公共部门财务管理创新.pdf

公共部门财 务管理创新关于ACCA ACCA （特许公认会计师公会） 是全球广受认可的国际专业会计师组织 ， 为 全世界有志投身于财会、 金融以及管理领域的专才提供首选的资格认 证。 ACCA目前在大中华区拥有25,000名会员及108,000名学员 ， 并在北 京、 上海、 广州、 深圳、 成都、 沈阳、 青岛、 武汉、 长沙、 香港和澳门共设有11个 代表处。 ACCA为全球179个国家的208,000名会员及503,000名学员提供支持 ， 从雇主的技能 需求出发 ， 为会员和学员的事业发展提供完善的专业服务 。 ACCA 透过全球104个办 事处和中心 ， 以及全球超过7,300家认可雇主 ， 为员工的学习与发展提供高标准服 务。 ACCA致力于维护公共利益 ， 提倡适度的会计监管方式 ， 同时 ， 通过开展国际化 研究 ， 不断提升财会行业的声誉与影响力 。 目 前， ACCA的核心ACCA专业资格正在进行重大创新 ， 以确保我们的会员继续 成为全球倍受推崇和青睐 、 与时俱进的专业会计师 。 自1904年成立以来 ， ACCA一直秉承着独特的核心价值 ， 即机遇 、 多元性 、 创新 、 诚信 和责任 。 了解详情 ， 请访问ACCA网站： accaglobal 关于皇家艺术、 制造和商业协会 皇家艺术、 制造和商业协会 （RSA） 是一个全球性的社团 ， 由积极致力于解决 问题的人士所组成。 我们的使命在于联结人群和思想 ， 由此应对当今时代面 临的挑战。 我们通过以下行动实现这一目标： 开展逻辑缜密的理性辩论； 赋能公众 、 从业者和决策者实现变革； 影响关键的机构和组织； 展示实用 、 可扩展的解决方案 。 借助研究咨询与实用型的创新计划 ， 我们致力于更深入地了解组织 、 政府和社区如 何管理 、 运作及合作 ， 以此解放创造力并促进社会进步 。 RSA的核心是分布于100多 个国家和地区的29,000多名会员 。 我们运用组建人际网络 、 宣传推广 、 提供催化基金 和众筹等方式 ， 支持会员的社会创新举措 。 作为讨论最佳新思维的平台 ， 我们每年在 伦敦RSA 大厦举办100多项公众活动 。 我们通过YouTube 频道发布直播和点播系列 视 频 ， 该频道在全球拥有超过60万订阅者； 自2011年以来 ， 在线观看已超过1 亿人次 。 本报告中的RSA观点源自最近关于公共部门创新和企业家精神的研究工作 ， 查看其 详细内容 ， 请访问： thersa.uk/公共部门 财 务管 理 创 新 关于本报告 这篇报告围绕着 “ 创新罗盘 ” 模型撰写 。 该模型旨在为本报 告的编制目标提供框架考察当前公共部门财务管理中 创新活动的广泛程度和类型； 并通过新的视角 ， 思考如何改 善创新以应对政府目前面临的挑战 。 为编撰报告而开展的调查表明 ， 与私营部门相比 ， 创新在公 共部门中同样非常普遍 ， 而且现阶段大多数创新都属于渐 进性质 。 当被问及需要何种创新来应对政府眼下的挑战时 ， 财务专业人士认为 ， 需要采取更为激进的创新形式 。 最后 ， 报告就如何在公共部门培育创新 ， 给出了一系列建议 。前言 在二战后的断壁残垣中 ， 英国经济学家和社会改革家威廉贝弗里奇 （William Beveridge） 大声疾呼 ， 现在应对政府与民众的互动方式进行 “彻 底改革 ， 而非简单修补” 。 他提出了一种我们现在称之为 “福利国家” （Welfare State） 的全新框架 ， 这一新方法随后带来了变革性的影响。 从公信度的下降到技术的颠覆 ， 世界各地政府都面临着一系列令人眼花缭乱的挑 战 ， 需要采取创新的应对措施 。 为了破解这些难题 ， 公共部门财务专业人士普遍认 为 ， 人们需要从渐进式创新转向更为激进的创新由此产生覆盖整个系统的改革 ， 从根本上改变提供公共服务的方式 。 这篇报告阐述了在公共部门财务管理领域进行 激进式创新的理据 ， 同时指出 ， 财务职能必须在完成这一创新过程中发挥核心作用 。 我们还看到 ， 实现激进式变革的关键方法之一便是加强联系 。 具有突破性的创意往 往来自外围领域 、 或是积极参与某项计划或服务中的广大利益相关方 。 借助沟通交 流的力量 ， 新理念可以转化为实现公共部门财务职能变革的具体行动 。 白容 (Helen Brand OBE) ACCA行政总裁5 “公共部门是反创新的” 要纠正这一草率的假设 ， 如果这篇报告能发挥 重要作用 ， 那其最基本的目的也将达成。 与上述假设相反 ， 从ACCA会员和其 他来源收集到的大量研究资料表明 ， 公共服务部门的专业人员例如财务 工作者 ， 普遍将追求创新视为自身工作的组成部分。 然而 ， 凭借这种很大程度上基于内部管理需要而产生的渐进式创新 ， 是否足以应对 外部要求不断提高 、 很难取悦的民众 ， 以及新的经济 、 社会和环境挑战 ， 还有不断加 速的技术变革？ 本报告作者和广大受访人士一致给出了一个响亮的 “ 不 ” 字 。 在开展渐进式创新的同时 ， 必须伴随更为激进的创新形式 。 同样 ， 更多的变革不能仅 依靠自上而下的命令 ， 而应当来自一线员工以及公众的提议 。 为了达成这一目标 ， 我 们需要创建新型协作关系 ， 或许还有必要思考不同以往的领导方式 。 目前 ， 两种不同的公共部门革新模式正在发挥作用 。 其一重点关注政治与民主 ， 着力 寻找方法来改革和更新集体行动及决策的合理性 。 第二种则聚焦服务 ， 目标是建立 更为有效 、 更具创业精神的灵活状态 。 两种模式都是激进式改革的重要方面 。 不过 ， 推动这两种战略类型的人们却很少彼 此互动前者热衷于概念 、 问题和讨论 ， 后者则倾向于以产品 、 解决方案和数据为 着力点 。 但问题远非上述两个群体无法结合在一起这么简单 。 未来的不可预测性决定了 ， 无论在国家 、 还是城市层面上 ， 领导者都必须具备实验精 神和适应能力 。 RSA提倡 ， “ 像电脑系统一样思考 ， 如企业家一般行动 ” 。 变化可以出现 在系统中的任何地方 ， 但转型成功就意味着具备不断实验和适应的能力 。 为了建立和保持发展势头 ， 公共机构不仅需要更新其合理性和运作方法 ， 而且必须 了 解 这 两 方 相 互 作 用 的 关 系 ， 如一方的进步将如何促成甚至是倒逼另一方的发展的 。 这充分体现了领导力的关键作用 。 如此大规模 、 持续性的变革无疑风险重重 。 仅依靠 预先计划以及很低的固定产出 ， 领导层难以保证交付服务 。 我们需要那些能够切实理 解所面临的挑战 、 并决心做出改变的领导者 ， 尽管他们不知道变革之路将在何处结 束 ， 但仍会坦然踏上这条征程 。 任何声称将这样做 、 而且不会经常感到迷茫与脆弱的 领导者 ， 都是在自欺欺人 。 但最终 ， 正如许多回应ACCA调查的人士所认识到的 ， 同积 极转型相比 ， 期望可回避转型的人们反而将面临更大风险 。 马修泰勒（Matthew Taylor） 皇家艺术、制造和商业协会（ RSA ）行政总裁 公共部门财务管理创新 | 前言目录 执行摘要 7 引言 13 研究方法 14 1. 创新对于公共部门财务管理的意义 16 2. 公共部门财务管理的创新现状 19 3. 推动公共部门财务管理创新的力量 24 4. 28 未来的财务管理创新 公共部门创新中实践方法的案例展示 33 5. 公共部门财务管理的激进式创新之道 40 6. 创新与专业会计师 46 7. 构建创新型公共部门的建议 54 结束语 56 附录A：ACCA会员调查所在的世界地区 57 附录B：创新罗盘，按地区和部门划分 59 附录C： 案例研究致谢 66 参考文献 67总体而言 ， 91%的公共部门受访者均表示 ， 其所在组织中正进行着上述三类中的某种 创新 。 与私营部门的答复相比 ， 这一结果不 存在统计学意义上的差异私营部门 90%的受访者指出 ， 过去12个月中其组织内 至少开展过一种创新 。 结果还表明 ， 公共部 门财务管理中产生的大多数创新隶属于更 广泛的组织变革，而不仅限于团队或职能 领域内部。这说明，为了成功创新，“业 财合作伙伴”这一相对较新的角色对于一 线服务与财务职能的紧密联系至关重要。 7 定义公共部门的创新 人们普遍认为 ， 创新精神与公共部门格格不 入 。 公共部门经常被描述为充斥着官僚主 义 ， 无法跟上时代的变化 ， 创新在这里极为 有限 、 甚至没有 。 但是 ， ACCA 2019年全球 会员调查的结果却表明 ， 公共部门财务管理 工作的现状与这种想法大相径庭 。 为了清晰 起见 ， 本报告在公共部门背景下将 “ 创新 ” 定 义为具有如下特征的变革或举措： 在实施环境中具有创新性； 已经实施； 目的在于提高公共价值 。 根据这一定义 ， 我们询问了ACCA会 员 ，过 去12个月内他们所在的团队或整个组织是 否进行了不同类型的创新 。 我们分三类衡量了创新水平 ， 分别是面向人 员 、 数据与技术 、 以及流程的创新 。 人 员 创 新 包括了各种影响人力资源提供水平的改革 （ 例如基于绩效的全新薪酬安排 ） ， 以及政 府在经济中为加强人力资本所做的努力。 数据与技术创新则是指应用新兴技术（例 如人工智能或分布式记账技术），以及使 用云计算或按需即用软件等技术。最 后， 流程创新涵盖了能够提升组织服务效率的变 化（例如改进一家医院的患者管理系统）。 执行摘要 图 ES1: 当前公共部门财务管理的创新水平 资料来源： ACCA 2019年会员调查； 公共部门受访者 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 25% 24% 31% 63% 58% 55% 17% 22% 18% 6% 4% 4% 有创新 ， 在我所处 的领域或团队中 有创新 ， 在更广泛 的组织范围内 n 人员创新 n 数据与技术创新 n 流程创新 没有创新 不清楚8 渐进式创新和激进式创新 来自2019年全球会员调查的证据表明， 公 共和私营部门都在开展大量创新活动。 那 么， 形成这一局面的原因何在？ 由于相对于激进式创新或变革式创新而言， 渐进式创新占据了主导地位， 因此在公共和 私营部门普遍存在创新。 在公开讨论中， 创 新实例通常聚焦于各部门的激进式变革、 或 是采用能够改变我们工作和互动方式的新 技术。 但事实上， 大多数创新 （无论是否与财 务职能相关） 都不会引起媒体关注。 以追求 更高价值为目标， 对现有系统进行各种相对 较小的改动， 其综合结果构成了当今的大多 数创新。 这可称之为改变的 “力度” 。 相比之下， 激进式、 甚至是变革式的创新， 则 是从根本上重置了组织的价值创造方式。 实 施激进式创新的组织可以实现绩效的显著 改善， 并且常会改进为客户或大众创造价值 的系统与流程。 理解公共部门创新的另一项关键变量在于， 创新在何种程度上由组织的管理层所主导 并 “自上而下” 地展开 （即有指导创新） ； 抑或 是在员工的主动发起下， 以 “自下而上” 、 基 层改变的方式发生 （即无指导创新） 。 这些现 象可总结为特定创新的 “来源” 。 公共部门财务管理创新 | 执行摘要 创新罗盘 这两项变量 （有指导/无指导、 渐进/激进） 共 同构成了创新罗盘。 该罗盘模型为本报告的 下列目标提供了框架： 调查公共部门财务管理部门目前正在开 展何种创新； 建立对创新案例研究进行分类的方法 （请参见第4章） ； 就如何改变创新以应对当前挑战， 提供 一种思考方式。 图ES2显示的是对所有受访者的调查结果， 在过去12个月内其组织均开展了至少一项 创新行动。 蓝色区域代表反馈数量集中度最 高的部分， 而红色区域则意味着反馈数量最 少。 全球受访样本的平均得分落在有指导的 渐进式创新象限当中 （4.6） 1 访者 （67%） 表示， 所在组织中正在发生渐进 式创新。 类似的是， 大约三分之二的受访者 还指出， 创新往往具备典型的 “有指导” 的特 征 （即由管理层引领） 。 以追求更高价值为目 标 ， 对现有系统进行各 种相对较小的改动 ， 其 综合结果构成了当今 的大多数创新。 这可称 之为改变的 “力度” 。 1 第一个数字是指x轴上的平均位置，第二个数字则是y轴上的平均位置。分数1将在图形的最左侧（渐进式）或最下方（无指导），分数10在图形的最右侧（激进式）或 最上方（有指导）。 资料来源： ACCA 2019年会员调查; 公共部门受访者 * = 平均分 图 ES2: *(0) (10)(0)(10) 67% 的受访者都表示 ， 其所在组织中正 在发生渐进式创新。公共部门和 “未来理想状态” 的挑战 公共部门面临着一系列巨大挑战。 预算削减 和人才短缺等因素正在促使其被动创新， 而 民众的期望、 日渐下降的公信度、 以及技术 颠覆也改变着外部环境， 使政府提供优质公 共服务的难度加大。 当全球会员调查的受访者被问及： 若想恰当 应对公共部门面临的挑战， 您的组织应进行 共部门财务管理专业人士认为， 为了迎接公 共部门所面对的复杂挑战， 政府需要从目前 以渐进式创新为主， 转向更激进的创新形 式。 在这种 “未来理想状态” 的设定下 （即受 访者认定的政府应对挑战所需的创新类型） ， 大多数 （60%） 的公共部门财务管理受访者 的选项位于有指导的激进式创新象限中， 其 总体平均分为7.7 （相比之下， 当前环境的分 数为4.6， 请比较图ES2和ES3） 。 公共部门财务管理创新 | 执行摘要 我们应根据公共部门实现创新所面临的独 特挑战， 理解受访者对有指导创新的偏好。 维持稳定环境的需要、 先发劣势、 以及推广 障碍 （请分别参见本文第5.1、 5.2和5.3部分） 都在强调， 实施激进式创新需要高层的指 导。 同时， 调查结果也显示了， 存在着对 “未 来理想状态” 持有其他看法的群体。 例如， 图 ES3中选择集中在激进式无指导象限中较 亮区域的那群受访者， 尽管也在寻找能够引 发系统性变革的激进式创新， 但他们认为， 只有通过由员工主导的基层举措才能最有 效地实现这一目标。 有关创新罗盘的更多详 细信息， 请参见第4章中的案例研究， 这些案 例集中研究涵盖了所有象限。 公共部门财务管理专 业人士认为 ， 政府需要 从目前以渐进式创新 为主 ， 转向更激进的创 新形式。 9 图 ES3: 资料来源： ACCA 2019年会员调查; 公共部门受访者 * = 平均分 *(0) (10)(0) (10) 60% 的公共部门财务管理受访者的 选项位于有指导的激进式创新 象限中。 10 专业会计师与创新 在向更激进的创新形式过渡时， 财务职发挥 了关键作用。 为了证明这点， 图ES4展示了 由经合组织 （OECD） 公共部门创新观察站 创建的创新生命周期模型。 该图还指明了创 新生命周期的每个阶段中， 财务职能的相应 角色。 识别问题、 产生想法和提出建议， 都是协作 型跨职能流程的组成部分， 旨在建立符合公 共组织目标的创新举措。 财务部门非常适合 在该过程中居于核心位置， 因为该团队能跨 越各种组织职能开展工作。 在业务计划的开 展中， 财务职能扮演着 “守门人” 的角色， 会 持续评估哪些计划应当采用、 或是提交给高 管层参考。 与此相同， 预算流程本身便是由公共部门财 务专业人士主导， 他们需要确保具体的创新 试点或举措与其所在组织更广泛的目标保 持一致。 在实施和评估阶段， 监督已启动项 目的责任通常也落在财务部门肩上 创新周期结束后， 组织需要汇报自身的工作 成果， 例如在其年报及决算中进行说明， 这 公共部门财务管理创新 | 执行摘要 是财务职能的另一关键领域。 最后， 公共审 计可以起到的重要作用还包括洞悉现有政 府举措中存在的问题， 并且分享从项目中汲 取的经验教训， 这些可以通过例如绩效审计 等来达成。 目前， 该周期还在持续循环， 我们 需要建立一个跨职能的流程， 考虑如何最好 地解决此前创新周期中发现的问题、 以及在 追求组织目标的过程中遇到的其他状况。 贵经验 ACCA的2019年全球会员调查得出了明确 的信息： 为了应对当今的复杂挑战， 公共部 门财务管理职能需要从渐进式创新转变为 更加激进的创新。 鉴于公共部门在实现这一 目标方面所面临的独特挑战， 从当前在实施 激进式创新的组织中， 我们可以借鉴到什么 经验教训？ 为了回答该问题， 我们创建了一 个新类别， 针对正在开展激进式创新的公共 部门受访者， 单独汇集和分析了他们的观 点。 而最终的结论是： 协作能够成为创新的 重要推动力。 近半数 （45%） 的公共部门激进 式创新者， 都将 “协作型团队和强有力的团队 合作” 列为支持组织创新的前三大因素之一。 识别问题、 产生想法和 提出建议 ， 都是协作型 跨职能流程的组成部 分 ， 旨在建立符合公共 组织目标的创新举措。 图 ES4: 经合组织， 公共部门创新观察站， 创新生命周期模型 1. 2. 3. 4. 5. 6.11 完成向更激进创新形式的转型 ， 很可能需要 更多利益相关方的投入 。 本次研究也探讨了 公共部门组织在制定和实施创新计划中对 外部援助的依赖程度 。 分析表明 ， 公共部门 的激进式创新者更有可能在建立和实施创 新时借助外部支持 。 最后 ， 从合作的角度来看 ， 研究表明大多数 （55% ） 的财务专业人士正在与其他团队合 作 ， 以实现公共部门的创新而当样本仅 限于公共部门中的激进式创新者时 ， 这一数 字上升到了62% 。 因此 ， 与财务职能引领创 新 、 或其只在创新中发挥很小作用的情形相 比 ， 其参与团队之间的协作更为常见 。 公共部门财务管理创新 | 执行摘要 总而言之 ， 协作是创新在组织中蓬勃发展的 必要条件 。 那些进行激进式创新的人士普遍 将 “ 协作型团队和强有力的团队合作 ” 作为 支持创新的基本特征 ， 他们更有可能在组织 外部寻求帮助来建立和实施创新计划 ， 并且 更有可能与其他团队积极合作 。 重要发现和建议 基于以上分析 ， 本报告展示了一系列重要发 现 ， 并用最后一章来阐述相关建议 （ 请参见 第7章 ）。表 ES1总结了三项重要发现和相应 的建议 。 55% 的财务专业人士正在 与其他团队合作 ， 以实 现公共部门的创新。 表 ES1: 最重要的三项发现和建议 重要发现 建议 1. 公共部门财务专业人士认为 ， 政府需要从 目前以渐进式创新为主导 ， 向更激进的创 新形式转变 。 决策者和公共部门领导者应分享愿景和战略 方向 ， 使员工能够了解组织可以如何主动应 对其面临的复杂挑战 （ 请参见第3章 ）。 2. 财务职能可以在更广泛的公共部门创新过 程中发挥关键作用 。 公共部门财务管理专业人员应运用综合思 维 、 以及通过多元化资本创造价值的概念 ， 帮 助构建和评估创新业务计划 。 3. 借助联系的力量 ， 公共部门财务管理职能 将充分实现向更激进创新形式理想中的转 型。 公共部门的财务专业人士应秉承与业务部门 成为合作伙伴的理念 ， 在整个组织中广泛建 立联系 ， 帮助塑造创新文化 。CE = 当前状态下， 全球公共部门调查结果的平均分 PF = 未来理想状态下， 全球公共部门调查结果的平均分 CE PF(0) (10) (0)(10) 应对挑战需要公共部门的创新 创新罗盘： 当前状态和未来理想状态 引发被动创新的挑战 技能和人才短缺 (60%) 预算减少 (58%) 监管合规 (48%) 促使主动创新的挑战 技术颠覆 (42%) 公众信任 (40%) 大众的期望 (39%) 当前 ， 公共部门财务管理创新的普及 度如何？ 需要采用何种创新来应对公共部门面 临的挑战？ 为了转向我们将来所需的公共财务管 理模式 ， 应当进行哪些改变？ 若想衡量创新的普及度 ， 首先需要对公共 部门创新做出统一定义 。 本文始终将创新 定义为： 在特定背景下的全新举措 ， 已得 到实施 ， 并且目的在于提高公共价值 （ 请 参见第1章 ） 。 根据该定义 ， 我们通过分析 得出了明确的信息： 为了应对当今的复杂 挑战 ， 公共部门财务管理职能需要从渐进 式创新转变为更激进的创新形式 （ 请参见 第4章 ）。 本报告中的案例研究表明 ， 全球财务专业 人士正在采取各种方法 ， 解决创新的当务 之急 。 虽然巴基斯坦 、 新西兰和英国的举 措只是其中的几则实例 ， 但充分反映了当 前正在广泛开展的公共服务交付转型和 公共价值提升举措 。 在实现这一转型的过程中 ， 需要财务职能 在建立公共部门创新流程方面发挥积极 作用从提出想法 ， 一直延伸至实施和 评估 。 公共部门财务专业人士还应当与更 广泛的专家和同事建立联系 ， 共同创建公 共部门组织的未来 。 公共部门面临的挑战 如此艰巨 ， 因而创新的紧迫性正持续加 大 。 公共部门专业人士唯有群策群力 ， 通 过合作与联系 ， 方能达成应对这些挑战所 需的转型 。 13 对于任何组织而言 ， 创新都是确保长期可持续发展的重要支柱。 在维持现状、 抵触持续改进与变革思维的背 后 ， 潜藏着往往被我们低估的巨大风险。 鉴于创新势在必行 ， 本项目希望能够回应三项疑问。 引言 14 2 请参考附录A有关世界各地区包含的国家名单 研究方法 全球在线调查以随机采样方式 ， 涵盖了 ACCA全体会员 。 调查通过财务专业人士的 观点来评估当前创新的普及度 、 公共部门面 临的挑战 、 以及财务专业人士如何与他人合 作实现创新 。 该调查于2019年7月进行 ， 历 时两周 。 受访者分布在142个国家/地区 ， 总人数为 4436名。 调查数据中的地区分布代表了典型世界地 理区域划分态势 。 2 除中美洲和南美洲外 ， 全 球每个地区至少提交了100份回复 ， 这两地 区未被纳入所有按世界地区显示结果的数 我们采用了四种不同的研究方法来为本报告的发现和建议提供依据。首先，ACCA于2019年7月面向全球会员 开展了在线调查。其次，ACCA利用一种新颖的定性数据收集形式，为研究提供信息：组织来自32个国家/地区 的89位ACCA会员开展在线小组讨论。最后两种方法分别是，广泛的文献综述、以及对公共部门财务管理专业 人士的半结构式访谈，相关发现被用于支持报告的研究发现和编制第四章中展示的创新实践案例研究。 ACCA全球会员调查 据当中 。 在全球样本中 ， 共收到549份公共部 门受访者的回复 。 报告中提及的 “ 私营部门 ” 受访者包括了在各种规模会计师事务所 、 公 司部门和财务服务机构中工作的受访者 ， 不 包括非盈利组织 、 公共部门 、 以及选择 “ 其 他 ” 作为所在类别的受访者 （7%）。 图 RM1: ACCA会员调查的受访者所在部门分类 0 200 400 600 800 1000 300 896 855 326 354 170 338 277 328 549 41 资料来源： ACCA 2019年会员调查； 所有受访者； 样本数： 4436名 四大会计 师事务所 企业部门 中小型 企业部门 大型 财务服务机构 中小型 财务服务构 大型 中等会计 师事务所 中小型事务所 （SMP ） 非盈利组织 其他国际会 计事务所 公共部门 其 他， 请注明15 会员调查将受访者分为 “ 创新者 ” 和 “ 非创新 者 ”。过 去 12个月中 ， 创新者所在组织至少实 施了一种类型的创新 （ 人员 、 数据和技术 、 或 者流程创新 ） ， 90%的受访者属于这一类别 。 报告还考察了目前在组织中进行激进式创 新的受访者 。 该群体由那些在10分制中选择 8或更高分值的受访者组成 。 10分制的 “1”代 表组织完全采用渐进式创新 ， 而 “10 ” 表示完 全采用激进式创新 。 以此为标准 ， 共有466名 调查参与者跻身 “ 激进式创新者 ” 之列 。 有关 渐进式创新和激进式创新的详细说明 ， 请参 见第1章和第2章。 在线小组讨论 ACCA主持了一次在线小组讨论 ， 收集有关 本次研究的定性洞察 。 共有来自32个国家/ 地区的89位ACCA会员参与 。 所有讨论者都 在公共部门工作 ， 并且过去12个月中看到自 身组织至少开展了一项创新 。 样本涵盖了欧 洲 、 非洲 、 亚洲 、 中东 、 北美 、 加勒比 、 大洋洲 和南美等地区的参与者 。 这一多元化小组在 线展开了为期五天 、 带有主持的讨论 ， 以进 一步探讨所在组织采用的创新类型 、 以及财 务职能在采用和传播创新实践方面所起的 支持作用 。 文献查阅和专家访谈 我们对有关创新和公共部门的专业文献进 行了详细查阅 。 通过查阅 ， 我们论证了在公 共部门背景下定义创新的一致方法 ， 并为公 共部门财务管理创新的案例研究进一步提 供了材料 。 参考文献部分包括了本报告引用 资料的完整列表 。 我们还利用了专家访谈来支持编写报告中 的案例研究 ， 并探索了在选择与公共部门组 织相关的特定创新方式时 ， 从个体角度出 发 ， 财务专业人士所扮演的角色 。 公共部门财务管理创新 | 研究方法 除中美洲和南美洲外 ， 全球每个地区至少提 交了100份回复 ， 这两 地区未被纳入所有按 世界地区显示结果的 数据当中。 在全球样本 中 ， 共收到549份公共 部门回复。创新对于公共部门至关重要 ， 因为其目标在于 ， 解决用更少资源提供更多服务的核心问题。 在全球范围内 ， 预算 减少与期望值的提高正在同步出现。 当我们在生活中的某个方面体验到出色的技术应用和服务水平时 ， 会希望 其他所有方面都能达到同等水平然而 ， 尽管公共部门具备一定购买力 ， 可投入激进式创新的资源却十分有 限。 那么 ， 财务职能又面临着何种状况呢？ 门创新定义为 “ 创造 、 发展并实施可实现公 共利益的实用想法 ” （NESTA ， 2014年 ）。经 合组织 “ 公共部门创新观察站 ” （OPSI）也 支 持这种定义 ， 将创新描述为 “ 实施新颖方法 以实现影响的过程 ” （OPSI人 员， 2018年 ）。 因此 ， 我们可以明确 ， 创新过程涵盖了想的 开发过程 ， 这些想法 “ 必须至少部分是新 的它们必须被实施 、 采纳和应用 并且它们必须有实际效益 ” （NESTA ， 2014 年 ） 。 综上所述 ， 创新的定义应涵盖新颖 、 已 实施和价值创造等三方面的内容 。 另外 ， 我 们还能通过两方面进一步理解创新： 变革的 力度与来源 。 变革的力度决定了 ， 在从渐进式创新到激进 式创新的整个跨度内 ， 某项创新所处的范 围 。 渐进式创新是利用我们已知技能的过程 （ 例如 ， 英国内政部实施的机器人流程自动 化； 请参见第4章 ， 案例研究1 ） ， 而激进式创 新则需要应对未知情况 （ 例如 ， 试行普遍基 本收入； 请参见第4章 ， 案例研究4 ） 。 这就比 方说 ， 蜡烛并不具备太大改进空间 ， 无法通 过循环推动的持续改进使之进化为灯泡 ， 发 明灯泡需要激进式创新 。 变革的来源则决定了创新的各自实施方式 。 通过有指导 、 或自上而下发起的创新 ， 会使 用 “ 命令与控制 ” 和层级式的方法来部署和 推广 ， 其通常发生在收到明确的命令性或激 励性任务之后 （ 例如 ， 巴尔的摩以成果为导 向的预算； 请参见第4章 ， 案例研究3 ） （OPSI ， 时间不详 ） 。 此类创新需要组织内 政治和管理领导者的协助与持续支持 。 与之 相反 ， 处于发展初期 、 或自下而上的创新 ， 反 映的是一线员工和接近服务提供环节的工 作者所感受到的运营环境变化 。 当这些人员 有足够自由度来应对他们所面临的状况时 ， 许多问题的解决方案便会应运而生 （ 例 如 ， “博 祖 客” （Buurtzorg ） 的邻里照护服务； 请参见第4章 ， 案例研究6）。 16 显而易见 ， 由于公共部门支出水平如此之 高 ， 财务专业人士的作用对于满足治理和问 责要求至关重要 。 但即便如此 ， 我们的行动 仍有必要超出这一范围 。 在本章中 ， 我们将 探讨公共部门创新的含义及其重要性 。 1.1 公共部门财务管理创新 尽管目前尚不存在关于 “ 创新 ” 的学术定义 ， 但在普遍认识中 ， 创新应同时具备新颖性和 相关性即在实践中可行的新想法 。 更具 体而言 ， 戈勒和贝桑特 （2017年 ） 做出了一种 实用型定义： 创新是 “ 从想法中创造价值的 过程 ” ， 并指出这样可以带来经济或社会价 值 。 用公共部门的术语来说 ， 创造公共价值 通常被定义为 “ 根据各种公共价值标准进行 评估 ， 能够产生公众所重视的成果 ， 或者对 公共有益 （ 包括增加公共领域价值 ） ， 又或者 两者兼得 ” （Bryson等， 2014年 ） 。 实际上 ， 英 国国家科技艺术基金会 （NESTA ） 将公共部 1. 创新对于公共部 门财务管理的意义针对符合此定义的各种创新 ， 为了准确评估 其性质 ， 我们将变革力度与来源的概念汇总 在一起 ， 通过 “ 创新罗盘 ” 的方式进行展示 ， 第4章会对此做出更详细的介绍 。 3 1.2 公共部门财务管理创新为何如此重要 正如第3章将会探讨的 ， 一系列力量正在推 动公共领域的变革 。 从个体和整体的角度来 看 ， 它们都需要采取以创新为核心的应对措 施 。 公共部门的创新压力明显不同于私营部 门 。 对利润和市场竞争力的追求驱使企业进 行创新 ， 而政府和公共部门则需要寻找不同 以往 、 富有创意的方法 ， 在预算减少的局限 下 ， 满足民众不断增长 、 且更为多样而繁杂 的需求与期望 。 相应地公共服务人员是在一 种以政治性和廉洁度为重要特征的复杂系 统中工作 。 公共部门努力引入准市场机制及 目标 、 竞争和选择等以市场驱动为导向的效 率指标 ， 已取得了不同程度的成功 。 随着时 间的推移 ， 人们发现 “ 新公共管理 ” （NPM ） 的成功典范仍十分匮乏 （ 请参见第4.4节 ）。 显然 ， 这种追求效率的简化主义难以确保有 效的公共服务 。 在此背景下 ， 创 新 依 然 是 达 到服务质量标准和实现公共价值的主要手段。 ACCA的研究进一步深化了这种分析 。 私营 和公共部门的受访者都同样清楚 ， 创新对于 组织未来的成功至关重要 。 实 际 上 ， 公 共 部 门受访者的比例还略高一筹 （ 请参见图1.1）。 鉴于政府的庞大支出能力 ， 新的运作方式有 望带来显著效益 。 就经合组织来看 ， 2015年， 芬兰政府开支在国内生产总值中的占比最 高 ，超 过 57% ， 智利最低 ， 也达到了25.2%；从 人均角度观察 ， 墨西哥最少 ， 为5,065美 元， 卢森堡高居首位 ， 达42,600美元 。 排在第二 高位的国家是挪威 ， 人均支出30,115美 元， 经合组织各国2015年的平均水平为18,258 美元 （ 经合组织 ， 2018年 ）。截 至 2019年3月， 英国的当年公共支出总额达821万亿英镑 （Chantrill ， 时间不详 ） 。 参加在线小组讨论的ACCA会员同样将公 共部门创新视为当务之急 。 例如 ， 在巴基斯 坦工作的一位高级经理表示： “ 公共部门必 须进行创新 ， 使其整个架构迅速融合在一 起 ， 从而使信息和资源利用更加有效 ” 。 17 公共部门财务管理创新 | 1. 创新对于公共部门财务管理的意义 私营和公共部门的受 访者都同样清楚 ， 创新 对于组织未来的成功 至关重要。 实际上 ， 公 共部门受访者的比例 还略高一筹 （图1.1）。 3 为此 ， 我们还会利用经合组织 “ 公共部门创新观察站 ” （OPSI ） 的研究成果 。 图 1.1: 您在多大程度上同意 、 或不同意 ， 创新对组织的成功至关重要？ 资料来源： ACCA 2019年会员调查; 公共和私营部门受访者； 样本总数： 4,157名 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 86.2% 83.5% 10.4% 13.6% 2.2% 1.8% 0.6% 0.5% 0.6% 0.7% 强烈不同意 略有不同意 n 私营部门 n 公共部门 无倾向 略微同意 非常同意18 公共部门财务管理创新 | 1. 创新对于公共部门财务管理的意义 1.3 公共部门如何推动创新 皇家艺术、 制造和商业学会 （RSA）强 调 了 “ 政府创新 ” 和 “ 通过政府创新 ” 之间的区别 （Conway等， 2018年 ） 。 政府创新着眼于公 共部门如何有效运作 、 转变公共行政管理 、 ， 以及实现流程改进 、 文化转型和新的运作方 式。 这些就是克莱顿克里斯滕森 （Clayton Christensen ， 2018年 ） 所说的 “ 连续性创 新 ” ： 此类创新能够支持 、 改善现有的服务或 系统 ， 并通常由 “ 内部企业家 ” 推动这些 勇敢 （ 也可能屡屡受挫 ） 的行动者会从内部 推 动 改 进 。 “ 政府创新” 很可能被视为具 有 “ 颠覆性 ” ， 一旦它引入了全新的设计和提 供服务方式 ， 使服务接受方也参与到服务设 计和数字市场平台的创建过程当中 。 政府的作用不仅在于提供服务 ， 还包括解决 医疗卫生 、 教育 、 不平等性 、 就业和住房等领 域的公共问题 。 从市长到中央政府部门 ， 公 共行动者都面临着前所未有的挑战和财政 压力 ， 各个机构的应对行动也无法跟上问题 的出现速度 。 不过 ， 政府的确拥有 “ 具备催化 作用的购买力 ” （Conway等， 2018年 ）。世 界 各地出现的新做法正在改变公共部门利用 其消费能力 、 通过政府开展创新的方式 。 政 府纷纷鼓励私营部门创新 ， 以新的方式应对 社会挑战 ， 为 “ 创造善举的技术 ” 开创市场 ， 并增加能够产生实际效果的方法 。 ACCA的研究表明 ， 理想状态下 ， 财务部门 能够成为创新的推动力不仅是在政府 创新的过程中 ， 而且也可以通过促进政府进 行创新 。 前一种情况下的作用更为明显： 支 持同事在部门内改进流程 ， 以更少的资源创 造更多价值 。 而后者通常更具影响力： 有助 于开发新方法 ， 使用公共资金和投资来激励 企业创新 。 不过 ， 从许多方面来看 ， 这仍然是 一条相对更艰难的道路 。 对于某项按传统定 义来看不知晓成功率 （ 或者在最好情况下仍 无法确定成功率 ） 的创新举措 ， 需要在实施 前依靠经济评估来判断价值与风险的观念 ， 一直都让公共部门创新者陷入窘境 （Christiansen ， 2016年 ） 。 上述两种方式都 需要展开深入协作 ， 以克服变革阻力并确保 减少创新障碍 ， 这将在第5章中作进一步讨 论 。 在所有支持创新和改善公共服务的努力 中 ， 财会专业都处于核心位置 。 第2章将探讨 公共部门创新的普及程度 ， 以及当前财务专 业人士正如何在组织中从事创新之举 。 ACCA的研究表明 ， 理 想状态下 ， 财务部门 能够成为创新的推动 力不仅是在政府创 新的过程中 ， 而且也可 以通过促进政府进行 创新。人们普遍认为 ， 创新精神与公共部门格格不入。 公共部门经常被描述为充斥着官僚主义 ， 无法跟上时代的变化 ， 创新在这里极为有限、 甚至没有。 但是 ， A