2016 年上海市旅游发展专项资金绩效评价报告.pdf

上海市旅游局 财政支出绩效评价报告 项目 名称： 2016年 上海市旅游发展专项资金 主管部门：上海市旅游局 委托单位：上海 市旅游局 评价机构：上海一页税务师事务所有限公司 二零一七年 十一 月 目 录 摘 要 . 2 一、项目概况 . 5 （一）项目的背景、意义及作用 . 5 （二）项目的实施内容及范围 . 6 （三）申报指南文件在内容上的拓展 . 7 （四）项目年度绩效目 标 . 8 （五）项目的组织管理和实施 . 9 （六）项目申报及初审情况 . 11 （七）项目评审及批复情况 . 13 （八）项目验收情况 . 14 （九）项目拨付情况 . 15 二、评价方法及评价执行情况 . 16 （一）评价目的 . 16 （二）评价内容 . 17 （三）评价方案制定过程 . 17 （四）绩效评价数据采集方法 . 18 （五）绩效评价实施过程 . 19 三、 评价结论及绩效分析 . 21 （一）评价结论 . 21 （二）具体绩效分析 . 22 A项目的确立 . 22 B. 项目的管理与实施 . 25 C项目效益及效果 . 30 四、主要经验及做法、存在的问题和建议 . 35 （一）主要经验及做法 . 35 （二）存在的问题 . 35 （三）建议改进的举措 . 36 五、其他需要说明的问题 . 36 2 摘 要 根据上海市财政局关于印发上海市预算绩效管理实施办法的通知（沪财 绩 201422号），为了进一步加强财政支出绩效管理，受上海市旅游局委托，上 海一页税务师事务所有限公司承担上海市 旅游局 “ 2016 年旅游发展专项资金 ” 项目专项资金财政支出绩效评价工作。 一 、 项目概况 上 海市旅游局是上海主 管旅游产业发展和旅游行业管理工作的市政府直属 机构。 市旅游局负责本市 2016 年旅游发展专项资金项目的前期调研、立项、评 审、验收、监督等职能。上海市旅游发展专项资金项目自 2012 年上海市旅游 发展专项资金使用管理指导意见 （以下简称指导意见） 发布开始 正式 实施 ， 因此该项目为经常性项目。该项目的实施旨在通过对本市旅游业发展有突出成效 或贡献的四大类项目进行资金扶持，带动产业投资与创新，从而充分挖掘上海旅 游业发展空间与市场潜力，提高上海的国际地位，推进上海建设世界著名旅游城 市的进程。 二 、 项目执行 情况 旅游发展专项资金项目由上海市旅游局具体负责实施。市旅游局按照 上海 市旅游发展专项资金使用管理办法（以下简称管理办法） 的要求， 于 2015年 发 布了当年的上海市旅游发展专项资金项目申报指南（以下简称申报指南） ， 并 根据申报指南的具体内容 执行了 政策宣讲、项目申报辅导、项目评审、项 目批复、项目 验收 等一系列政策 配套 措施，保障了专项资金的顺利实施。 经市财政批复， 2016年度 旅游发展专项资金 项目预算总额为 5,000.00万 元 ， 实际执行数为 4,600.00 万 元，预算执行率为 92%； 2016 年 执行 的预算中， 还包 括 上年度 旅游 发展专项资金 待验收 项目 滚动结转资金 1,024.00 万 元 ，实际执行 数为 711.00万 元，执行率为 69.43%。 三 、 评价结论和绩效分析 上海市旅游局 2016 年旅游发展专项资金项目符合国家整体战略， 立项 依据 3 充分、资金保障到位、目标明确、配套措施齐全。在 项目 执行的过程中，流程清 晰、评审验收严格且无偏差、资金管理到位、信息公开及时。 项目 执行后，取得 了良好的效果。对四大类旅游业发展方向以及本市旅游业“十三五”规划当中的 重点发展项目都起到了积极的推动作用。该项目满意度较高，为全面建成世界著 名旅游城市进一步夯实了基础。 2016 年旅游发展专项资金项目 评价 总体得分为 91.84 分，评价等级为 “ 优 秀 ” 。 四、经验、问题及建议 （一）项目主要经验及做法 旅游发展专项资金项目作为经常性 财政支出 项目， 项目按相关管理办法要求 设立，涵盖扶持范围和内容较为广泛，且项目实施中涉及建设主体较多 ，有较大 的管理难度。市旅游局在 年度 立项之初 按照 全市旅游发展 重点 进行了充分的 工作 调研，根据 调研情况确 立了当年项目的执行 内容 。 对外发布的 2015年度上海市 旅游发展专项资金项目申报指南 中对 管理办法 扶持 内容 进行 了 进一步细分 ， 并 加强了 对旅游业新兴业态的支持 力度 ， 体现了 专项资金 的支持 范围 同本市旅游 发 展实际 需求 的 紧密 结合 。 在 项目 管理方面 ， 主要 包含扶持申报、专业评审等诸多环节， 其中项目 评审 工作具有 内容 多 、 领域广 、 专业性强等 特点 ， 市旅游局委托第三方 专业 机构 实施 评审和验收，同时， 也 结合 监督管理要求，对 申报单位项目建设推进实际 情况 、 项目资金的使用和项目建设进度进行 跟踪、 监督， 保障了扶持资金安全， 提高了 政策 有效性 ， 实现了 旅游专项资金对旅游业整体发展的促进 和扶持 作用。 （二）存在的主要问题 政策 宣传 渠道略显 不足 ， 项目 受理机构 数量 仍 偏少 ， 申报方式较为传统 。目 前，本市旅游发展专项资金的项目申报 工作主要通过各区 旅游管理 部门 通知 和布 置 相关单位参与，从其他途径获知旅游发展 专项资金 政策 并参与项目申报的单位 数量 仍 较少 ； 经调查 项目申报的 单位 多数 通过 十六个 区旅游 管理 部门进行 ； 项目 仍 使用纸质 申报 方式 。 （三）建议改进的举措 4 建议 利用互联网和专题辅导等多种手段 加大旅游 专项资金 宣传力度 ， 适度 增 加 项目 受理 的 申报机构，充分利用信息技术手段进行申报 。 除 了 每年在官方网站 发布申报指南 外 ， 可适当 利用线上、线下多种形式对旅游发展专项资金政策 进行 宣传 和 解读，提升专项资金 政策的知晓度 。 在 现有 区 级 旅游 管理部门作为申 报机构外 ， 根据重点区域旅游发展需要， 可 适当 拓宽 专项资金 项目的 申报 受理 渠 道 ，如 增加 重点旅游功能区管委会等机构作为 项目 申报、 初审的受理机构 。同时， 可 建设数字化项目申报平台 ， 通过 在线申报 方式 ， 方便项目单位申报， 公开 项目 申报流程， 进一步 提高管理 的 科学性 。 5 前 言 根据 上海市财政局关于印发上海市预算绩效管理实施办法的通知 (沪财 绩 201422 号 )，为了进一步加强财政支出绩效管理，受上海市旅游局的委托， 上海一页税务师事务所有限公司承担上海市旅游局“ 2016 年上海旅游发展 专项 资金项目 ”财政支出绩效评价工作 ， 对 2016 年旅游发展 专项资金项目 的 使用 情 况 进行评价 。 绩效评价工作运用与上海市 旅游局 沟通后确认的评价指标体系及评分标准， 通过数据采集、满意度调查及访谈，对上海市 旅游局 2016 年旅游发展专项资金 项目 财政支出绩效进行客观评价，形成评价结果。 一、 项目 概况 （一） 项目 的背景、意义及作用 随着市场经济的不断深化发展，旅游产业正越来越成为国民经济增长和产业 结构调整的重要因素。上海市旅游业改革发展“十三五”规划指出：在“十 二五”期间，上海旅游业突出都市旅游发展核心，以“重塑空间、调整结构、完 善功能”为发展主线，以“融合、创新、提升、服务”为发展要求，不断加快产 业融合，大力创新旅游产品，全面完善公共服务，积极提升服务质量，着力打造 国际都市观光旅游目的地、时尚购物目的地、休闲度假目的地、文化旅游目的地、 商务会展目的地和国际旅游集散地，基本实现建设世界著名旅游城市的目标。 “十二五”期间，上海市旅游业战略性支柱产业地位基本确立。 2015年，本 市实现旅游总收入为 3505.24亿元，实现旅游产业增加值达 1535.64 亿元，占全 市 GDP 比重达 6.2%，旅游业基本成为本市国民经济战略性支柱产业和人民群众 更加满意的现代服务业。大旅游产业格局基本形成。“十二五”期间，本市成功 创建 22个国家级旅游示范项目。截至 2015 年底，本市有星级宾馆 247家、 A级 旅行社 303家、 A级景区 98家、红色旅游基地 34个。此外，本市旅游业的发展 还呈现出了以下特点：旅游新型产品业态发展迅速；智慧型公共服务体系基 本成 型；区域旅游合作发展取得明显成效；旅游市场秩序不断规范。 2016年是 “十三五”规划的开局之年，上海市旅游局认真贯彻党的十八大精 神，全面落实市委、市政府工作要求，对标世界著名旅游城市，深化改革创新， 6 探索全域旅游发展模式，促进旅游产业转型升级，加大城市旅游形象推广，强化 旅游市场综合监管，提升旅游公共服务品质，扎实推进建设具有全球影响力的世 界著名旅游城市，保持了本市旅游业平稳健康发展，实现了“十三五”规划平稳 起步、 良好开局 。 为了贯彻落实国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见（国发 201431 号）和 市委、市政府关于加快上海旅游业发展、建设世界著名旅游城市的政策精 神 ， 配合本市旅游业“十三五”规划和发展，上海市旅游局根据 上海市旅游发 展专项资金使用管理办法 （沪财行 201460 号）的相关规定，实施了 2016 年 度的旅游发展 专项资金项目 ， 突出 旅游业在促进上海经济发展方式转变和 社会协 调发展中重要作用，充分发挥财政投入资金的导向和激励作用。 经前期调研、专家论证、市政府批复（沪府办秘 2016005563） 2016年度上 海旅游发展 专项资金项目 为金额 5000 万元，重点支持“十二五”和“十三五” 期间 ， 本市旅游业 重点领域、重大任务和重要创新等方面对上海建设世界著名旅 游城市有成效或有突出贡献的基础性、公益性、功能性项目。主要涉及支持促进 旅游产业发展的相关项目、城市形象宣传项目、旅游公益设施建设项目以及组织 重大旅游活动项目，具体包括 ： 按有关规定配套支持本市获得国家各类旅游发展 促进资金的项目、支持符合本市旅游产业发展方向的重点产业项目、支持市委市 政府批准的其他重点旅游项目、支持 本市旅游景区创建国家 4A 及以上级别景区 （点）项目 、支持本市旅游品牌建设和旅游标准化建设项目、支持入境旅游 项目 、 支持旅游公益设施项目、支持本市重大旅游活动项目。 （二） 项目 的 实施内容及范围 为贯彻落实上海市 委、市政府关于加快上海旅游业发展建设世界著名旅游 城市的意见， 上海市旅游局、市财政局在 2014 年联合发布了 上海市旅游发展 专项资金使用管理办法 （沪财行 201460 号）。根据管理办法的规定，在本 市注册的企事业单位，从事涉及 促进旅游产业发展项目、城市形象宣传项目、旅 游公益设施建设项目和组织重大旅游活动项目的 ， 都可以申请成为政策的扶持 受 益 对象 。 根据管理办法和旅游发展工作重点，市 旅游局 发布了 2015 年度上海市 7 旅游发展 专项资金项目 申报指南（沪旅 201539 号，以下简称申报指南） 。 按照 申报指南的实施细则规定，可申报旅游发展 专项资金项目 的受益对象包 括：（一）按有关规定配套支持本市获得国家各类旅游发展促进资金的项目；（二） 支持符合本市旅游产业发展方向的重点产业项目；（三）支持市委市政府批准的 其他重点旅游项目；（四）支持本市旅游景区创建国家 4A 及以上级别景区（点） 项目；（五）支持本市旅游品牌建设和旅游标准化建设项目；（六）支持入境旅游 项目；（七）支持旅游公益设施项目；（八）支持本市重大旅游活动项目。 （ 三） 申报指南文件在内容上的拓展 市旅游局结合 实际工作经验 ，对申报指南进行了扩充和说明，主要对管 理办法所规定的 专项资金项目 支持的四 大类方向做了充实和完善 ,具体内容如 下： 1. 对扶持类别的详细描述及扩充 2015年的申报指南进一步细分了 专项资金项目 的各类扶持方向，明确了 具体支持的行业领域和项目范围。为意向单位确定申报项目和 立项评审工作提供 了政策依据。 2. 着手开拓旅游新行业融合发展的项目 ， 如会展、邮轮、房车旅游 本 年度 专项资金项目 着力支持新兴旅游产业发展 ，为落实 上海市旅游业发 展“十二五”规划 关于 以 “ 战略转型、功能完善、空间重塑 ” 为发展主线，全 面创新产业功能，提升产业地位，更好地支撑上海国际大都市建设的要求。 申 报指南明确提出了支持会展旅游、邮轮旅游、房车旅游等新兴旅游产业的发展 业态， 并具体体现在 专项资金项目 中。 3. 旅游纪念品，衍生品纳入标准化建设 为落实 上海市旅游业发展“十二五”规划 关于形成旅游服务经济的产业 体系，鼓励发展重点产业的要求，申报指南中明确提出支持开展旅游纪念品 研发、品牌衍生品设计等项目，以 促进传统的旅游服务业向旅游制造业延伸，推 动旅游产业转型升级，提升旅游产业能级。 4. 根据新形势下要求，建设景区承载量发布系统 结合 之前旅游业实际工作经验和情况， 2015年 申报指南强调支持景区实 8 时信息发布项目 ，强化“十二五”当中 构建智慧型的旅游公共服务体系 的要求， 在加强景区安全保障能力的基础上， 创新信息化旅游管理服务模式 。 此外 ， 申报指南为意向单位确定申报项目和立项评审工作提供了政策依 据。 该申报指南在详述申报单位所需提交的材料同时，还对建设类、入境旅 游类、活动类的项目进行分类说明，能更好地解决申报单位的实际问题。 （ 四 ） 项目 年度绩效 目标 专项资金 项目的绩效目标是 上海市旅游局为落实 旅游发展 专项资金项目 而 制定的工作目标， 来源为 2016年上海旅游发展 专项资金项目 绩效目标申报表 。 通过与旅游局产业处等相关科室沟通后， 评价机构 重新梳理了绩效目标并对部分 指标进行了量化，以考量旅游发展专项资金 的 实际产出与效果。 绩效目标包含项目 的总目标 、实际 产出 、效果、影响力 等方面， 具体包括： 总目标 加快上海旅游业发展 ，建设世界著名旅游城市。 产出指标 （ 1）扶持区县覆盖率大于等于 80%； （ 2）扶持方向覆盖率达到 100%。 效果目标 （ 1）带动社会投入大于等于 1.50亿元； （ 2）促进入境旅游市场：保持入境旅游人数和旅游外汇收入稳定增长，支 持培育新兴市场或推动旅游地区市场的项目； （ 3）增加旅游公共服务设施：新增达标旅游公厕。 影响力目标 （ 1）通过政务公开平台公示旅游发展 专项资金项目 的支持内容、程序和结 果； （ 2）通过政务公开平台宣传申报旅游发展 专项资金项目 政策、办法和流程； （ 3） 建立人力资源保障机制， 设立 市区（县）旅游管理部门设置专人负责 对项目进行专业机构评审； （ 4）建设长效机制：根据本市旅游业“十三五”规划的要求，针对扶持年 9 度旅游重点项目，完善项目实施管理。 （ 五 ） 项目 的 组织管理 和实施 1. 专项资金项目 的组织管理 2016 年度旅游发展专项资金项目依据的 政策的 主体 是 上海市旅游发展专 项资金使用管理办法 。 在执行时， 根据 2015 年上海市旅游发展专项资金项目 申报指南的相关要求，涉及 到 以下组织 管理 部门 ： 上海市 财政局、上海市旅游 局、区县旅游局、 上海 投资咨询公司 以及 各项目 申报 实施单位。 各 部 门 在 专项资 金项目 的 各个 环节 大体组织 管理如下 表 所示： 表 1-1 旅游 发展专项资金项目执行 在 各环节的组织管理 市 财政局 市 旅游局 区 旅游局 第三方机构 项目单位 申报 前 制定 年度申报 指南； 组织政策 辅导， 召开培训会 获取 专项资金 项目信息， 参加 培训； 执行 项目 申报 汇总 初审结果 申报 项目初审 准备项目 申报 材料，递交区旅 游局进行初审 评审 委托 第三方机构 评审 组织 专家进行 项目评审 ； 出具 评审报告 参与 评审 拨付 1 一次性拨付或 拨付第一阶段 资金 确认 评审结果 后报财政 验收 委托 第三方机构 验收 组织 专家进行 项目验收 ； 出具 验收报告 参与 验收 拨付 2 拨付 第二阶段资金 确认验收 结果后报财政 10 监督 开展 项目资金使用情况监督； 开展 项目资金 使用情况监督； 专项资金项目 的绩效评价； 2. 专项资金项目 的 实施流程 专项资金的 配套措施 ， 按照时间顺序分 别 为指南制定 、政策 宣讲、项目申报、 项目评审、 项目批复 、第一阶段资金拨付 、 项目验收及 第二阶段 资金拨付 （涉及 分阶段资金拨付的项目主要是指基建类项目， 须 在立项和项目完成验收后分两次 拨付 专项资金项目 ） 。 上海旅游发展 专项资金 由上海市旅游局和上海市财政局共同设立， 资金由上 海市旅游局 负责实施。在 实施 过程 中， 按照 项目 执行的时间先后顺序，市旅游局 组织进行 了以下工作： （ 1） 制定并 发布 申报指南 根据 指导意见与 管理办法 的 要求，上海市旅游局 结合 本年度 旅游 发 展工作的重点， 于 2015年 8月 完成 制定并 发布 当年 度的申报指南 ，并于 8月 31日 申报 指南在旅游局的政务 网站上 公布， 对 专项资金项目 的 申报 条件 、 支 持范围、 支持 方式、 申报 材料 要求 及项目管理 做了 严格的 规定 。 （ 2） 对 专项资金项目 的 政策 做全面 辅导 为更好宣传 与 推进年度上海市旅游发展 专项资金项目 申报工作，上海市 旅游 局在 发布 年度申报指南后 ， 于 2015 年 9 月 9 日 就资金扶持范围、资金扶持 条件、申报流程及申报材料准备等工作要点召开 “ 2015 年上海市旅游发展 专项 资金项目 专题工作会议”，重点讨论了 2015 年度上海市旅游发展 专项资金项目 申 报流程、区县初审重点等内容。 2015年 9月 10日，由市旅游局牵头，召集相关 企业单位开展了“ 2015 年度上海市旅游发展 专项资金项目 申报培训会”，布置各 单位开展申报事宜。 市旅游局根据不同申报项目类别安排相应场次，并 就 项目 单 位在 资金申请 、使用、 验收 及拨付流程中可能 遇到 的问题 进行 现场答疑 ， 辅导项 目单位做好申报工作 。 （ 3） 项目 的 申报及 评审 项目申报 材料先经过 区县旅游主管部门 的初审 。通过 初审的 项目上报 市旅游 局进行汇总，并由 市 旅游局 委托 第三方机构 上海投资咨询公司 （以下简称“上 11 咨公司”） 进行项目的评审。 该公司 于 1986 年经上海市人民政府批准成立，归口 上海市发展和改革委员会领导。 上咨 公司先根据项目 类型 进行项目分组， 并确定 评审的时间节点，进行 分组评审 。评审验收专家均为相关行业权威人士 ， 包括高 校旅游专业教授 、 研究机构研究员 、 工程师 、 经济师 、 资产评估师等 ， 确保对各 项目完成情况进行全面把控和评估 。 上咨公司 根据评审结果，形成年度 专项资金项目 扶持建议 ，并报 评审 领导小 组及市旅游局。评审 领导 小组 审定 扶持的 项目 及资助额度，经旅游局和市财政局 确认 ， 报上海市政府批复 后 正式立项。 （ 4）项目验收 项目的验收 由 市旅游局统一委托 上咨公司 进 行 。 验收工作开始前， 上海市旅游局牵头 并 召集 年 度 旅游 发展 专项资金项目 扶持 单位，进行项目 验收说明会 。 会上 旅游局向 与 会 单位 介绍 本年度的 上海市旅游 发展 专项资金项目 验收工作指南， 重点 阐述 项目 验收 流程 安排 、 验收材料准备、 专项审计报告 编制等 相关 要求。 待 各单位 递交 验收 材料 后， 交由上咨公司 进行项 目验收 。 （ 5） 资金 拨付 获得批复的项目有以下两种拨付方式： i. 非基建类项目采用事后 申请、一次性 拨付的方式 ，即项目全部完成后进 行申报评审及拨付。 评审单位根据项目申报材料对项目结果进行审核，并对通过 审核的项目进行一次性拨付。 ii. 基建类项目 采用 分阶段拨付 的方式。第一阶段按照项目批复时确定的金 额拨付， 第二阶段 在项目验收后拨付。 对于一次拨付的项目，在完成项目评审，经市旅游局和市财政局共同确认， 报市政府批复后， 由国库直接进行资金拨付。 分两次 拨付的 项目 ， 须 在市 旅游局 收到验收报告并确认 ， 并上报市 政府批复 后，由国库直接进行资金拨付。 （ 六 ） 项目 申报 及初审 情况 2015年上海市旅游发展 专项资金项目 共受理各 区县推荐申报的 128个项目， 共有 110个项目进入专家评审 ， 涉及项目投资约 5.4亿元，申请扶持资金约 1.2 12 亿元。 分区县项目申报情况如下表 所示 ： 表 1-2 按区县统计的项目申报情况 序号 区县 项目数（个） 1 浦东 23 2 奉贤 16 3 黄浦 10 4 宝山 9 5 金山 9 6 徐汇 9 7 青浦 8 8 嘉定 7 9 崇明 5 10 虹口 5 11 静安 5 12 普陀 6 13 松江 4 14 闸北 5 15 闵行 3 16 长宁 2 17 杨浦 2 合计 128 按照 专项资金项目 扶持的四大类方向 来分类 ， 申报的 128个项目中， 支持促 进旅游产业发展的相关项目共 17个，支持提升城市形象的相关项目共 28个，支 持旅游公益设施项目共 52 个，支持本市重大旅游活动项目共 31 个 ， 如下表所 示： 表 1-3 按扶持的大类统计的项目 申报情况 申报类型 项目数 （一） 支持促进旅游产业发展的相关项目 17 1. 符合本市旅游产业发展方向的重点产业项目 17 (二 )支持提升城市形象的相关项目 28 2.本市旅游景区创建国家 4A 级及以上级别景区（点） 项目 6 3.旅游品牌建设和旅游标准化建设项目 6 13 4.入境旅游 16 （三）支持旅游公益设施项目 52 5.旅游公益设施项目 52 5.1 其他旅游公益设施项目 16 5.2 A 级景区实时信息发布 29 5.3 A 级旅游厕所建设 7 （四）支持本市重大旅游活动项目 31 6.重大旅游活动项目 31 合计 128 在申报的 全部 128 个项目中， 18 个项目因不满足申报指南中所规定的 申报条件而未通过区县旅游局初审。 （ 七 ） 项目 评审及 批复情况 2015年上海市旅游发展 专项资金项目中，通过区县 旅游局 初审 的项目 为 110 个 。 市旅游局委托 上咨公司 对 这些 项目进行评审 。 评审 邀请了旅游规划、旅游景区管理、旅游标准化、入境旅游、投资估算、 财务审计、建设项目管理等不同领域专家。 与会专家重点对申报项目的实施内容、 实施条件、实施效果、扶持方案等进行评估。市旅游局派代表参加评审会。为规 范本次上海市旅游发展 专项资金项目 的评审工作，参与评审工作的专家都签订了 保密承诺函。 2015 年 11 月 12 日至 12 月 7 日期间， 上咨公司 组织了旅游规划、智慧旅 游、投资估算、财务审计等方面的专家对申报扶持额高、涉及新业态新模式的 29 个项目进行了实地踏勘。 2015年 11月 13日至 12月 11日，开展 13 家入境旅行 社的现场审计工作。 2015 年 12 月 11 日、 17 日、 23 日、 25 日、 29 日， 上咨公 司 组织了 42 个建设类项目的专家评审会； 2016 年 1 月 6 日组织了 25 个旅游景 区实时信息发布及 7 个旅游厕所建设项目的专家评审会； 1 月 7 日组织了 23 个 活动类项目的专家评审会； 1 月 14 日组织了 13 个入境旅游项目的专家评审会。 经过专家评审， 通过专家评审的 85 个项目已部分或全部完成有效投入，符 合专项资金项目扶持要求， 予以支持，支持总额为 5,000.00 万元， 第一阶段拨 14 付资金 2,780.00 万元。 另外， 还有 7 个 项目 未予以扶持的 ， 其中 2 个 项目建设 用地方案尚未落实， 予以储备， 5 个项目经复核不满足 专项资金项目 扶持条件， 不予以支持 。 随后， 市财政局、市旅游局联合发文向上海市人民政府请示关于安排 2015 年上海市旅游发展 专项资金项目 相关情况的请示（沪财行 201632 号）。 经 市 政府批复（沪府办秘 2016005563） 后 ， 确定 2016 年 上海市旅游发展 专项资金 项目 预算共计 5,000.00万元 ，总计支持项目 85个 ，项目单位 均选择无偿资助方 式获得支持金额 。 项目分类 批复 数量和资金量 情况 如下表 所示 ，详细的专项资金 项目及资金安排见附件 5。 表 1-4 专项资金项目 预算 安排 单位：万元 大类 名称 小类名称 项目 数量 预算金额 资金占 比 符合旅游产业发展类 - 11 2,095.00 41.90% 城市形象宣传类 - 16 1,257.56 25.15% 其中： 创建国家 4A 及以上级别景区（点） 5 626.00 12.52% 旅游品牌建设和旅游标准化建设 2 87.00 1.74% 入境旅游 9 544.56 10.89% 旅游公益设施类项目 - 43 1,347.44 26.95% 其中： 重点公益设施 15 1,202.00 24.04% 旅游景区实时信息发布 25 135.84 2.72% A 级旅游厕所建设 3 9.60 0.19% 重大旅游活动类项目 - 15 300.00 6.00% 合计 85 5,000.00 100% （ 八 ）项目验收情况 2016年共进行了两轮项目验收 ， 第一轮验收 于 2016年 4月展开， 8月结束， 验收对象为 2014 年申报的项目中，需要进行第二阶段拨付的 12 个基建类项目。 第二轮验收于 2016 年 7月 11日 展开 ， 11月结束，验收对象为 2015 年申报、需 要进行第二阶段拨付的 31个基建类项目。 15 详细的验收结果，可参见附件 6。 （ 九 ） 项目 拨付 情况 上海市旅游发展专项资金 2016 年度 实际 拨付 的资金由两部分组成，一是对 2015年申报项目的 拨付 ， 2016年 预算安排为 5,000万元；二是对 2014 年待验收 项目的 拨付，预算安排为 2015年度的项目结转资金共计 1,024万元。 1. 2015年 申报 项目 申报 的项目中， 旅游品牌和标准化、入境旅游、旅游景区实施信息发布、 A 级旅游厕所建设、旅游活动等 54个项目扶持资金共计 1,077.00万元，资金已 于 批复完成后 一次性拨付 到位 。 需验收项目 共计 31个， 其中 1,703.00 万元 已于批复完成后拨付到位， 待拨 付资金为 2,220.00 万元 。 经市旅游局组织专家进行验收后 ， 实际拨付资金 1,820.00万 元。 因此， 2016 年当年项目预算执行数 4,600.00 万元，预算执行率为 92%。 项 目预算及拨付情况如下 表所示 ： 表 1-5 专项资金项目 拨付情况 单位：万元 类型 扶持项目 数量 第一阶段 第二阶段 拨付总额 资金一次性拨付 54 1,077.00 - 1,077.00 资金分阶段拨付（ 须 验收项目） 31 1,703.00 1,820.00 3,523.00 合计 85 2,780.00 1,820.00 4,600.00 16 2. 2014年 申报 项目 该批项目为 2014 年申报， 2016 年需要完成验收的项目， 共计 12 个， 扶持 资金共计 2,027.00 万元 。其中 第一阶段已拨付资金 1,003.00万元， 待拨付资金 为 1,024.00万元。 市旅游局组织验收后，上年结转项目预算实际执行数为 711.00 万元，执行率为 69.43%。 实际扶持情况 如 下表所示： 表 1-6 待 验收项目情况 单位：万元 项目个数 支持金额 计划支持项目 12 1,024.00 实际支持项目 10 711.00 二、评价 方法及 评价执行情况 （一）评价目的 本次“ 2016 年上海市 旅游发展 专项资金项目 ”绩效评价的目的在于 全面综 合了解 2016 年度上海市 旅游发展 专项资金项目的立项背景、实施与管理情况以 及效果与效益情况， 评估相关 财政 专项资金的使用效率。在对各类指标进行细致 分析后，总结经验和问题，为该项目今后持续实施提供有益的参考意见。 2095 1257.56 1347.44 300 2020 1073.56 1206.44 300 0 500 1000 1500 2000 2500 旅游产业发展 城市形象宣传 旅游公益设施 重大旅游活动 图 1-1 项目分项资金拨付情况 单位：万元 项目评审后批复金额 验收后实际支付金额 17 （二 ）评价 内容 1. 对 上海市旅游局 2016年度旅游发展 专项资金项目 的使用情况进行 调研、 分析与评价 以下内容 ： （ 1） 项目 的 确 立 ： 考察项目评审流程是否符合相关政策规范，是否覆盖了 政策规定应当扶持的全部范围， 考察 专项资金项目 安排的结构合理性，分析支持 的项目是否同 上海市旅游业改革发展“十三五”规划 所制定的战略目标和重 点工作任务相匹配。 （ 2） 项目 的管理与实施 ： 考察项目评审、资金拨付和验收评估的 规范性 ， 对 2016 年 旅游发展 专项资金项目 的执行情况进行 抽样调查 与分析，评价项目申 报流程是否合规，资金是否按规定使用，项目验收是否按标准执行。 考察 专项资 金项目 在 各个 主要支持方向上的覆盖比重，并对比 2012 年至 2015 年的实施情 况。 （ 3） 项目实施的 效益及效果 ： 考察是否完成 2016年上海旅游发展 专项资金 项目 的上海市财政支出项目绩效目标申报表中所计划的相关目标。 2. 通过考察 上海市旅游局对于旅游发展 专项资金项目 执行的配套 工作情况， 包括：申报指南的制定发布情况；项目的申报、评审情况等。 发掘旅游 专项 资金项目 的现实意义和远期价值，对 本市 2016 年旅游发展 专项资金项目 各项指 标进行分析评价后，总结经验，发现问题，提出可操作的意见和建议，以利 该项 目今后实施 的改进和优化。 （ 三 ） 评价 方案制定过程 1. 前期 准备及方案撰写 自 2017 年 6 月 绩效评价 布置会以来 ，上海 一页 税务师事务所 成立 了 绩效评 价 小组，并 积极 与 预算 单位取得联系 。 部门整体支出绩效评价项目小组成员组名 单及 分工 如下： 表 2-1 项目组名单 职务 姓名 联系方式 分工 项目总协调 叶海燕 133*1970 负 责组织协调、内部审核、报告复核 项目经理 陈乐歆 189*6457 负 责与各相关方沟通、指标体系设计、 18 问卷调查、报告撰写 项目助理 徐方杰 185*9628 负 责目标机构的调研、报告的撰写、数 据收集与整理、底稿编制、问卷调查 在了解 2016 年度旅游发展专项资金项目绩效目标及年度工作要求，听取 市 旅游局对该项目具体 安排和实施 的介绍后， 确定 了本次评价的目标 、 评价依据、 评价对象及范围， 并制定 了 详细 的指标体系 来 反映 2016 年度旅游发展专项资金 项目 整体支出的合规性及效率效果 ， 形成了初步方案 。 2017 年 7 月 下旬 ， 经过 与预算单位的多次沟通，评价小组对评价方案进行 了修改，修改的内容 主要 是 专项 资金项目的概念及评价范围 部分 ， 对其中 表达 不 准确的文字 内容作了完善 。 2. 方案的评审 与修改 经过 与预算单位 的 反复沟通， 本次 部门整体绩效评价 初步方案 于 2017 年 8 月正式上交 上海 市旅游 局。 经 市 旅游 局组织的 专家 评审后，方案又经历了 两 次修 改，主要 体现在 ： （ 1）明确了 旅游发展专项资金政策和旅游发展专项资金项目在概念上的区 别； （ 2） 确定了 2016 年专项资金项目实施的预算资金和 2015 年 专项资金 项目 的滚动结转资金的概念表述； （ 3） 补充了专项资金使用的评分细则 ； （ 4） 增加了资金拨付流程的相关表述 ； （ 5） 优化了访谈提纲和问卷内容。 最终 的方案 于 2017年 8月 正式递交 上海市旅游局 。 （ 四 ）绩效评价数据采集方法 2016 年旅游发展专项资金项目 包含 内容广泛 、 涉及单位众多，因此 整体数 据采集工作较为 繁琐 。 在方案 的制定时，评价小组 同市旅游局相关工作人员积极沟通 ， 获取大量一 手资料 。 并深入市旅游局委托的第三方项目评审单位进行调查取证 ， 全面了解了 2016 年旅游发展专项资金项目的整体实施情况。 方案制定 时采集了包括 政策文 件 、 评审资料 、 验收材料 等 多方面资料。在评价开始后，项目小组 广泛深入项目 19 实地进行调研 ， 并同相关单位和项目收益群体进行访谈和问卷调查 ， 获得了 调查 数据 。在分析收集到的数据后，形成了初步的评价意见，并和市旅游局充分沟通 后 开始撰写绩效评价报告 。 此次 绩效评价涉及 项目单位和受益人群 的调查，项目小组通过 抽样 访问 和问 卷调查 的形式 采集 数据， 汇总 、统计后 形成 抽样调查结果反馈在报告中。 （ 五 ） 绩效评价实施过程 1. 评价对象和范围 本次评价对象是 2016 年度上海市旅游发展专项资金项目的执行情况和支持 项目的整体情况。该资金包括： 2016 年的项目预算 资金 5,000 万元； 2015 年度 预算滚动结转 资金 1,024万元 。 评估的项目包括 2014年申报上海市旅游发展专项资金项目 ， 且在 2016年完 成验收及第二次拨付的项目，以及 2015年申报旅游发展专项资金项目，并在 2016 年完成拨付的项目。 本次 评价时段 从 2016年 1月 1日起至 2016年 12月 31日止。 2. 评价时间安排 表 2-2 项目计划 时间节点 工作任务 工作内容 节点成果 2017/6/15- 2017/6/30 前期准备 1. 了解委托方具体工作要求和意 图，确定评价重点，拟定方案； 2. 听取项目实施单位对项目情况的 介绍，获取项目历史资料、学习相关 政策； 3. 细化绩效评价指标； 4. 收集项目有关的资料。 了解政策内容及形 式，完成评价前期 工作准备 2017/7/1- 2017/7/25 方案撰写及 沟通 1. 完成 专项资金项目 背景及目标的 调研； 2. 对指标体系进行修正，并细化相 应的工作方案； 3. 确定工作计划及人员安排； 4. 初步确定问卷访谈的形式和内 容； 5. 与政策执行方进行沟通，确定工 作方案和初步形成的评价指标体系， 提交财政。 确认、通过工作方 案 2017/7/26- 方案评审 1. 完成方案的评审； 2. 针对评审的意见对方案作出修 方案评审最终结果 20 2017/8/10 改，并落实到最终的工作中。 确认 2017/8/11- 2017/8/31 实施单位、 政策受益单 位等相关方 现场评价 1. 前期对设置好的指标的取数进一 步确认，并且对政策执行方面的材 料、业务资料进行取样； 2. 设计数据采集表，相关部门数据 采集工作。根据收集相关数据，组织 实施完成基层调研工作，包括原始数 据采集、核实资金投入和使用情况、 检查项目完成与管理情况； 3. 开展实地调研等。调查结束后， 将实地调研所获得资料进行了整 理、统计、分析，过程中可以伴随 有目的的组织开展座谈会，随时和 调研基层单位的真实情况和反馈， 从多方面了解信息的真实性、完整 性、可靠性每月对取得的数据进行 整理、分析，编制跟踪评价底稿。 完成政策现场评价 工作。 2017/9/1- 2017/9/10 初步政策评 价结论确 认，完成报 告初稿 1. 分析数据和收集的资料，完成底 稿并将评价的内容写入报告； 2. 汇总并统计所有访谈结果及调查 问卷，将统计的结果写入报告； 3. 组织考评组成员对绩效指标进行 评价，对绩效进行评价形成结论； 4. 与被评价单位召开初步结