵循 “ 科学管理，专款专用 ” 的原则，项目立项执行可研 - 评估 - 决策等程序，论证较充分，较严谨。但存在：个别任务指标设置缺少量化数值，不易对标考核。如设置 “ 中小学质量教育基地质量教育基地使用效率提高、活动质量提高 ” 指标，缺少具体的数据值，则不易考核财政资金投入与项目任务完成后的 83 提高程度。在资金落实指标得分率为 81.25%，能基本足额、及时下达至资金使用单位或是按照财政报账核算的要求拨付专项资金，资金分配方式基本合理，但存在机构改革期间，质量安全监管项目经费预算安排为 56 个项目使用，实际用于 62 个项目，且处室之间的资金调剂情况过多的问题。 2 . 过程分析。过程方面指标分值 20 分，得分 17 分，得分率 85.00%。进一步对其得分结构分析，资金管理部分得分情况较好，得分率 83.33%，各项资金支付情况整体良好，综合考虑工作进度，各项目涉及的省级财政资金基本能按照方案、专项资金管理办法相关程序支付；事项管理方面得分率为 87.50% ，各主管处室、各资金使用单位基本能按管理制度、实施方案等有关规定的要求，执行项目阶段工作，但存在个别项目合同管理欠严谨现象：如个别合同（广东省危险化学品安全标准体系规划与路线图编制项目）未填写合同签订日期的问题，给双方按合同内容履约带来难度。 3 . 产出分析。 8 3 说明：不易考核项目的产出绩效产出方面指标分值 30 分，得分 25.50 分，得分率 85.00%。通过各业务处室和有关部门的努力，2018 年广东省质量安全监管各项资金绩效目标完成情况良好，其中 “广东优质 ” 认证产品数 14 家，有效期内的广东省名牌产品达到 4137 个，实际完成率分别达 127.27%、 137.94%。但存在：专项检查设备、培训监察人员、复审技术性审查人员等项目缺少阶段目标设置的考虑， 2018 年完成率分别为 96.11%、91.52%、49.22%，暂未 100%完成当年工作任务。 4 . 效益分析。效益方面指标分值 30 分，得分 27.68 分，得分率 92.27% 。 2018 年，省市监局质量安全监管项目经费涉及的各项社会效益均已达标，进一步加强了质量安全管理形式，加强基层监察人员综合培训，严格落实监督抽查处置工作，取得了较为显著效益，促进了广东省实施质量强省战略目标的实现。但存在开展承压类特种设备行政许可获证单位 “双随机 ” 监督抽查，各地市发现问题仅反馈了整改情况汇总表及整改材料，省市监局暂未统筹组织对整改后的情况做闭环复检，对省质量安全监管工作资金投入的可持续性造成一定影响。四、主要绩效 2018 年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年，省市监局按照国家、省委、省政府大力推进质监业务监督管理的工作部署，进一步开展提高全省质量安全水平，取得了较为良好的成绩。具体表现如下：（一）监管理念持续深化，质量管理水平逐年提升 2018 年，按照国家总局部署全面落实 “双随机、一公开 ”工作要求，省市监局进一步完善双随机抽查工作机制，加大对问题企业跟踪抽查力度，尤其是加大对往年监督抽查严重不合格企业，质量问题相对突出的中小企业抽查力度，推动质量水平持续提升。据统计， 2018 年广东省抽查发现不合格企业数共计 977 家，发现不合格产品 1012 批次，比 2017 年分别下降 26.32%、 28.78%，详见图 4-1，其中国家监督抽查我省 150 0 家企业生产的 1634 批次产品，发现 263 批次产品不合格，不合格发现率为 16.1%；省级监督抽查 3779 家企业生产的 4603 批次工业产品，发现 497 批次产品不合格，不合格发现率为 10.8%。近年，经过省质监局统筹组织的多轮整治和质量帮扶，多类产品不合格率逐年呈显著下降趋势，在服装箱包领域，中小学生校服不合格率由 2016 年的 13下降到 2018 年的 6.30%，西服大衣不合格率由 2016 年的 16.67%下降到 2018 年的 7%；在电器领域，蒸汽挂烫机不合格率由 2017 年的 53.33% 下降到 2018 年的 23.1% ，电热毯、电热暖手袋不合格率由 2016 年的 41.18% 下降到 2018 年的 26.7% ；在建材领域，人造板不合格率由 2016 年的 42.67% 下降到 2018 年的 21%，详见表 4-1。图 4-1 2014-2018 年广东省不合格产品及企业数量表 4-1 2017-2018 年经质量帮扶不合格率下降的产品产品年份抽查企业不合格企业抽查批次不合格批次不合格现率（ %）服装领域产品中小学校服 2016 92 24 300 39 13.00 2017 91 12 300 12 4.00 2018 94 10 300 19 6.3 西服、大衣 2016 113 20 150 25 16.67 2017 111 16 150 17 11.33 2018 77 6 100 7 7.0 电器领域蒸汽挂烫机 2017 15 8 15 8 53.33 2018 13 3 13 3 23.1电热毯、电热暖手袋 2016 15 6 17 7 41.18 2017 15 5 20 6 30.00 2018 15 4 15 4 26.7 建材领域人造板 2016 95 47 150 64 42.67 2017 141 23 150 23 15.33 2018 100 21 100 21 21.0 （二）深入推进节能减排，产品安全与节能质量进一步提高环保工作是一项长期、重要的工作，我省在全国资源消耗方面和消耗资源所产生的污染占比相对较大。其中：锅炉在我省资源消耗量尤其突出，做好锅炉的节能减排工作对环境保护和经济发展有着重要意义。 2018 年 6 月，省市监局、省环保厅联合印发广东省环境保护厅广东省质量技术监督局关于开展生物质成型燃料锅炉专项整治工作的通知（粤环 201828 号），进一步加强对生物质成型燃料锅炉的管理，严格监管生物质成型燃料锅炉的污染物排放。截止 2018 年 12 月底，各地质监（市场监管）部门已完成全部 5,383 台燃用生物质锅炉的安全与节能核查工作，各能效测试机构共对 2,496 台锅炉进行了能效测试，占总比的 46.37%，省市监局对生物质成型燃料锅炉的监理举措，推动企业锅炉能效利用水平不断提高。 2018 年我省锅炉平均热效率为 80.83%，同比增长 0.71%，详见图 4-2。其中省内 144 家企业选用的无锡锡能锅炉有限公司制造的生物质锅炉，热效率从 1 月的 64.83%，提升到 12 月的 82.50% ，热效率提高 27.26%，实现了节能减排的目标，详见表 4-2图 4-2 2016-2018 年广东省锅炉平均热效情况表 4-2 2018 年 1-12 月生物质锅炉能效普查表 8 4 测试时间（年月）燃料收到基低位发热量（ Q n et,v, ar ， k J/k g ）排烟温度 (t p y , ) 排烟处过量空气系数 ( p y ) 散热损失 ( q 5 , %) 锅炉测试热效率 ( c s , %) 2018 年 1 月 16,320 291.30 2.65 4.46 64.83 2018 年 2 月 16,350 183.30 3.68 4.41 71.40 2018 年 3 月 16,640 129.00 3.75 3.69 77.89 2018 年 4 月 16,500 174.74 2.95 4.44 77.30 2018 年 5 月 16,150 136.92 3.14 3.69 81.65 2018 年 6 月 16,280 179.50 2.82 2.61 80.01 2018 年 7 月 16,430 165.40 2.49 3.69 80.93 2018 年 8 月 16,470 217.20 1.66 2.62 84.03 8 4 说明： 2 0 1 8 年，我省 2 , 4 9 6 台锅炉进行了能效测试，有 5 . 7 7 % 选用的无锡锡能锅炉有限公司制造的生物质锅炉测试时间（年月）燃料收到基低位发热量（ Q n et,v, ar ， k J/k g ）排烟温度 (t p y , ) 排烟处过量空气系数 ( p y ) 散热损失 ( q 5 , %) 锅炉测试热效率 ( c s , %) 2018 年 9 月 16,450 196.40 2.50 3.69 80.37 2018 年 10 月 16,500 209.90 1.79 3.69 81.6 2018 年 11 月 16,700 154.90 2.24 2.40 84.99 2018 年 12 月 16,130 178.80 2.17 1.70 82.50 此外，为深入开展 “2018 质量提升行动年 ”活动，提升工业锅炉操作人员技能水平和综合素质，推动全省锅炉使用安全与节能水平的提高，省市监局委托特种设备行业协会，举办了国内第一届锅炉作业人员操作水平大赛，来自全省各地选拔推荐的近 53 名选手参赛，取得前 3 名的选手被评 “ 广东省工业锅炉操作工匠 ” ，第 4-10 名的选手被评为 “广东省工业锅炉操作能手” 。此次竞赛活动不仅弘扬了工匠精神，努力营造我省特种设备行业重视技能、尊重人才的氛围，保障特种设备使用环节的安全、节能、环保，还大大提升了行业从业人员对特种设备的安全使用意识和环保节能理念。（三）特种设备（承压类）的安全事故得到有效控制 2018 年 11 月，省市监局科学编制 2018 年广东省重点工业产品质量监管目录和 2018 年广东省重点工业产品省级监督抽查计划，聚焦消费者关注度高、举报投诉多重要民生消费品列入重点监管对象，突出检测有毒有害物质、电气安全等涉及人身财产安的重要指标，加大对国家强制性标准执行情况的监督检查，确保不发生系统性质量安全事故，截止 2018 年 12 月，广东省特种设备（承压类）安全事故数为 0 ，比 2017 年下降 2 起，详见图 4-3图 4-3 2014-2018 年广东省特种设备（承压类）事故情况 85 （四）加强电商领域执法，营商环境得到进一步改善 2018 年，省市监局组织各地市监部门继续加强与电商执法中心、阿里巴巴、京东等大型电商平台的信息交流和执法协作，精准获取了一批案源线索，大力查办了一批电子商务领域的典型案件。针对投诉频繁的电商产品和网上店铺，摸排供货渠道和生产厂家，并通过与原工商部门、电商平台的线上线下协作联动，督促违法产品下架，压缩了违法主体的生存活动空间，促进了电商业态的健康发展，取得了良好的监管效果。在电子商务领域，共出动执法人员 16,284 人次，同比增加 50% 。检查涉及电子商务产品生产加工单位 6,286 家，同比增加 101%。查处违法案件 626 起，同比增加 20%。其中涉案货值高达 5,586.4 万元，是去年同期的 16 倍。罚没款 456.8 万元，移送公安机关 6 起，督促电商平台下架产品 79 批。通过电子商务产品执法打假专项行动，有力地打击了电子商务领域产品质量违法行为，守卫网购产品源头质量，积极营造良好电商环境。五、需关注问题在省委、省政府的高度重视下， 2018 年全省质量安全监管取得了较好成效，但专项实施过程中还存在一些实际困难和需引起关注的问题，主要表现在：（一）各类项目资金分配有待均衡 8 5 数据来源： 2 0 1 9 年 7 月 1 5 日，由省市监局特种设备处（原锅炉处）提供根据中共广东省委广东省人民政府关于实施质量强省战略的决定（粤发 2016 9 号），2018 年省市监局开展质量安全监管项目支出资金总额 2,376.59 万元，涉及 62 个项目。其中：对质量监督抽查、专项检查、风险监测等项目共支出 980.11 万元，共有 29 个发现问题类 86 的资金扶持项目，占资金总额的 41.24%，占项目总数的 46.77%；而对企业开展帮扶项目（产品质量监督抽查绩效分析和 2018 年产品质量分析整治）资金支出为 62.86 万元，共有 2 个解决问题类 87 的资金扶持项目，占资金总额的 2.64%，占项目总数的 3.23%。2018 年省质量安全监管项目资金构成占比如下：图 5-1 62 个项目资金构成占比情况如图 5-1 所示， 2018 年质量安全监管项目中，发现问题类项目数量占比大，财政资金投入占比较多，而用于解决问题类的项目数量占比最小，财政资金投入占比较少。在实际工作中，以问题导向为抓手，推动高质量发展经济是值得肯定的，但发现问题后，引导市场和企业想方设法解决问题也是值得高度重视的因素， 2018 年的预算资金安排思路还存在一定的调整空间。（二）绩效目标设置的科学性、合理性有待提高 2018 年 9 月 1 日，中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见印发， 8 6 说明：发现问题类项目包含各类质量监督抽查、专项检查、风险监测等项目。 8 7 说明：解决问题类项目包含指导企业进行产品质量分析，对发现问题进行反馈与跟踪，帮助企业解决实际问题的项目明确提出： “各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，分解细化各项工作要求，结合本地区本部门实际情况，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标” 。查阅广东省质监局（机关）二级项目绩效目标申报表（质量安全监管项目），预期产出未设置具体的计划完成的数量和质量，仅罗列具体开展的项目工作，欠适宜；预期效益指标设置不合理，仅设置 “年度工作任务完成率” 和 “预算执行率” 这两个共性指标。另外，查阅财政资金绩效自评基础信息表，个别效益指标设置缺少量化数值，不易对标考核。如设置 “中小学质量教育基地质量教育基地使用效率提高、活动质量提高 ”指标，缺少具体的数据值，则不易考核财政资金投入与项目任务完成后的提高程度。（三）合同管理的法律意识和严谨性有待进一步提高根据中华人民共和国经济合同法、广东省经济合同管理条例等文件要求，合同内容需完备、文字表达需准确、合同签订需符合法定程序。现场核查发现， 2018 年质量安全监管项目经费开展的 62 个项目中有 17 个，占比 27.42% 的项目存在合同管理欠严谨问题，具体表现为：合同缺少签订日期；合同支付方式与约定不一致。如查阅 “ 广东省 4K 电视网络应用与产业技术标准体系 ” （合同编号： GZISHT-2018-0096 ）、 “ 广东省危险化学品安全标准体系规划与路线图编制 ” 等项目，合同约定 “自协议签订后五个工作日内，甲方需支付款项” ，由于上述合同未填写详细合同日期，付款时间无法确定，对成果交付时间带来一定的控制难度。再如 “2018 年广东优质认证等事务性工作购买服务项目 ” ，合同中仅约定 “ 在本合同签订后的 10 个工作日内，一次性支付全额服务费” ，而缺少对乙方服务质量和成果的约束性条款。这种约定，一是由于服务费一次性全部支付，不利于对项目执行过程的监管，二是给成果质量带来不利影响。（四）整改复查的闭环管理意识还有待增强 2018 年，省市监局积极开展各类质量专项监督抽查工作，完成产品质量监督抽查共计 4106 批次，特种设备监督抽查数量为 153 家，专项检查设备数量为 865 台，顺利完成 2018 年工作目标。但存在：整改复查欠严谨问题。如 2018 年 10 月开展全省流通领域汽油、柴油商品质量抽查检验工作，省市监局分别在汕头、潮州、揭阳三个地市开展抽查 533 组，其中 11 组样品判定为不合格，不合格品率为 2.06%，截止 2019 年 3月 31 日，缺少省市监局统筹组织整改复查的书面证据，闭环管理意识有待增强。六、相关建议为提高 2018 年质量安全监管项目经费资金使用绩效，针对绩效评价过程中发现的问题，提出以下建议：（一）均衡各类项目资金，促进安全监管工作发展加强质量安全监管项目经费资金分配的效用最大化，均衡发现和解决问题类项目资金分配，提高财政资金的使用效益。省市监局应加大对集体互动交流会、产品质量提升会、专题调研、企业约谈、上门服务、专题培训等解决问题形式的项目资金投入，确保在发现问题后，引导企业剖析产品质量问题和根源，帮助企业解决实际质量问题，帮助问题企业限期整改，提升行业质量，完善质量共治机制。（二）提高全面预算绩效目标管理意识中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见（2018 年 9 月 1 日）明确规定： “绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步批复下达。各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行双监控，发现问题要及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现 ” 。故业务部门应重视对各类项目预算绩效目标、指标的设置、审查、监督和对标评价。近年，广东省财政厅不断扩大绩效目标约束性范围，构建完善全过程预算绩效管理工作。故省市监局可以 2018 年质量安全监管项目经费绩效评价为契机，通过会议、专题培训、文件下达、宣贯政策等形式，持续提高各级业务部门的绩效目标管理意识。如，引导部门内工作人员清醒认识绩效目标与日常工作计划、预算执行的同等约束力，做到科学填报绩效指标，在工作中努力完成绩效目标。（三）规范合同格式条款，提高合同签订的严谨性目前省属部门或单位有部分业务工作是通过政府采购，由专业队伍完成的，故合同签订日期与服务保修期计算至关重要，各省属部门或单位应高度重视。一方面，省市监局应加强合同管理，严格按照关于进一步加强合同格式条款监管工作的通知文件的相关要求，开展合同格式条款集中整治行动，增强合同签订即产生法律约束力的意识。另一方面，鉴于受委托方的成果质量与财政支出绩效有紧密的逻辑关系，故在合同约定时，委托部门除了关注数量的产出约定，还应高度关注成果质量、行业标准、验收要求、付款方式等内容，尽量将全面绩效管理的要求落实在合同条款中。（四）重视问题整改工作，完善问题整改闭环管理省市监局应积极建立问题闭环管理机制，机制具体包括：问题发现责任确定整改计划整改实施整改验收（复检）评价考核。首先，检查单位应针对所有质量安全监管发现问题，针对性地提出审计整改建议，明确问题整改的责任主体、问题整改期限等，各被检单位接受后，需提出具有针对性的整改计划与检查单位达成一致；其次，各被检单位根据整改计划对应的开始时间及完成时间，列入整改部门相关责任人的对应月份工作目标，分解量化为数据性指标，确保按计划落实。最后，问题整改完毕，由各被检单位提交问题整改工作报告，检查单位组织验收，对计划落实情况进行考核，得出问题整改完成结论，完善问题整改闭环管理机制