2019年中国PPP市场年报.pdf

明树数据 bridata 2019 年中国 PPP 市场年报 2019 年中国 PPP 市场年报 （封面） I 前 言 2019 年是新中国成立 70 周年，是全面建成小康社会关键之年。 按照中央经济工作会议的安排和部署，要在 “稳 ”和 “进 ”两方面做好工作，以稳为基、改革为重。坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持深化市场化改革。 2019 年，中国经济运行稳中有变，外部环境复杂严峻，不确定因素增多，经济面临下行压力。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，面对新的挑战，中国经济迎难而上，坚持稳中有进工作总基调，贯彻新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，推动经济高质量发展，展现出巨大的韧性和生机，保持了经济社会持续健康发展。 从国际看，全球主要经济体复苏动力减弱，增速放缓，美国挑起的贸易摩擦为全球经济带来巨大的不确定性，给世界经济前景蒙上阴影，主要国际 经济组织接连下调全球经济增长预期。从国内看，投资下滑，外贸生变，庞大的制造业又正处于结构升级、新旧动能转换的阵痛期 。 2019 年以来，投资增速虽然有所放缓，但结构持续优化。高技术产业、社会领域投资大幅增长，高出投资总水平 1 倍以上。老旧小区改造、养老医疗等过去的投资短板正在大步赶上。制造业创新引领，加速迈向中高端，电商下沉、夜经济亮眼，消费升级带动强大的国内市场潜力不断释放。乡村振兴扎实推进，区域协调发展，民生不断改善，拓展出更广阔空间。从 2019 年 1 月份以来，全国各省市开始公布重点基建项目， 2 月份更有明显加 快推进趋势 ， 部分省份开始密集推进城际铁路建设。 12 月的中央经济工作会议指出， 2020 年 是全面建成小康社会和 “十三五 ”规划收官之年，要实现第一个百年奋斗目标，为 “十四五 ”发展和实现第二个百年奋斗目标打好基础，做好经济工作十分重要。要以紧扣全面建成小康社会目标任务，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持以改革开放为动力，推动高质量发展，坚决打赢三大攻坚战，全面做好 “六稳 ”工作，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定，保持经济运行在合理区间，确保全面建成小康社会 和 “十三五 ”规划圆满收官，得到人民认可、经得起历史检验。 放眼全球，基础设施投资与建设已成为推动国家经济增长和社会福祉的重要手段。 随着数字时代的到来，基建的内涵发生了彻底改变 ， 新基建将推动经济新旧动能转换，并带来一定投资拉动效应。在传统基础设施建设过程中，政府往往扮演者资金提供者的身份 ，近几年， 政府 正在经历 从融资和投资者向体制改革推动者和协调者 的 角色转换，由于新型基础设施投资的高度技术和市场不确定性，政府更需要做的是通过消除这些领域发展的体制性障碍，协调新型基础设施和新产业的互动发展，充分激发市场和民间的投 资活力 。 PPP 模式从 2014 年以来迅速火热，成为政府在基建和公共服务领域 角色 转换的重要推手，在拉动投资和调动民间资本方面发挥了重要作用。经过了 2017 年以来一系列文件的严监管， PPP 模式的泛化滥用现象得到了有效的控制， PPP 模式从高速度向高质量 发展 的转变 已是步履坚定。 在专项债大展身手 ， 为地方融资开前门的背景下，剥离了大部分融资属性的 PPP 模式也将迎来新生。 明树数据 bridata 2019 年中国 PPP 市场年报 II I. 目录 前 言 . I I. 明树数据 . 1 一、发起 财政部 PPP 项目宏观概览 . 1 （一）财政部 PPP 项目总体分析 . 1 （二）财政部 PPP 项目分类分析 . 2 （三）财政部 PPP 项目变化情况分析 . 4 二、发改委 PPP 项目信息监测服务平台 . 6 三、中标 全口径 PPP 项目中标情况分析 . 6 （一）中标项目总体分析 . 6 （二） 2019 年中标项目分类分析 . 7 （三）中标社会资本分析 . 13 四、落地 全口径 PPP 项目公司成立情况分析 . 15 （一）项目公司成立总体分析 . 15 （二）项目公司成立地区分析 . 16 （三）项目公司成立行业分析 . 18 （四）落地效率影响因素分析 . 19 五、实施 财政部 PPP 项目融资和运营情况分析 . 22 （一）财政部在库项目 全过程数据分析 . 22 （二）财政部在库项目运营相关分析 . 23 六、 PPP 市场年度榜单 . 24 （一） 2019 年十大社会资本投资人 . 24 （二） 2019 年不同所有权背景十大社会投资人 . 24 （三） 2019 年重点 行业十大社会投资人 . 25 （四） 2019 年单体项目投资规模排名 . 26 （五） 2019 年重点行业十大项目统计 . 27 II. 明树整理 . 28 一、 2019 年基础设施及投融资领域政策 . 28 （一）年度政策概述 . 28 （二） PPP 政策 概述 . 44 （三）中央层面重磅政策解读 . 46 二、年度热点话题 . 53 （一） PPP 项目的严格规范管理 . 53 明树数据 bridata 2019 年中国 PPP 市场年报 III （二）政府投资条例的影响 . 54 （三）民企混改的未来 . 56 （四）基础设施等项目资本金比例的下调 . 57 （五）专项债可作为重大项目资 本金 . 58 （六）专项债与 PPP 的结合 . 60 （七） PPP 项目绩效管理 . 61 （八） PPP 协议与行政协议 . 62 三、年度重要事件 . 64 （一） 2019.5.112019.5.12 第四届中国 PPP 学术高峰论坛 . 64 （二） 2019.9.11 国内首份政府和社会资本合作（ PPP）资产交易规则正式发布 . 65 （三） 2019.9.24 首单基础设施 REITs 产品发行 . 65 （四） 2019.10.292019.10.30 “2019 第五届中国 PPP 发展（融资）论坛 ” . 66 （五） 2019.11.12 2019“全球 PPP50 人 ”论坛第二届年会 . 67 （六） 2019.11.13 中国第一例 PPP 项目期满关停 . 69 （七） 2019.11.16 第四届中国 PPP 论坛 . 69 （八）全国首单管廊 PPP+ABS 产品成功发行 . 71 III. 明树研究 . 72 一、 PPP 项目可融资性评估与评级 . 72 （一）研究背景 . 72 （二） PPP 项目融资风险评估工具 . 76 （三）明树研究相关总结和建议 . 80 二、地方财政承受能力研究 . 82 （一）关于 “财承 ”的来源和政策要求 . 82 （二）财政部统计发布情况 . 83 （三）全国未来 30 年 PPP 项目支出责任情况 . 84 （四）地级以上城市未来 5 年财承情况 . 87 三、地方政府专项债研究 . 90 （一）地方政府专项债产生背景 . 90 （二）地方政府专项债发行概况 . 92 （三）专项债发行特点分析 . 102 四、片区开发及轨道交通 TOD 开发 . 107 （一）基础设施建设面临的问题 . 107 （二）以土地资源反哺基础设施建设的片区开发和轨道交通 TOD 开发的优势 . 107 （三）以土地资源反哺基础设施建设的片区开发和轨道交通 TOD 开发现状 . 108 明树数据 bridata 2019 年中国 PPP 市场年报 IV （四）片区开发和轨道交通 TOD 开发思路探讨 . 110 五、财政部库外项目研究 . 114 （一）未入库项目分布 . 114 （二）未入库项目风险分析 . 123 （三）项目未入库原因分析 . 127 六、 PPP 项目绩效管理 . 130 （一） PPP 项目绩效管理的意义 . 130 （二）政策依据及要求 . 131 （三） PPP 项目绩效管理难点 . 132 （四）数字化工具助力解决绩效管理难题 . 132 IV. 明树展望 . 138 一、总结 . 138 （一）市场成交情况总结 . 138 （二） 2019 年基础设施及投融资领域政策总结 . 139 （三） PPP 项目可融资性评估和评级总结 . 139 （四）地方财政承受能力研究总结 . 140 （五）地方政府债券研究总结 . 140 （六）片区开发及轨道交通 TOD 开发总结 . 141 （七） PPP 项目绩效管理 总结 . 141 二、展望 . 141 （一） PPP 发展机制 . 141 （二） PPP 市场方向 . 142 （二） PPP 结构调整方向 . 144 （三） PPP 前瞻方向 . 145 明树数据 bridata 2019 年中国 PPP 市场年报 1 I. 明树数据 本报告中 PPP 项目数据分析，分为 三 个口径： （ 1）财政部 PPP 综合信息平台项目库 （包括项目管理库 1和项目储备清单 2）公开发布数据 （ 以下简称“财政部 PPP 项目” ）。 （ 2） 发改委 全国 PPP 项目信息监测服务平台 公开发布数据（以下简称“发改委 PPP 项目”）。 （ 3）明树数据观测的全国所有公开采购的 PPP 项目 （以下简称“全口径 PPP 项目”） ，包含了财政部 、发改委 入库项目中的 采购和 执行阶段项目，以及未入财政部 、发改委 项目库的成交 和落地 3项目。 本报告中数据统计时间截 至 2019 年 12 月 31 日。 一、 发起 财政部 PPP 项目宏观概览 （一）财政部 PPP 项目总体分析 2017 年 末， 92 号文 4的发布 将“从严监管”四个字深深地植入了 PPP 模式的发展进程中 。 2018 年 初， 54 号文 5进一步强化了对示范项目的规范管理。 2019 年初， 10 号文 6对 PPP 既往规范进行了总体梳理，对 PPP 项目实践经验进行了系统总结 。 在此背景下，PPP 项目的开展与实施趋向谨慎， PPP 市场规模趋向精简，“强落地”和“重规范”成为市场共识，高速度向高质量发展的趋势已然明显。 截至 2019 年 12 月 31 日， 财政部 PPP 在库项目总计 12341 项，总 投资额为 17.78 万亿 ， 其中 ： 管理库项目 9383 项， 投资额为 14.48 万亿 ；储备清单项目 2958 项，投资额为 3.30 万亿 。 通过近 3 年在库项目情况的对比分析（如图 I-1 所示），可以发现 财政部 PPP 项目规模逐年缓慢递减，但 管理库在库项目规模逐年显著增加 。由此可见，大部分 PPP 项目已经或即将进入“落地实施”阶段，有效利用 项目库 线上平台对 PPP 项目进行“规范管理”将是未来 PPP 模式发展的重头戏。 1. 管理库是指准备、采购、执行和移交阶段项目，已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。 2. 储备清单是指识别阶段项目，是地方政府部门有意愿采用 PPP 模式的备选项目，但尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。 3. 本报告中的“落地”是指“项目公司成立”。 4. 本报告中的“ 92 号文”是指关于规范政府和社会资本合作（ PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金 201792 号）。 5. 本报告中的“ 54 号文”是指关于进一步加强政府和社会资本合作（ PPP）示范项目规范管理的通知（财金 201854 号）。 6. 本报告中的“ 10 号文”是指关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金 2019 10 号）。 明树数据 bridata 2019 年中国 PPP 市场年报 2 图 I-1 2017-2019 财政部 PPP 在库项目数量统计图 （ 二 ） 财政部 PPP 项目分类分析 分区域来看， 华东 和 西南 的 PPP 项目规模总体较大，其中 贵州 、 河南 、 山东 等地的PPP 项目规模比较突出。 分行业来看， 市政工程 和 交通运输 类 PPP 项目 规模 仍旧最大，其次，生态建设与环境保护、城镇综合开发等行业的项目规模也较大 。 1、 分 区域分析 截至 2019 年底， 财政部 PPP 项目区域间和区域内分布不均衡的现象 比较 明显。除中央本级项目外（共计 12 个，总投 资 额 124.77 亿元），我国七大区域 PPP 项目数量与投资额分布情况如图 I-2 所示。 从项目数量来看， 华东与西南地区 的项目数量占比较 大 ， 分别占比 27.93%和 20.11%； 华中、华北和西北地区 PPP项目数量 占比相对次之， 依次占比 18.01%、 11.55%和 9.97%； 华南与东北地区 PPP 模式的应用相对较少，项目数量 依次占比 7.39%和 4.93%。项目投资额 的 分布 特征 与项目数量 分布特征基 本一致。 从区域 分布特征 来看， 华东和西南两个地区的 PPP 项目规模比较突出 。 PPP 模式在各地区的应用规模受经济社会发展水平、地区发展规划、基础设施建设需求、政府发展理念等多因素的影响。 华东地区 经济发展程度较好，政府发展理念较先进 ， 基础设施和公共服务的市场化探索步伐也相对 较快。 西南地区 自然环境复杂， 基础设施建设 缺口大、难度大，对资金和技术的要求较高，因而更 需要 借助社会资本的力量来推动基础设施建设 。 此外，基建投资模式多样，如图 I-3 所示， PPP 项目规模和专项债投资额之间也有一定的互补关系。 明树数据 bri