2019年中国PPP行业研究报告.pdf

1 报告编号19RI0334 头豹研究院 | 基础设施与公共事业系列深度研究 400-072-5588 2019 年 中国 PPP 行业研究报告 报告摘要 宏观研究团队 PPP 模式全称为政府和社会资本合作模式，是公共 基础设施中的一种项目运作模式。 PPP 模式下， 中国 鼓励私营企业、 民营资本、 国企、 外企等社会资本与 政府进行合作， 参与公共基础设施的建设。 中国 PPP 行业近 5 年增长起伏较大，行业累计市场规模由 2014 年的 23,374.9 亿元增长至 2018 年的 151,072.2 亿， 年复合增长率为 59.4%。 未来， 随着中国 PPP 行 业政策不断完善，行业逐渐规范，中国 PPP 行业将 迎来持续稳步增长，预计到 2023 年，中国 PPP 行 业市场规模将达到 233,482.1 亿元。 热点一：PPP 市场国际化 热点二：行业法律法规逐渐完善 热点三：制度流程规范化 中国社会资本参与“一带一路”的典型 PPP 项目包含 2017 年中国铁建参与以色列特拉维夫“红线轻轨”运营维护项 目，项目金额为 3.4 亿美元，合约期为 14 年。项目采用 “施工+运营+维护”模式对以色列特拉维夫“红线轻轨”进 行建设管理，为中国企业首次参加发达国家城市轨道交 通运营项目，打破了西方国家的垄断，为中国 PPP 模式 积累了经验，促进中国 PPP 市场国际化进程。 2017 年 7 月，国务院法制办、国家发改委和财政部共同 起草基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条 例（征求意见稿） ，并向全社会征求意见。该条例为国 务院法制办、国家发改委和财政部通过汲取 PPP 项目实 操人员、 专家学者、 政府部门的意见后做出的立法尝试， 是对于中国投融资体制的改革和政府治理模式转型立法 的重要尝试，促进了 PPP 行业法律法规的完善进程。 2019 年 3 月， 财政部颁布 关于推进政府和社会资 本合作规范发展的实施意见 ， 提出健全政府与社会资本 合作制度体系，明确了规范的 PPP 项目六大条件、三个 要求，明确正负面清单，并提出鼓励民资和外资参与、 加大融资支持、聚焦重点领域等方面要求。该政策定义 了规范 PPP 项目的条件， 使未来 PPP 项目的发展有法可 依，有助于中国 PPP 行业向透明化、规范化发展。 孟树远 邮箱： meng.shuyuanfrostchina 分析师 行业走势图 相关热点报告 宏观经济系列深度研究 2020 年中国粤港澳大湾区分 析报告 宏观经济系列深度研究 2019 年第四季度宏观经济观 察以及资产配置建议 政策系列深度研究2019 年中国智能制造政策分析报 告 2 报告编号19RI0334 目录 1 方法论 . 5 1.1 研究方法 . 5 1.2 名词解释 . 6 2 中国 PPP 行业市场综述 . 7 2.1 PPP 的定义与分类 . 7 2.2 中国 PPP 行业的市场规模 . 11 2.3 中国 PPP 行业发展历程 . 12 2.4 PPP 项目操作流程 . 14 2.4.1 项目储备阶段 . 15 2.4.2 项目论证阶段 . 15 2.4.3 社会资本方选择阶段 . 17 2.4.4 项目执行阶段 . 17 3 中国 PPP 行业驱动及制约因素 . 18 3.1 驱动因素 . 1 8 3.1.1 PPP 模式推动政企结合 . 18 3.1.2 PPP 模式提升政府财务运营效率 . 19 3.1.3 PPP 模式提升项目效率 . 20 3.2 制约因素 . 2 0 3.2.1 PPP 模式与相关法律的冲突 . 20 3.2.2 PPP 政策环境不稳定 . 21 3 报告编号19RI0334 3.2.3 法律法规的缺失 . 22 4 中国 PPP 行业政策及监管分析 . 23 5 中国 PPP 行业市场趋势 . 28 5.1 中国 PPP 市场国际化 . 28 5.2 PPP 行业法律法规逐渐完善 . 29 5.3 PPP 制度流程规范化 . 30 6 中国 PPP 行业竞争格局 . 31 6.1 竞争格局分析 . 31 6.2 PPP 企业分析 . 33 6.2.1 中信集团 . 33 6.2.2 上海国际信托有限公司 . 34 6.2.3 中国人寿 . 36 4 报告编号19RI0334 图表目录 图 2-1PPP 分类 . 8 图 2-2 管理外包类 PPP . 9 图 2-3 特许经营类 PPP . 10 图 2-4 私有化类 PPP . 10 图 2-5 中国 PPP 行业市场规模，2014-2023 年预测 . 11 图 2-6 中国 PPP 行业发展历程 . 12 图 2-7PPP 项目操作流程 . 14 图 4-1 中国 PPP 行业相关政策 . 24 图 6-1 中国 PPP 项目产业分布 . 31 图 6-2 中国 PPP 项目省级分布 . 32 图 6-3 中国 PPP 项目区域分布 . 33 5 报告编号19RI0334 1 方法论 1.1 研究方法 头豹研究院布局中国市场， 深入研究 10 大行业， 54 个垂直行业的市场变化， 已经积累 了近 50 万行业研究样本，完成近 10,000 多个独立的研究咨询项目。 研究院依托中国活跃的经济环境，从房地产，消费品，金融等领域着手，研究内容 覆盖整个行业的发展周期，伴随着行业中企业的创立，发展，扩张，到企业走向上 市及上市后的成熟期，研究院的各行业研究员探索和评估行业中多变的产业模式， 企业的商业模式和运营模式，以专业的视野解读行业的沿革。 研究院融合传统与新型的研究方法， 采用自主研发的算法， 结合行业交叉的大数据， 以多元化的调研方法， 挖掘定量数据背后的逻辑， 分析定性内容背后的观点， 客观 和真实地阐述行业的现状， 前瞻性地预测行业未来的发展趋势， 在研究院的每一份 研究报告中，完整地呈现行业的过去，现在和未来。 研究院秉承匠心研究， 砥砺前行的宗旨， 从战略的角度分析行业， 从执行的层面阅 读行业，为每一个行业的报告阅读者提供值得品鉴的研究报告。 头豹研究院文本次研究于 2019 年 6 月完成。 6 报告编号19RI0334 1.2 名词解释 有限追索权： 指当债务人无法偿还银行贷款时， 银行仅能就项目的现金流量和资产对债务人 进行追索。 非税收入：指由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法 利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财 政性资金。 非竞争性： 指消费者对某物品的消费不影响该物品对其他使用者的供应， 同一单位的产品可 以被很多人消费， 消费者数量不影响产品供应， 受益对象之间不存在利益冲突， 例如国防安 全保障，即使人口增长，国防安全对每个人的保障不会变化。 非排他性： 指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有。 例如， 消除空 气中的污染，使所有人能够生活在新鲜的空气中，为非排他性服务。 行政相对人： 指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人， 即行政主体的行政 行为影响其权益的个人或组织。 LP：Limited Partner，即有限合伙人，指参与投资的企业或金融保险机构等机构投资人和 个人投资人， 或经其他合伙人一致同意依法转为有限合伙人的， 被依法认定为无民事行为能 力人或者限制民事行为能力人的合伙人。 7 报告编号19RI0334 2 中国 PPP 行业市场综述 2.1 PPP 的定义与分类 PPP 模式全称为政府和社会资本合作模式，是公共基础设施中的一种项目运作模式。 PPP 模式下，中国鼓励私营企业、民营资本、国企、外企等社会资本与政府进行合作，参与 公共基础设施的建设。2014 年，出于财政部进一步推动市场化进程与解决地方政府债务问 题的目的，财政部颁布了财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 （财金 2014 76 号文） ， 中国 PPP 行业正式在部委层面得到定义和推广。 2017 年 7 月， 国务院法制办、 国家发展改革委、 财政部颁布 基础设施和公共服务领域政府和社会资本合 作条例（征求意见稿） ，将中国 PPP 模式定义为“政府采用竞争性方式选择社会资本方， 双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、 建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动”。 中国 PPP 行业根据项目经营性质可以分为管理外包、特许经营与私有化类：管理外包 类 PPP 项目一般由政府投资，社会资本承包整个项目中的一项或几项职能，社会资本承担 的风险相对较小。特许经营类 PPP 项目需要社会资本参与部分或全部投资，并通过一定的 合作机制与公共部门分担项目风险、 共享项目收益。 根据项目的实际收益情况， 公共部门可 向特许经营公司收取特许经营费用或给予补贴， 项目的资产最终归公共部门保留。 私有化类 PPP 项目需要社会资本负责项目的全部投资， 在政府的监管下， 通过向用户收费收回投资实 现利润，社会资本承担的风险较大（见图 2-1） 。 8 报告编号19RI0334 图 2-1PPP 分类 来源：头豹研究院绘制 每一类 PPP 项目还可进一步细分。管理外包类 PPP 包含 MC、SC、O&M 和 DBO 模 式，MC（Management Contract）模式即“管理外包”模式，指政府保留存量公共资产 的所有权， 将公共资产的运营、 维护及用户服务职责授权给社会资本的项目运作方式， 政府 向社会资本支付相应管理费用，SC（Service Contract）模式即“服务外包”模式，指政府 将基础设施的服务外包给私企，但仍负责设施的运营和维护，承担项目的融资风险，O&M （Operation & Maintenance）模式即“委托运营”模式，指政府保留存量公共资产的所 有权， 而仅将公共资产的运营、 维护职责委托给社会资本， 并向社会资本支付委托运营费用， 社会资本不负责用户服务，DBO（Design-Build-Operation）模式即“设计-建设-运营” 模式， 指社会资本在公共部门以合理价格承包、 设计建造公共设施或基础设施， 并负责运营， 合同期满后，资产所有权交回公共部门（见图 2-1） 。 9 报告编号19RI0334 图 2-2 管理外包类 PPP 来源：头豹研究院绘制 特许经营类 PPP 包含 TOT、ROT、BOT、BLOT、BLT 和 BTO 模式。TOT（Transfer- Operate-Transfer）模式即“移交-经营-移交”模式，指政府部门将存量资产所有权有偿转 让给社会资本， 并由其负责运营、 维护和用户服务， 合同期满后资产及其所有权等移交给政 府的项目运作方式，ROT（Renovate-Operate-Transfer）模式即“改扩建-运营-移交”模 式， 指政府在 TOT 模式的基础上， 增加改扩建内容的项目运作方式， BOT （Build-Operate- Transfer） 模式即 “建设-运营-移交” 模式， 指由社会资本承担新建项目设计、 融资、 建造、 运营、 维护和用户服务职责， 合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式， BLOT（Build-Lease-Operate-Transfer）模式即“建设-租赁-运营-移交”模式，指社会资 本与公共部门签订租赁合同， 由社会资本在公共土地上投资、 建设基础设施， 并在租赁期内 经营该设施， 合同结束后设施移交给公共部门， BLT （Build-Lease-Transfer） 模式即 “建设 -租赁-转让”模式，指政府出让项目建设权，由社会资本负责项目的融资和建设管理，在项 目建成后租赁给政府， 并由政府负责项目运行和日常维护， 社会资本用政府付给的租金收入 回收项目投资、 获得合理回报， 租赁期结束后， 项目所有权移交给政府， BTO （Build-Transfer- Operate）模式即“建设-移交-运营”模式，指社会资本为设施融资并负责其建设，完工后 将设施所有权移交给政府，随后政府再授予其经营该设施的长期合同（见图 2-3） 。 10 报告编号19RI0334 图 2-3 特许经营类 PPP 来源：头豹研究院绘制 私有化类 PPP 包含 BOO 和 PUO 模式。BOO（Build-Own-Operate）模式即“建设 -拥有-经营”模式，指社会资本投资、建设并永久拥有和经营某设施，在与公共部门签订的 原始合同中注明保证公益性的约束条款，受政府管理和监督，一般不涉及项目期满移交， PUO（Purchase-Upgrade-Operate）模式即“购买-更新-经营”模式，指社会资本购买已 有的基础设施， 经过更新扩建后经营该设施， 并永久拥有该设施的产权。 在与公共部门签订 的购买合同中注明保证公益性的约束条款，受政府的监督和管理（见图 2-4） 。 图 2-4 私有化类 PPP 来源：头豹研究院绘制 11 报告编号19RI0334 2.2 中国 PPP 行业的市场规模 中国 PPP 行业近 5 年增长起伏较大， 2014 年下半年， 中国颁布 国务院关于加强地方 政府性债务管理的意见 、 国务院关于深化预算管理制度改革的决定 和 财政部关于印发 的通知 ，PPP 成为地方政府规避财务风 险、 投资建设基础设施公共服务项目的首选模式， PPP 项目呈现爆发式增长。 财政部数据， 2017 年中国 PPP 行业累计市场规模高达 183,375.7 亿。 随着市场热度下降， 以及国家政策对 PPP 行业的态度从鼓励转变为制约规范， 中国 PPP 行业 2018 年市场规模下降至 151,072.2 亿， 但相较于 2014 年仍有显著提高。 中国 PPP 行 业累计市场规模由 2014 年的 23,374.9 亿增长至 2018 年的 151,072.2 亿，年复合增长率 为 59.4%。未来，随着中国 PPP 行业政策不断完善，行业逐渐规范，中国 PPP 行业将迎来 持续稳步增长， 预计到 2023 年， 中国 PPP 行业市场规模将达到 233482.1 亿元 （见图 2-5） 。 图 2-5 中国 PPP 行业市场规模，2014-2023 年预测 来源：财政部政府和社会资本合作中心，头豹数据中心编制 12 报告编号19RI0334 2.3 中国 PPP 行业发展历程 中国 PPP 行业自改革开放以来开始发展，经历了试点阶段、推广阶段、反复阶段、快 速发展阶段与行业规范发展阶段（见图 2-6） 。 图 2-6 中国 PPP 行业发展历程 来源：头豹研究院绘制 试点阶段（1984 年-2001 年） 中国改革开放后， 急需资金发展中国经济建设， 外商直接投资成为中国基础设施建设的 重要资金来源， 外商投资为 PPP 的 BOT （Build-Operate-Transfer） 模式发展创造了条件。 1985 年，深圳经济特区电力开发公司与香港和合电力有限公司合作建设深圳沙角 B 电厂 BOT 项目，开启了地方政府与社会资本合作 BOT 模式的先河。1992 年，中国中共中央十 四大提出建立社会主义市场经济体制， 进行投融资改革， 为基础设施市场化提供了理论依据。 1993 年， 中国国家计委组织研究中国投融资体制改革问题， 其中包含 BOT 可行性问题， 并13 报告编号19RI0334 选择了 5 个 BOT 试点项目，分别为广西来宾 B 电厂项目、成都第六自来水厂项目、广东电 白高速公路项目、 武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目， 开始了中央政府与社会资本 合作的先河。在此阶段，PPP 项目参与者主要为外商。 推广阶段（2002 年-2008 年） 2002 年，中国中共中央十六大进一步强调市场经济体制在宏观调控中的重要作用，住 建部根据十六大精神颁布 大力推进市政公用市场化指导意见 与 市政公用事业特许经营 管理办法 ，鼓励国内外投资者以特许经营等方式投资公共交通、供热、供水与污水处理等 公共事业，为 PPP 项目的开展提供了法律依据，PPP 项目在各地兴起。此阶段典型 PPP 项 目有北京地铁四号线、北京国际体育场（鸟巢）等。在此阶段，外商投资比重下降，国企和 民企投资比重提升。 反复阶段（2009 年-2013 年） 2008 年由于经济危机，中国政府引导巨额信贷与财政资金投入经济建设，银行降低发 放贷款条件， 银行贷款成为中国经济建设主要资金来源， 政府对社会资本的需求降低。 中国 PPP 生态因此遭到破坏，很多处于前期阶段的 PPP 项目被迫退出，转为政府投资。国有企 业获得大量银行授信， 国有资本的投资对民间资本产生了严重的挤出效应， 此阶段国有企业 展现出以政府资源为支撑、信用高、实力强等特征，占据中国 PPP 市场的主导地位。 快速发展阶段（2014 年-2016 年） 2014 年开始，出于进一步推动市场化进程与解决地方政府债务问题的目的，财政部与 国家发改委出台了一系列推动政策，PPP 模式在中国得到快速发展。2014 年 9 月，财政部 颁布财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 ，鼓励以 PPP 方式结 合社会资本化解地方政府债务危机。2014 年 12 月，中国国家发展和改革委员会颁布关 于开展政府和社会资本合作的指导意见 ， 对于 PPP 模式特许经营提出了指导意见。 此阶段，14 报告编号19RI0334 中国 PPP 政策文件密集颁布，社会资本积极响应，中国 PPP 行业迅速发展。 行业规范发展阶段（2017 年至今） 随着中国 PPP 行业发展， PPP 项目不断增多， 行业中出现了虚假 PPP 项目、 借 PPP 项 目变相融资等问题， 未能达到政府减少债务、 促进社会资源更好利用的战略目标。 为了规范 PPP 市场发展， 政府陆续出台相关政策推动 PPP 项目公平、 公开、 透明化。 2017 年 11 月， 财政部发布关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知 ，提 出对于项目库中存在的不合规项目及时清理， 落实项目责任、 明确完成期限等要求， 严格了 新项目入库标准。 PPP 项目需要入库后方能得到财政部或发改委的资金和政策支持， 严格项 目库入库标准等同于严格 PPP 项目质量。 2017 年 7 月， 国务院发布了 基础设施和公共服 务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿） ，为中国第一部 PPP 行业法律法规。2017 年11月起， 中国财政部对 10 多万亿投资额的 PPP 项目进行了清理整顿。 截止 2018 年底， 中国 PPP 行业规模为 151,072.2 亿元。 2.4 PPP 项目操作流程 PPP 项目操作流程涉及项目储备、项目论证、社会资本方选择和项目执行阶段（见图 2-7） 。 图 2-7PPP 项目操作流程 来源：头豹研究院绘制 15 报告编号19RI0334 2.4.1 项目储备阶段 2016 年 7 月， 党中央、 国务院颁布 关于深化投融资体制改革的意见 （中发 2016 18 号） ，中发 18 号文要求：依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制 三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、 规范使用各类政府投资资金。 依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策， 编制政府投 资年度计划， 合理安排政府投资。 建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库， 未入库项目原 则上不予安排政府投资。 地方政府行业主管部门根据当地建设规划编制项目建议书， 进行初步可行性研究， 确立 项目目标，包括投资规模、效益、项目市场定位和功能定位等。项目目标确定后进行项目方 案构思， 对未来投资项目的范围、 功能和项目设计主要因素的整体轮廓进行初步界定。 项目 方案构思确定之后进行项目方案初步的内部论证， 包括项目工厂选址、 设备选型、 工艺路线、 原材料来源、生产规模、产品方案等进行粗略地估算经济指标、财务评价和社会评价。获批 的公共基础项目建议书需进行详细的可行性研究， 可行性研究报告获批的公共基础设施项目 方可列入三年滚动政府投资计划并进入 PPP 项目库。具备实施条件的备选项目，根据轻重 缓急的排序纳入 PPP 项目中期开发计划或年度实施计划。需要实施建设的 PPP 项目，当地 党政负责人需亲自组建领导小组进行工作协调和政治决策。 由地方政府主要融资平台公司代 表政府参股项目公司，持股比例控制在 20%-40%。 2.4.2 项目论证阶段 纳入年度实施计划的 PPP 项目，需要由实施机构组织编制详细项目实施方案，实施方 案包含合理的管理采购流程以及其他合同细节， 需涉及明确的服务标准与风险分配方案， 实 现收益与商业风险之间的平衡。 项目实施机构为地方政府或由地方政府指定的、 为政府方选16 报告编号19RI0334 择 PPP 项目中的社会资本的机构。 合同内容需包含概括、 社会资本方遴选方案、 运作方式、 建设运营、投融资和财务方案、移交方案、风险分担、监管与保障措施等。PPP 项目需要建 设资产专用性强、 投资规模大的基础设施资产， 必须遵循建设程序， 在取得开工许可证之前 涉及大量复杂流程、包括各类审批审查程序，需要各类专业评审机构的参与。 项目实施方案需要通过物有所值评价和财政承受能力论证。 物有所值评价分为定性和定 量两个方面。 定性评价关注采用政府传统采购模式与采用政府和社会资本合作模式相比能否 提升运营效率、优化风险分配、增加供给、促进公平竞争和创新等，定量评价通将公共部门 建设、 运营项目的支出值与政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出现值比较， 计算 项目的物有所值量值， 判断政府和社会资本合作模式是否减少项目全生命周期成本。 财政承 受能力评价即政府财政部门根据项目全生命周期内的政府负债和财政支出等因素， 对部分政 府补贴或付费的项目开展财务承受能力测评， 每年政府补贴或付费不得超出当年财政收入的 一定比例。 项目可行性报告与项目实施方案需通过由国家发改委和有关行业主管部门牵头， 与项目 中涉及到的法制、审计、公共资源交易管理、价格、国土、规划、财政等政府相关部门联合 评审。联合评审通过后进入合同草案起草阶段，项目正文需要包含总则、合同主体、合作关 系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力、法律变更、合同解除、违约处理、争议解决和