2020年欧洲对华政策报告.pdf

1 欧洲对华政策报告 （ 2020 年 ） 复旦大学中欧关系研究中心 上海欧洲学会 申明 （ 1）本报告由复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心和上海欧洲学会 共同发布。（ 2）本报告内容只代表作者观点，不代表上述机构观点。（ 3）作 者和上述机构拥有本报告全部知识产权，未经同意，请勿转载和发表。 联系方式： ， peteryangsies-cn 2 3 目 录 前言 01 2020年欧盟对华政策 戴轶尘 04 2020年欧洲议会对华政策 严 少华 09 2020年德国对华政策 陈弢 13 2020 年法国 对华政策 薛晟 、 张骥 17 2020年意大利 对华政策 吉磊 22 2020年英国 对华政策 陈琦 27 2020 年希腊 对华政策 胡晶晶 、 刘凡 30 2020年 西班牙 对华政策 杨海峰 35 2020年 瑞典 对华政策 沈贇璐 39 2020年丹麦 对华政策 严骁骁 43 2020年维谢格拉德 集团四国 对华政策 龙静 46 2020年 罗马尼亚 对华政策 宋黎 磊 50 2020年西巴尔干国家 对华政策 简军波 54 2020年塞尔维亚 对华政策 费正健 58 2020年波罗的海三国对华政策 孙贝芸 62 后记 66 1 前 言 2020 年是 中国和欧盟（欧共体） 建交 45 周年 ， 双方克服 新冠 肺炎 疫情 的致 命 影响，在经贸等领域 取得重要 合作 成果 。 这一年 中国首次跃居 为 欧盟第一大货 物贸易伙伴，双方 还 签署了 地理标志保护与合作协定 ，完成 “ 中欧全面投资 协定 ” 谈判。围绕防疫抗疫， 双方 在物资援助和疫苗研发等领域开展了务实有效 合作 。 考虑到这一年疫情全球大流行和国际关系错综复杂的背景，这些成果的取 得来之不易。 尽管 2020 年中欧在 上述领域 合作 取得 较大进展 ， 但欧洲对华政策也发生了 深刻 变化 ， 主要 反映在如下 三 方面： 首先， 欧盟 及部分成员国严格区分对华经贸合作和对华人权干预，将两者视 作各自独立的对华政策领域，有些国家甚至故意 在政治上 挑衅中国政府。因此， 一方面，欧洲十分强调对华经贸务实合作，重视中国市场，通过中国抓住整个欣 欣向荣的亚洲市场的意愿 也 十分强烈。另一方面，在人权等政治领域，对华干涉 力度加大。 这体现为两方面： 第一， 疫情期间，欧盟机构和民间舆论从不同角度 严厉指责中国国内防疫抗疫举措及对外抗疫物资援助行为。 比如 2020 年 6 月， 欧盟委员会指责中国 “ 在网络上散布新冠病毒虚假信息 ” ，宣传对欧洲国家援助 并借此强化地缘政治争夺。 第二，欧盟 插手 干预香港、新疆 、台湾 等中国内部事 务。例如， 2020 年 8 月，欧盟外交与安全 政策 高级代表博雷利就香港特区政府 因疫情推迟立法会选举发表 指 责 中国的声明 。捷克议长 甚至 不顾损害中捷关系执 意访台，等等。 其次， 在 战略自主 基础上，欧盟试图在特殊领域与中国 “ 脱钩 ” 。 欧盟主张 不 随美共舞，不沦为中美 竞争的棋子 ，力图在中美博弈中 寻求自主， 谋取最大利 益 。 在此情势下，欧盟在两方面试图 减弱 和中国的关系 ：（ 1） 防范中国在特殊领 域对欧投资， 降低对华 产业 依赖。 欧盟 委员会在 2020 年 3 月发布了保护欧洲重 要资产和技术的指导纲要，将健康、医学研究、生物技术等战略性产业纳入外资 审查范围。 6 月，欧委员会发布防范不公平竞争政策白 皮书，就加强监管欧盟外 第三国政府补贴企业行为公开 征求意见 ， 进一步提高中国企业对欧投资门槛。 9 月 ，欧盟 委员会启动了欧洲原材料联盟（ ERMA），以增强稀土等 30 多种关键原 材料的自给能力 ， 完善欧洲产业供应链，减轻对中国产品依赖。（ 2）欧盟重要成 员法国和德国等都开始启动或执行所谓 “ 印 太战略 ” ， 欧盟 也发声 主张 实施 印 太 政策，以加强 与 中国周边国家政治、经济、军事等联系，向中国施压，实现对亚 洲政策的多元化，减轻对华依赖。 2 第三， 欧洲内部各国 对华政策 立场分歧有加大趋势 。 2020 年，主要西欧大国 如德国、法国等基本愿意维持、发展与中国务实合作关系， 尽管中欧双方在人权 等领域存在 较 大分歧，但基本没影响双方完成“投资协定”谈判，双边经贸往来 也保持快速增长势头。英国在 2020 年完成脱欧后，基于香港等因素影响，其对 华政策立场追随美国、 不惜 恶化中英关系的意图 明显 。另外， 一些 中东欧国家对 华立场发生较大变化，波罗的海 国家 、捷克、罗马尼亚等国 亲美势头 加剧， 对华 敌意上升。 欧盟和欧洲国家上述对华政策的深刻变化反映了它们在如何处理对华关系 上的策略变化 ，即通过持续的“接触”（ engagement）将中国约束在由西方制定的 以规则 为 基础 的国际体系中，并改变中国体制的策略，改为通过强硬方式来规范 中国崛起，并在中国崛起中获取最大经济利益的策略， 换言之 ，欧洲将中国框在 其规范体系中的战略目标没有变化，但手段从柔性方式变为软硬兼施，并偏向硬 的方面。 欧盟和欧洲国家的上述对华政策变化发生在如下背景中：第一，欧美合流。 拜登上台后，欧美“对华合流”态势明显， 欧盟和美国 有强烈愿望共同应对中国， 尽管在有些立场上欧美存在差异，比如德国目前并不赞成建立统一的欧美遏华联 盟。第二，欧洲战略自主。欧盟及其重要成员国如德、法等国家均对建立一个战 略自主的欧洲的愿望十分强烈，但由于在许多领域建立自主战略并不能达成共识， 但在体现欧洲价值观等问题上欧盟成员基本上不会有异议，因此在对外体现其所 谓价值观“优势”上容易形成统一声音，对外关系包括对华关系中对华人权等意 识形态色彩开始突出。这是其自主战略建设的一环。第三， 中美博弈加剧。拜登 政府上台后 并 没有消除特朗普政府的荒谬对华立场，有些领域甚至变本加厉 ，在 此背景下， 欧盟作为一个离岸平衡手（ offshore balancer）的作用凸显出来。 为了 不被中美双方过度拉拢而成为大国竞争的棋子，它就会在中美双方 保持一定的独 立性 ， 不会事事随美起舞，更不会随中起舞，更多时候通过强硬对华立场来表现 其独立性和平衡手作用，发挥其国际影响力。 第四，美国 对欧 “分而治之” 效果 明显加 强 。目前美国利用乌克兰、俄罗斯等问题，吸引波罗的海国家、波兰、捷 克、罗马尼亚等一些中东欧国家加紧靠拢美国，分化欧盟内部在“北溪”二号项 目上的政策立场，离间欧盟内部团结， 并使 内部 对华立场 差异化加大。 在可预见的 将来，欧 洲对华政策 大体 会继续遵循 2019 年 发布 的 欧盟 -中国 战略展望 对华政策文件指导原则，将中国视作“谈判和治理领域合作伙伴、经 济竞争者和制度性对手”，在人权和中国内部事务上强化干预力度， 积极 涉足有 关中国与周边国家的领土和主权纠纷，在防范西方高科技向中国转移的同时，在 经济和全球治理等领域继续强调 对华 务实 交往 ，尤其在 气候变化 、互联互通等领 3 域开展深度合作 。 经济与全球治理合作加深、高科技脱钩、加强政治遏制 的 政经 分离 的 欧洲对华政策立场 可能 会 更加明显 。 从国际层面看，欧美合流趋势加大的 可能性正在提高，尽管欧美之间存在诸多不可化约的经济矛盾，但在政治、安全 和意识形态领域，欧美是 相对牢固 的盟友 ，因此中国在政治上面对欧 美 同盟的可 能性会增加 。 总之，欧洲将会以更加谨慎、老练但又精准的方式对待 中国，既想将中国框 在其设定的规范中，也要从中国获取最大经济利益并减少最大损失，同时 尽量要 求中国承担 最大 国际治理义务。 简军波 （复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心副主任、副教授） 杨海峰 （上海欧洲学会秘书长） 2021 年 3 月 5 日 4 2020 年欧盟对华政策 借疫情继续强化“战略自主” 2020 年原本是新一届欧盟委员会为欧盟未来的发展进行谋篇布局之年， 但是突如其来的新冠疫情不仅打乱了欧盟内部的既定议程，也使之面临更为复 杂多变的外部环境。面对疫情激化的新旧挑战，欧盟领导人在法德轴心的推动 下，以加强一体化来提升欧盟整体应对疫情的能力，同时更为自觉且坚定地以 维护“战略自主”为前提调整对华政策，寻求在中美之间充当重要的平衡力量。 一、新冠疫情刺激欧盟加强一体化应对危机 新冠疫情的冲击再度暴露了欧盟长期以来的治理赤字和制度缺陷，新老矛 盾迭起。在疫情爆发初期，欧盟成员国各自为政，竞相封锁边界，甚至出现了 争抢医疗物资的混乱局面。疫情也将欧盟拖入了史上最为严重的经济衰退，欧 盟委员会预计欧盟经济将在 2020 年整体下降 7.4%，需要到 2022 年才能恢复 到疫情之前的水平。但是，在法德轴心的支持下，新一届欧盟领导人做出了比 以往历次危机都更为积极而迅速的反应，在力图提升欧盟整体应对疫情能力的 同时，寻求将疫情作为加深一体化的契机，借助疫情加快建设“欧洲主权”。 首先，疫情强化了欧盟超国家机构 在公共卫生领域的权能。从 3 月中旬起， 欧洲理事会主席米歇尔和欧盟委员会主席冯德莱恩就积极推动成员国形成团 结应对疫情的政治共识。欧盟委员会不仅启动了首个战略性医疗物资储备库， 而且在解除防疫封锁措施、统一入境标准、采购和接种疫苗等方面都力图促使 成员国采取统一步调。 其次，欧盟借助疫情推进财政一体化，出台规模空前的经济刺激计划助力 经济转型。在德、法提议的基础上，欧盟委员会寻求通过发债形式筹措 7500 亿 欧元规模的复苏基金，用于优先救助受到疫情冲击的成员国，同时加大在绿色、 数字和创新等领域的投入，提升欧盟整体的经济竞争 力。但是，围绕复苏基金 的规模和分配方案，欧盟内部的东西南北矛盾再度浮现。最终，在德法和欧盟 领导人的共同努力下，在 7 月的特别峰会上一致通过复苏基金计划，首次实现 了成员国的联合发债，向财政一体化迈出了“历史性的一步”。 12 月，欧盟委 员会又在轮值主席国德国的协助下，通过了 1.1 万亿欧元规模的 2021-2027 年 长期财政预算。欧盟总计 1.8 万亿欧元的经济刺激计划将优先聚焦绿色发展和 数字转型，其中有 37%的资金将投入到与绿色转型直接相关的领域。 第三，打造“地缘政治委员会”应对安全挑战和外部竞争。疫情使欧盟面 临更为严 峻的安全环境和外部形势：美中关系的加速恶化加大了欧盟选边站队 的压力，同时在地中海和东部邻国面临的安全风险也不断上升，而且疫情还恶 化了欧盟境内的难民生存状况而一度引发骚乱，法国、奥地利则接连发生恐怖 暴力袭击事件。对此，欧盟委员会仍然坚持打造“地缘政治委员会”的目标， 5 有序推进欧盟自身的力量建设。在安全方面，欧盟委员会相继发布欧盟安全 联盟战略和欧盟反恐议程，加强内部各机构和成员国在相关领域的政策 和资源整合。在防务方面，欧盟在 2021-2027 年预算中首次单独列支防务开支， 就新的欧洲防务基金达成政治协议，为 实现防务自主提供更多的专项资金支持。 在经济和技术方面，欧盟通过出台绿色协定、数字化战略和新的产业战略，对 内推进经济转型，对外寻求以碳关税、数字税等工具，在全球经济中主导规则 制定权，提升国际竞争力。 上述欧盟在疫情中采取的一系列举措得到了欧盟民众的肯定。根据在欧盟 主要成员国进行的民调，分别有 63%的受访者支持在欧盟一级加强合作，有 61% 的受访者肯定欧盟应对新冠疫情的措施，显示出了欧洲一体化在危机中的韧性。 二、疫情强化欧盟追求现实且自主的对华政策 疫情打乱了 2020 年中欧之间原有的一系列外交议程，但也促使欧 盟更为 现实地看待中国的地位和作用：一方面，疫情放大了欧盟对中国借机展开经济 和制度竞争的担忧；但在另一方面，美国政府在疫情中的糟糕表现也让欧盟倍 感失望，促使欧盟在应对全球挑战上不得不倚重中国的合作。这一复杂的局面 决定了新一届欧盟领导人将中欧关系视为最具战略重要性又最具挑战性的关 系之一，进一步强化了欧盟将中国既视为合作伙伴又是竞争对手的战略定位， 在对华政策上更为强调“战略自主”，追求中欧关系的平衡与对等。 首先，疫情加重了欧盟将中国视为“制度性对手”的政治担忧。疫情爆发 初期，欧盟的救助不力引发了塞尔维亚、匈牙利 、意大利等国政要的公开批评， 同时他们高调感谢中国提供的医疗援助，由此加剧了欧盟领导人的政治疑虑， 担心中国的举动带有地缘政治意图，借疫情分化欧洲。 3 月 23 日，欧盟外交 与安全政策高级代表博雷利公开撰文提出，新冠疫情中进行着“全球叙事战”， 其中有些抹黑欧盟的企图，争夺影响力的“慷慨政治”中包含着地缘政治成分。 其言论明显针对中国。此后，欧盟对外行动署发布的报告点名批评中国利用疫 情进行虚假宣传，在欧洲国家扩大舆论影响力。同时，欧盟在涉及中国核心利 益的政治议题上也提高了批评的调门，多次公开表示“严重关切”并寻求对中 国实 施制裁，以显示其维护自身价值观和制度的强硬姿态。例如在香港议题上， 欧洲议会一再敦促欧盟及其成员国干涉香港国安法的出台。在其鼓动下， 7 月 举行的疫情后首次欧盟外长会议决定对香港特区政府采取一系列限制性措施， 向中国施压。在涉疆问题上，欧盟不仅在中欧领导人双边会晤和联合国人权理 事会等多边国际场合中公开批评新疆的人权状况，还效仿美国，在 12 月 7 日 通过了欧洲版“马可尼茨基法案”。欧洲议会则敦促欧盟领导人动用这一法案 对中国实施制裁。 其次，疫情刺激欧盟加强“经济主权”，防范中国的经济竞争。疫情造成 的药品和医疗物资短缺暴露 了欧盟对中国供应链的高度依赖，同时欧盟又担心 中国利用疫情收购欧洲企业，寻求通过加强保护主义的政策工具维护“经济主 6 权”。欧盟委员会在 3 月发布了保护欧洲重要资产和技术的指导纲要，将健康、 医学研究、生物技术等战略性产业纳入外资审查范围，扎紧投资保护的“篱笆”。 负责数字化和市场竞争的欧盟委员维斯塔格（ Margrethe Vestager）也公开表 示，欧洲国家的政府应购买欧洲企业的股份，以避免被中国收购。 6 月 17 日， 欧盟委员会发布防范不公平竞争的政策白皮书，就加强监管欧盟之外的第三国 政府补贴企业行为公开征求意见，并将 在 2021 年启动正式立法程序。这些举 措将进一步抬高中国企业尤其是国有企业对欧投资的门槛。在降低对中国的供 应链依赖方面，欧盟委员会则在 9 月启动了欧洲原材料联盟（ ERMA），以增强 稀土、磁铁、锂等 30 多种关键原材料的供应链自给自足能力，此后又在 11 月 发布欧洲药物战略应对药品短缺问题。 第三，疫情促使欧盟更为清醒地意识到中国在应对全球挑战上作为合作伙 伴的重要性，但也抬高了对中国的期待和要价。疫情在全球蔓延后，欧盟便提 出应对疫情需要全球解决方案，而欧盟必须在其中处于中心地位，并促进与美 国、中国的共同努力。但令 欧盟倍感失望的是，美国政府不仅利用疫情加大打 压中国的政治力度，而且未经与欧盟商议就单方面宣布旅行禁令，还以退出世 卫组织的方式推卸在全球防疫合作中应当承担的责任。对此，冯德莱恩和博雷 利公开发表联合声明敦促美国重新考虑其决定。同时，欧盟领导人米歇尔、冯 德莱恩和博雷利一再向媒体和中方领导人公开表示，欧盟和中国必须共同应对 气候变化、可持续发展、疫情等全球挑战，欧盟和中国的接触与合作既是机遇 也是必须。但他们也反复强调，欧盟和中国不仅存在价值观和政治制度差异， 而且对国际秩序有着不同的理解，认为中国采取“选择性的多边主义 ”。因此， 欧盟要求中国在维护以规则为基础的国际体系中承担更多责任：在气候问题上， 要求中国作为重要的全球伙伴履行巴黎协定，并尽早设定碳中和目标；在 应对疫情上，要求中国在研发疫苗等方面承担共同责任，并参与世卫组织的独 立调查；此外还要求中国在地区热点问题上遵守国际标准，促进国际和平与安 全，支持可持续发展。不仅如此，欧盟在中欧的双边议题中也更为坚持谈判要 价，以形成更为对等和平衡的中欧关系。在 6 月举行的中欧年度战略对话、中 欧年度峰会以及 9 月举行的中欧领导人特别峰会上，欧盟都一再要求中方落实 在经贸议题上做出的重要承 诺，并强调中欧全面投资协定谈判取得重大进展后， 才能完成中欧合作 2025 战略规划的讨论。 2020 年底，中欧如期完成投资 协定谈判后，冯德莱恩等欧盟领导人在公开表态中强调，该协定将重新平衡欧 盟与中国的关系。 第四，疫情促使欧盟更为迫切地追求现实且一致的对华政策，在中美之间 更主动地寻求“战略自主”。面对中美关系在疫情中的加速下滑，博雷利一方 面直言以往欧盟在中欧关系上“有些天真”而现在变得更为现实，另一方面也 承认疫情加速了“美国领导的体系的终结和亚洲世纪的到来”，欧盟需要有“集 体纪律”（ collective discipline）制定更强有力的对华战略，欧盟不会在中 美之间选边站队，而是按照欧洲自己的方式行事。此后，冯德莱恩在发表年度 7 盟情咨文和米歇尔出席联合国大会时，重申了这一立场，主张欧盟需要成为一 个参与者，而不是沦为中美竞争的竞技场。为维护“战略自主”，欧盟寻求更 为主动地在中美之间发挥平衡作用：一方面欧盟不再被动承受美国的压力，而 是主动向美方提议建立关于中国的跨大西洋对话机制，并在 10 月正式启动了 首次对话，寻求加强在对华政策上的美欧协调。在拜登宣布当选后，欧盟也迅 速抛出全球变局下的欧美新议程，引导跨大西洋 关系回归正轨。另一方面， 在下半年担任轮值主席国的德国的有力领导下，欧盟将对华政策的优先事项聚 焦到经贸领域，并且不顾美方的反对，积极推动成员国支持中欧投资协定草案， 与中国如期完成了谈判，在中美欧三角关系上赢得了主动。 三、欧盟对华政策展望 欧盟的“战略自主”是以优先修补并塑造新的跨大西洋同盟为基础的相对 自主，以形成更为平等的美欧关系。在此前提下，欧盟寻求与美国加强对华政 策的协调，更好地维护欧盟自身的利益。但是，欧盟能否凭借这一战略布局， 在中美之间发挥平衡作用，仍然面对诸多制约。 首先，当前欧盟在追求“战略自 主”上面临着意愿、能力和领导力不足的 挑战。在意愿上，欧盟内部尚未就是否需要“战略自主”以及何种程度的“战 略自主”达成共识。不仅中东欧成员国对欧盟的“战略自主”始终将信将疑， 而且法国和德国的政要之间也有分歧。拜登领导美国回归多边主义将进一步稀 释欧盟追求“战略自主”的紧迫性。同时，欧盟建设“战略自主”的能力也受 制于经济复苏计划的实效。当前，欧盟各国正面临着第三波疫情来袭，一再拖 慢经济复苏的步伐。如果欧盟的庞大经济刺激计划不能确保资金顺利到位，内 部矛盾仍将重演，也难以在建设“战略自主”上有实质性的投入和突破。此外 ， 欧盟在短期内还面临着默克尔之后谁来领导欧洲的问题。欧盟委员会在采购疫 苗上的政策失误已遭到匈牙利等成员国的抱怨和批评，并未彻底摆脱“信任危 机”。 2021 年担任轮值主席国的葡萄牙和斯洛文尼亚也不具备德国那样的实力 和地位，而且德国和法国将在两年内相继迎来大选，德国的新领导人是否延续 默克尔的政策、马克龙能否顺利连任，都将影响“战略自主”的落地。 其次，欧盟在对华政策上寻求与美国协调，需要借助美国的力量来平衡中 国，但对美国的信任已不复以往。疫情不仅放大了欧盟与中国之间实力对比的 相对失衡，而且打击了欧盟在治理模式上的 制度自信，认为西方的民主制度和 国际秩序受到挑战。拜登上台被欧盟视为重振跨大西洋关系的历史性机遇，但 也明确表示，美欧关系已无法回到过去。在欧盟提出的新议程中，美欧在维护 西方价值观和国际秩序、疫情防控以及应对气候变化上存在较高的共识，但在 北约的防务分担、贸易和技术规则、数据治理等问题上的分歧依旧。不仅如此， 新冠疫情导致欧洲民众对美国的看法急剧恶化，欢迎拜登当选，但已不再信任 美国。欧洲对外关系委员会的最新民调表明，主要欧盟成员国的大多数受访者 认为美国的政治体系已经崩溃，并且怀疑拜登能否修复美国的内部分歧，重返 8 全球 领导地位。相反，大多数受访者认为在未来十年内，中国将比美国更为强 大，并希望本国政府在中美冲突中保持中立。 第三，欧盟力图按不同的议题领域对中国进行不同的战略定位，但在运用 政策工具时又在模糊议题的界限，自相矛盾而难以维持一致性。一方面，欧盟 寻求通过分割议题领域，灵活选择与中国合作、竞争还是对抗，实现欧盟利益 的最大化。但在另一方面，欧盟委员会将政治条件性嵌入到一系列的经济政策 工具之中，不断助推经济议题政治化，欧洲议会也始终存在着将人权与中欧投 资协定谈判挂钩的声音。 2021 年 3 月 22 日，欧盟通过了 30 多年来首份涉 华 制裁决议，立即遭到了中国的反制。欧洲议会则以临时取消对中欧投资协定的 审议作为回应。欧盟通过给中国贴上“制度性对手”的标签，为其实施保护主 义的经济政策赋予合法性，使之在与中国的经济竞争处于更为有利的地位，却 将成员国和欧洲企业推向了优先追求经济利益，还是维护政治价值观的两难抉 择。即便遭到中国制裁的欧洲议会议员盖勒也承认，中欧投资协定为欧洲企业 提供了更广阔的市场准入前景，符合欧盟的利益。在中国已超越美国成为欧盟 第一大贸易伙伴的情况下，欧盟成员国和企业不会坐等欧洲议会无期限地推迟 审议协定，也不会放任欧盟委员会过度 使用政治条件性。 中欧相互制裁后，美国国务卿布林肯与博雷利立即宣布重启美欧双边的中 国对话，拜登总统也出席了欧盟的视频峰会，但这并不意味着欧盟已完全倒向 美国，与中国对抗。默克尔在欧盟峰会上强调，美欧有共同的价值基础，也有 各自的利益，而且欧盟也将与中国会谈。因此，欧盟在对华政策上与美国的协 调程度将取决于双方的政治共识、共同利益和民意基础，在不同的议题领域在 中美之间保持不同的距离：在维护政治价值观方面，欧盟将与美国“肩并肩” 站在一起，共同加大对中国的政治施压，但不放弃与中国对话；在经贸和技术 领域，欧盟不甘心沦为中 美竞争的战场，碳关税、数字税等工具不仅是应对中 国的竞争，也是防范美国的竞争；在气候变化上，欧盟仍将中国视为合作伙伴， 美欧也在双边对话中达成共识，寻求与中国进行建设性接触；在全球治理的多 边机制中，美欧则在与中国可以合作的时候合作，但同时也加强与价值观相近 的国家联合，平衡中国的影响。 （戴轶尘， 上海社会科学院维谢格拉德集团（ V4）研究中心副主任） 9 2020 年欧洲议会对华政策 作为欧盟的民意代表机构，欧洲议会的对华政策在很大程度上是观察欧盟 对华政策的“晴雨表”。随着里斯本条约之后欧洲议会权力的加强，欧洲 议会在欧盟对华政策与中欧关系中日益活跃，甚至在某种程度上形成了自己独 特的对华政策立场。欧洲议会对华政策也是 2016 年欧盟对华战略文件中提到 的整体对华战略（ A whole-of-EU approach）的重要组成部分。因此，分析欧 洲议会对华政策对于把握欧盟对华政策与中欧关系的全貌有着重要的意义。 在世界格局大调整、新冠疫情大流行以及欧盟内部大变革的背景下， 2020 年欧洲议会对华关 注不仅没有降低，反而表现出更加进取的倾向。总体而言， 2020 年欧洲议会对华政策延续了其一贯的意识形态色彩与政治化倾向（ A value-based China policy），但欧洲议会也试图在欧盟对华战略中扮演更为 高调和全面的角色。 2020 年，欧洲议会提出欧盟应该实行一项新的、更为一致 和进取的对华战略，这一战略应考虑变化了的地缘政治与地缘经济格局，并同 时包含对话、接触、合作与竞争的成分。在这一战略的指导下，欧盟及其成员 国将在可能的时候与中国合作，在需要的时候与中国竞争，并在必要的时候同 中国抗争以捍卫欧洲的价 值和利益。作为对华新战略的一部分，欧洲议会也呼 吁欧盟加强与印度、澳大利亚、日本、韩国等亚太民主国家的合作，并出台欧 盟版的印太战略。 一、 2020 年欧洲议会涉华决议分析 决议是欧洲议会对华政策的主要工具之一。据不完全统计， 2020 年欧洲 议会通过涉华决议 5 项，较上一年有所增加，其中立法性决议 2 项，普通决议 3 项。立法性决议涉及中欧民用航空安全协定以及中欧地理标志保护与 合作协定，欧洲议会在立法性决议中批准了这两项协定，体现出对华政策的 务实性。普通决议则分别涉及香港、新疆以及新冠疫情等议题，体现出对华政 策的原则性。 2020 年 5 月 21 日，全国人大常委会宣布将审议香港国安法草案之后， 欧洲议会成为欧盟内部向中国施压的急先锋。 6 月 19 日，欧洲议会通过香 港国安法决议，不仅在 语气和措辞上强于欧盟理事会的声明，而且提出了一 系列对中国内政横加干涉的措施，包括向国际法院起诉、呼吁联合国秘书长任 命香港问题特别使节、推动成立香港问题国际联系小组、动用欧盟全球人权制 裁机制制裁香港官员、对中国内地与香港实施相关出口管制、对香港居民实施 “救生艇”计划等等。此外，欧洲议会也呼吁欧盟委员会利用所有手段（包括 中欧投资协定谈判）在香港问题上向中国施压，敦促欧盟在与中国的所有贸易 协定中纳入人权条款。欧洲议会在决议中表示，在批准中欧全面投资协定 或未来的中欧贸易协定问题上，将考虑中国的人权形势以及香港局 势。 11 月 25 日，欧洲议会通过“新冠疫情的外交政策后果”决议，探讨新冠 10 疫情对欧盟外交政策的影响及欧盟的应对。欧洲议会认为新冠疫情是全球秩序 变更的催化剂，不仅加剧了地缘政治竞争，也对欧盟的外交政策提出了深远的 挑战。在对华政策上，欧洲议会特别关注中国在欧盟部分成员国及欧盟周边国 家的行动，担心中国利用疫情的机会扩展影响力。由于欧盟正在集中精力应对 疫情带来的经济后果，欧洲议会担心这将为中国投资欧盟电信、交通和技术等 核心部门提供机会。为了维护欧盟的战略自主，欧洲议会在决议中呼吁欧盟成 员国制定一项全面的对华战略。 12 月 17 日，欧洲议会就所谓的“强迫劳动”问题通过决议，对中国的新 疆政策横加指责。欧洲议会重申其人权应置于中欧关系核心的立场，并提出了 在人权问题上向中国施压的几个建议。第一，将人权与经贸关系挂钩。决议提 出，中欧全面投资协定必须包括对国际劳工组织规定的关于禁止强迫劳动 的承诺，明确要求中国批准国际劳工组织公约第 29 条与第 105 条。第二，动 用欧盟刚刚通过的全球人权制裁机制，制裁中国相关官员和实体。第三，敦促 欧盟将人权问题作为欧美中国问题对话机制的核心议程之一，并加强与其它西 方国家的协调。 二、 2020 欧洲议会 党团对华政策 从党团层面看， 2020 年欧洲议会左、中、右翼的主流党团都对中国议题表 现出较大的关注。如果以官方声明作为党团立场的体现，欧洲议会各主要党团 都对中国相关议题发表了官方立场。从党团声明来看，中欧地利标志保护与 合作协定以及香港问题受到各主要党团的一致关注，而在中欧投资协定谈判 等问题上，各党团的关注和侧重点仍存在一定的差异。 中右翼的欧洲人民党党团（ EPP）作为欧洲议会第一大党团，也是在中国 问题上发声最多的党团，总共发布了 6 份与中国相关的立场声明，分别涉及欧 盟对外行动署有关虚假信息的报告、香港事务、 防止中国并购欧洲战略资产、 中欧地理标志保护与合作协定、欧盟全球人权制裁机制与新疆问题。在 2020 中欧视频峰会之前，欧洲人民党党团还发布了党团层面的对华战略文件， 该文件由欧洲议会波兰籍议员、波兰前外长、欧洲议会对美关系代表团团长拉 多斯劳 .西科尔斯基（ Radosaw Sikorski）起草。文件指出，新冠疫情以及香 港国安法所造成的政治影响让欧盟目前的对华战略显得过时，欧盟与中国已 非传统意义上的伙伴，系统性竞争已成为中欧关系的主要范式。这与欧盟委员 会 2019 年对华战略文件中将合作放在第一位的定位形成鲜明 对比。 中左翼的社会民主党党团（ S&D）是欧洲议会第二大党团，总共发布了 3 分 与中国相关的声明，其中一份涉及中欧中欧地利标志保护与合作协定，另 外两份则都涉及香港事务。社会民主党党团对中欧地理标志保护与合作协定 给予了高度的评价，认为这是中国愿意与欧盟开展建设性合作的标志，也意味 着中欧双方在朝着更大程度的互惠、非歧视以及市场开放迈进。在 3 份声明中， 社会民主党党团都提出欧盟应充分利用其经济、政治与法律手段促进欧盟价值 11 观，尤其是在中欧投资协定谈判中将维护欧盟价值观作为前提条件。 中间派的复兴欧洲党团（ Renew Europe）发表了 5 份与中国有关的立场声 明，涉及欧盟对外行动署有关虚假信息的报告、香港事务、新冠病毒疫情起源 的调查以及中欧地理标志保护与合作协定。复兴欧洲党团同样肯定了中 欧地理标志保护与合作协定，认为有利于加强与中国的对话。鉴于法国是复 兴欧洲党团成员的主要来源，该党团特别强调中欧地理标志保护与合作协定 对保护欧盟农民及农产品的意义，同时也很关注中美第一阶段协议对该协定的 影响。复兴欧洲党团同样非常关注香港问题，两次发表关于香港问题的声明并 在 2020 年 6 月 18 日发起了关于香港问题的议会辩论，将中 欧投资协定谈判与 香港问题及其它人权问题挂钩，主张中欧投资协定谈判必须以欧盟的价值观为 基础。 左翼的绿党党团传统上关注环境与人权议题， 2020 年发布的 3 份与中国 相关的立场声明也都涉及人权议题。在德国担任欧盟轮值主席国期间，绿党党 团积极推动欧盟出台全球人权制裁机制，并多次扬言要动用该机制对付中国。 绿党党团也是 2020 年欧洲议会关于新疆问题决议的主要推手，并且在中欧投 资协定谈判中坚持纳入禁止强迫劳动的条款。右翼的欧洲保守改革党团（ ECR） 2020 年发布了 3 份中国相关声明，主要涉及中欧地理标志保护与合作协定 及香港问题。在香港问题上，欧洲保守改革党团邀请香港反对派人士参与党团 会议，为香港反对派人士提供了 活动的舞台。同其它党团一样，欧洲保守改革 党团也对中欧地利标志保护与合作协定给予了积极评价，认为协定是中欧 关系发展的重要一步，也为中欧投资协定谈判积累了正能量。 三、 2020 欧洲议会对华议会外交 作为欧洲议会处理涉华关系的部门，欧洲议会对华关系代表团（ D-CN）是 负责对华议会外交的主要机构，在塑造欧洲议会对华政策方面发挥着举足轻重 的作用。受新冠疫情的影响， 2020 年中欧议会间定期交流机制无法正常开展， 欧洲议会对华关系代表团的大部分活动也被迫取消或推迟。尽管如此， 2020 年 欧洲议会对华关系代表团在中欧关系 议题上仍然十分活跃，通过线上的方式举 行了 4 次日常会议，主题涉及中欧关系、气候变化及香港议题等。中国驻欧盟 使团大使张明、欧盟对外行动署亚太事务总司长维冈（ Gunnar Wiegand）以及 德国驻欧盟大使迈克 .克劳斯（ Michael Clau）等中欧高级外交官员都参与了 欧洲议会对华关系代表团开展的议会外交活动。 与上一届相比，新一届欧洲议会对华关系代表团在中国议题上更为高调， 立场也更加强硬，这在很大程度上源于代表团主席莱茵哈德 .彼蒂科菲尔 （ Reinhard BTIKOFER）的影响。彼蒂科菲尔是欧洲议会的资 深议员，长期担 任德国绿党联席主席以及欧洲绿党联盟共同主席。此外，彼蒂科菲尔也长期在 欧洲议会对华关系代表团任职，非常关注中国议题，是欧洲议会内部为数不多 的中国问题专家之一。因此，他担任主席也在很大程度上提升了代表团在中国 12 事务上的活跃度和影响力。 2020 年欧洲议会对华议会外交的另一个重要举措是参与发起成立所谓 “跨国议会对华政策联盟” (Inter-Parliamentary Alliance on China，简 称 IPAC)。虽然 IPAC 不代表欧洲议会的立场，但欧洲议会与美国国会是主要 发起方。该联盟试图拉拢西 方国家反华议员，在议会层面形成对华政策联盟， 进而推动西方国家在政府层面的对华政策合作，尤其是在贸易、人权、安全以 及多边国际规则等领域。这也是本报告开头提到的欧洲议会试图推动对华新战 略的具体体现。 四、欧洲议会对华政策展望 中欧全面投资协定是目前中欧双边关系中最重要的议程。 2020 年底 双边谈判的完成标志着中欧关系的一个重要突破，但协定的生效仍然有待欧洲 议会的批准。因此，欧洲议会在未来的中欧关系中将扮演更加重要的角色，中 欧全面投资协定的批准问题也将主导接下来欧洲议会关于中国问题的讨论， 并对欧洲议会的对 华政策构成一个重要的考验。 目前，欧洲议会对中欧全面投资协定的关注集中在劳工条款与人权问 题上，尤其是个别党团试图将此作为批准的前提，但欧洲议会将在多大程度上 坚持这一立场仍然值得怀疑。中欧全面投资协定关系到欧盟企业在中国的 重要经济利益，也是中国在市场准入及公平竞争领域与欧盟达成的最具雄心的 协定。因此，欧洲议会在中欧全面投资协定以及更广泛的对华政策上必须 平衡利益因素与价值考量，这并非易事。 （作者：严少华，复旦大学国际问题研究院 中欧关系研究中心 青年副研究 员 ） 13 2020 年德国对华政策 2020 年是新冠疫情席卷世界的一年。 制度价值观 斗争和经贸等领域合作齐 头并行依旧是这一年德国对华政策的主旋律。在疫情影响加剧的情况下，德国对 华依赖继续加深，而 其 对中国的疑虑和 批评 也未停歇。 一、 德国在政治和社会事务上对华的复杂态度未出现根本调整 全球疫情之下，德国在一系列政治及社会事务上继续维持了几年来那种复杂 和矛盾的对华态度。一方面，在有关疫情起源，香港和新疆等中国内部事务以及 华为问题上，德国继续对中国采取批评和限制态度。而另一方面，这种态度相较 于美国及其它西方盟国又较为克制和缓和。德国国内有关政府的对华 政策出现了 明显争论甚至矛盾，有关讨论仍在继续进行。 2020 年 7 月份默克尔访华之行以及 9 月莱比锡的中欧峰会相继被取消，无 疑为双方合作造成了阴影。但 7 月初至年底，德国欧盟轮值主席国期间的对华态 度总体上是十分克制和缓和的。默克尔更强调的是 “ 在不同社会体制和对人权的 不同认识下 ” 与中国继续 “ 贸易合作 ” 。 默克尔 5 月底在阿登纳基金会发表的 演讲中，将处理与中国的关系视作德国任欧盟轮值主席国期间的重点问题之一。 她认为欧洲人需要认识到中国在现行国际架构里争取领导地位的决心，并自信地 应对来自中国的挑战。欧盟应该在年内与中国签 署中欧投资协定，在气候和环境、 卫生等问题上加强合作， 并在援助非洲问题上进行交流和协作。此外，德国和欧 盟在价值观和社会制度上与中国的矛盾也应该通过与中国进行的公开和建设性 的批评对话得到解决，而非成为反对与中国进行交流、对话及合作的理由。 目前 看来， 2020 年德国政府的对华政策基本没有偏离默克尔这个讲话的基本观点。 而与默克尔相对克制的对华政策不同，德国国内舆论、联邦议院乃至政府内 部持不同观点的人物对中国政府的批评和指责更加直言不讳。批评者普遍认为， 德国政府过去的通过贸易促进演变政策过时了，德国政府需要有一个新的 、更强 硬的对华政策。尽管德国不应该像特朗普政府那样与中国脱钩，但也不该继续强 化对中国的依赖。 代表性的声音来自联邦议院外交委员会主席卢特根 (Norbert Rttgen)。他指出，联邦政府在香港和新疆等问题上对中国的声音太过微弱，而 太过重视与中国的经贸利益。在德国政界和舆论界拥有巨大影响的墨卡托中国研 究所所长 霍塔里（ Mikko Huotari） 指出，认为德国和欧洲单方面依赖中国是错 误的，中国也极大依赖于德国。如果中国在战略 问题上与欧洲唱反调，那么欧洲 也应该与中国渐行渐远。 上述对华政策的不同看法，使得 2020 年的德国对华政策充满了矛盾，同时 也有别于美国，显得稍微有所克制。在有关疫情缘起问题上，尽管德国外长马斯 曾多次表示，要求中国迅速对新冠肺炎的起源进行调查，以对全世界有所交代。 但德国政府并未加入特朗普政府对中国的直接攻击中，而且也认为寻找疫情起源 应该是科学家而非政治界的任务。 14 继去年以来，香港和新疆问题继续成为了德国对中国内政问题施压的主题。 2020 年，香港问题成为了中德在政治上的一大热点问题。 2020 年 6 月底香港国 家安全法生