零排放汽车 积分机制 中国方案 设计 关键问题简要 能源 与交通创新中心 2015 年 6 月 1 零排放汽车 积分机制 中国方案 设计 关键问题简要 2015 年 6 月 本 简 要 旨在促进 中国电动汽车利益相关者 进一步 探讨 关于 零排放汽车（ ZEV） 积分 机制 中国方案设计与 实施 的关键问题 。 在 iCET 之前 所撰写 的报告中，介绍了零排放汽车积分交易机制，通过定性及定量分析评估该机制有效性，并研究了该项目机制 在加州制定流程、 发展及实施 。 2014-2015 年间， iCET 联同合作伙伴 在深圳、北京、重庆、上海等地 通过研讨会、圆桌会议 、 单独交流 等形式向国家及地方的利益相关方 介绍了基于市场机制的零排放汽车方案 ， 其中包括政府部门、学术机构、汽车 企业 以及媒体 ，并与他们共同探讨该机制在中国实施的可行性 。 在与 利益相关方 的交流过程中，各方对零排放汽车机制在中国的实施应用提出了疑问、顾虑以及实际挑战， 本文对 各方反映的 关键 问题进行了整理，以供中国零排放汽车机制方案设计者 、 决策者进行参考 ，也期望利益相关方进行更深层次讨论，真正推动适合中国国情的零排放机制的发展 。 背景 去年，习近平主席指出，发展新能源汽车是我国由汽车大国迈向汽车强国的必由之路 。近日， 中国制造 2025 将 节能与新能源汽车作为 未来十年的 大力推动的十大 重点发展领域之一。 2013-2014 年，国家及地方鼓励发展新能源汽车产业的政策逐渐增多，足见其在改善中国空气质量策略 以及汽车产业转型 中所扮演的重要角色。 六年前中国启动了 “十城千辆 ”工程，建立了试点城市，研究电动汽车市场的潜能、可行性及所面临的挑战。这项工程迅速扩展到了 39 个城市，已奠定 产 业的初步发展 基础 ，但 与 2015 年与 2020 年新能源汽车目标 相差甚远， 挑战仍非常大 。目前 新能源汽车 市场仍主要依赖于 市政及公共交通 ，以及高额的补贴方案。 新能源 汽车在 私 人领域的应用仍需 更多努力 ， 除政府财政补贴外还需更具创造性的政 策支持，如建立公众开放的基础设施，开发高效的私人基础设施安装流程，提高 消费者意识，鼓励将新能源汽车作为家庭用车首选。 地方决策者已清楚意识到，政府补贴并非长久的解决方案，且并不能够刺激 新能源汽车的市场需求。 除了补贴政策等需求侧刺激以外，还需进一步在 激励 供应侧 ， 通过加大市场供应共同推动，在 市场 的基础上 建立 一个公平 机制来 促进电动汽车发展的 商业模式，可 吸引大规模汽车制造商 参2 与 ， 也 有利于 解决当前 的主要 障碍 和问题 。 加州 零排放汽车积分交易机制 的成功实施 ， 致使加州成为世界上最大的电动汽车销售及创新中心，该机制 推动 新能源汽车发展 经验值得 中国 借鉴 。 为了减少汽车尾气排放，加州于 1990 年提出零排放车辆（ ZEV）计划，并于 1998 年开始正式实施该计划。目前，该计划已扩展至 9 个州，覆盖了 23的美国新车市场。加州 与电动汽车制造商以及整个汽车行业的发展 时刻 保持衔接，制定了到 2025 年零排放汽车在加州汽车总销量中占比 15.4%的目标，其中纯电动汽车（ PEVs） 需占一半 ，其余则是以其他替代 燃料 为动力的部分零 排放 汽车 。 根据政府的长期目标， 到 2050 年，整个 汽车 市场 都将会是零排放 或者近零排放汽车 。 加州各类型插电式电动汽车新车年注册量及市场份额（ 2010-2014） 1 年份 加州 美国 加州占全美 PEV销售量比例 (3) 加州占全美市场份额 纯电动 (BEV) BEV 市场份额(1) 插电混合动力 (PHEV) PHEV 市场份额 (1) 加州全部电动汽车（ PEV） PEV 市场份额(1) PEV 销售量 PEV 市场份额 (2) 2010 300 0.0% 97 0.0% 397 0.0% 397 0.003% 100% - 2011 5,302 0.4% 1,682 0.1% 6,984 0.5% 17,821 0.14% 39.1% 3.57 2012 5,990 0.4% 14,103 0.9% 20,093 1.3% 53,392 0.37% 37.6% 3.51 2013 21,912 1.3% 20,633 1.2% 42,545 2.5% 96,602 0.62% 44.0% 4.03 2014 29,536 1.6% 29,935 1.6% 59,471 3.2% 118,682 0.71% 50.1% 4.51 总计 63,040 N/A 66,430 N/A 129,470 N/A 286,842 N/A 45.1% N/A 注： (1)占加州全部新注册汽车市场份额 (2)占全美 PEV 销售量市场份额 (3)加州占全美新注册汽车市场份额 到目前为止 ， ZEV 积分交易机制实施 已取得了突破性的成果：履约七年内无汽车制造商违反相关规定 。 ZEV 机制 实施前期 的主要目的 是 为了 推动低排放汽油车以及非插电式混合动力汽车，如丰田普锐斯等， 在该政策的驱动下， 现阶段 加州 近两百万居民 驾驶 汽车为 部分 近零排放汽 车（ PZEV） 和先进技术近零排放汽 车（ AT PZEV），这些近零尾气排放汽车的 污染物 排放量较 2002 年车型平均减少了 80%。 与其他国家地区相比 ，加州插电式电动汽车 (PHEV)总量最大，占全美 PHEV 总量的 40%。 2010 年12 月到 2014 年 12 月期间，加州注册的 PHEV 总量有 129,470 辆，约占全美 PHEV 销售总量的 45%。2014 年，加州 PHEV 销售量占加州新车销售市场份额由 2013 年的 2.5%上升到 3.2%，且比全美 PEV 市1 en.wikipedia/wiki/Plug-in_electric_vehicles_in_the_United_States#California 3 场份额占比高出了 2.4 个百分点 2，加州 PHEV 注册量达到全美 PHEV 销售量的 50.1%3。 在该政策环境及外部利益支撑下，新能源汽车制造商能够在最初几年内存活下来，这是在其他领域鲜有发生的现象。iCET 在 之前 报告中 以特斯拉为例子 对该现象进行了 分析 4。 ZEV 机制 可引荐为中央及地方层面降低排放的政策工具 ，近期，该机制 引起了中央决策者（包括国家发改委、财政部和工信部）以及地方规划者（主要是地方发改委和交通委）的注意 与重视 。在国家 层面，中央政府最近提倡运用市场工具来 降低 油耗。 国家清洁发展机制基金管理中心（ 支持低碳发展的 政府性基金 管理机构 ，隶属于财政部）与 中国汽车技术研究中心 （国家汽车产业战略研究机构）均进行了ZEV 中国方案的研究， 探寻了 城市 及全国范围实施方案 。 iCET 对中国 ZEV 积分方案研究均与 国家清洁发展机制基金 及 中国汽车技术研究中心 进行了交流，并进行了联合推动 。一些地方发改委 对 ZEV 实施法规及政策 建议 需求比较强烈 ， 寄希望通过 ZEV 机制来 推动新能源汽车的应用以及相关方面的地方 创新， 例如，深圳 市 2015 年起将把交通运输碳排放纳入到试点碳排放交易系统中 ，并邀请 iCET 介绍加州 ZEV 方案及其本土 化的潜力。其他城市 ，包括北京和上海， 也 相继邀请 iCET 介绍关于 ZEV 方案的研究 工作。 2015 年 3 月 ， iCET 分别在北京、上海等地 组织 举办了零排放机制中国实施方案讨论会， 邀请政府、机构以及企业利益相关方参会讨论，各方表达 中国化 ZEV 方案 设计与实施 的不同意见。 有专家表示 ，工信部 已正在 积极研究企业平均燃料消耗量（ CAFC） 积分 交 易 机制以 满足第四阶段 燃油经济性标准， 担心其他 并行的交易机制可能会削弱 CAFC 弹性机制的 积极作用 。 CAFC 积分交易机制与 ZEV 积分交易机制也均是美国 改善空气质量的实施路径，因此，良好的政策管理可避免单个政策所带来的负面影响。 2 Jeff Cobb (2015-03-18). “Californians Bought More Plug-in Cars Than China Last Year“. HybridCars. Retrieved 2015-04-18. 3 cncda/CMS/Pubs/Cal_Covering_4Q_14.pdf 4 icet/PDF/ZEV_Evaluation_Report_cn.pdf 科技部 工信部 国家发改委 财政部 中国汽车技术研究中心 清洁发展机制管理 中心 能源与交通创新中心 中央层面：已启动评估工作 潜在试点城市 4 目录 ZEV 积分方案的简要介绍 . 5 方案设计关键问题： Q&A？ . 6 问题一：中国应该在国家还是在地方层面上建立 ZEV 积分交易机制？ . 6 问题二：中国 ZEV 积分交易机制比较理想的方案设计过程应当如何？ . 7 问题三：谁应该参与到中国 ZEV 积分交易机制方案的设计过程中来？ . 9 问题四：由谁来管理中国 ZEV 计划的实施？ . 12 问题五：中国 ZEV 积分政策的目标及理想效果是什么？ . 14 问题六：强制法规应该怎么设计？ . 16 问题七：谁应当履行 ZEV 法规？谁拥有豁免权？ . 19 问题八：应当怎样管理 ZEV 积分交易系统？ . 20 问题九：中国 ZEV 积分机制应当或可以与其他政策相联接吗？ . 23 总结 . 25 技术名词解释 AFV: 替代燃料汽车 ATV: 先进技术 汽车 EV: 电动汽车 FCV: 燃料电池汽车 HEV: 混合动力 汽车 （无外接电源） PEV: 纯电动 汽车 （无汽油发动机） PHEV: 插电式混合动力电动汽车 ZEV: 零排放汽车 5 ZEV 积分 方案的简要介绍 步骤一 ： 地方政府确定一个新能源汽车发展长期目标，并基于该目标确定各年份企业（汽车销量大于 1 万量的企业）在本地区销售新能源汽车份额。下图所示1->2->3->4->5。 步骤二 ： 汽车企业需要在当地销售足够的新能源汽车以满足 ZEV 政策要求，供应链以及基础设施企业也将广泛收益于电动汽车市场需求的增长，各类型新能源汽车将获得不同积分。下图所示：1->2->3->4->5。 第三步： 到年底，汽车企业需要向政府管理机构提交足够的 ZEV 积分来证明满足政策要求。不合规企业将：（ 1）缴纳高额罚金（每个 Type 0 积分需支付 5000 美元，实际上还没有发生罚款行为 ）；（ 2）向 ZEV 积分富余的企业购买（买卖双方协商购买，价格将低于政府罚款）。合规企业将：（ 1）可出售富余积分（加州一辆电动汽车所获积分出售收益大约为 1.5 万到 3 万美元）；（ 2）也可将积分存储起来供未来合规使用（随着政策越发严格，积分价格可能上涨）。政府每年对外公布当年积分及积分库存情况。 6 方案设计关键问题： Q&A？ 问题一：中国应该在国家还是在地方层面上建立 ZEV 积分 交易机制 ？ 在加州 案例中 ， 可以清楚看到 ， 联邦政府授权 加州 先行实施 。 加州 ZEV 机制 实施四年后， 在联邦政府的支持（如联邦税收和资金）和加州的协助下，又有 9 个州实施了类似加州 ZEV 方案。这些 州 之间签订了 积分 交易 协议，使得 ZEV 计划 覆盖小 半 个 国家 。随着 市场 的扩展，影响与 价值 也持续扩大化 ， 因而有更多的州将加入该计划。此外，各州还 与加州政府进行互补合作 ， 其中 覆盖面最广的 “多州 ZEV 行动计划 ” （ The Multi-State ZEV Action Plan），该计划于 2013 年 10 月 由八个州共同签订 ， 该计划覆盖了2012 年美国 汽车销量的 23.6。 ZEV 新计划目标是到 2025 年 有 330 万 辆零排放汽车（预计约占 2025年 新车销量的 15%5） 以及 足够的充电 基础设施 。聚集 各州力量来促进新兴产业的发展 ，对于 ZEV 计划部署是至关重要的， 原因 主要 有两个：基础设施 应当连续 遍布，以便 驾驶距离尽可能长；设备（加油、充电和动力总成）应标准化，以尽可能 使各州联接起来 6。 ZEV 计划在美国发展进程 5Carson, E., & Davis, E. (July 2014). Multi-State ZEV Action Plan: driving the Zero-Emission Vehicle Market Forward. ENERKNOL, p. 2. 6 美国 所有的电动汽车 都可以 使用 240V 慢速充电 ， 大约 4 个 小时可充满一辆汽车 ； 而快 速 充电 （ 20-30 分钟 可充满 约 80%）的充电 接口 样式 较多， 汽车只能 到 符合接口规格 的充电站 进行充电， 例如，日产 Leaf 汽车 只能使用 CHAdeMO 标准站， 宝马 i3 和雪佛兰 Spark 电动车 只能使用 SAE Combo 标准充电站，这些 充电站占据美国 80%的市场， 而特斯拉汽车充电 兼容性 稍好 ， 可以在多个类型的充电 站充电 ，还是 使用自身 的超级充电站 ， 目前，越来越 多 的汽车生产企业 扩充 了 它们 的充电 标准 适用性 ，如此 趋势 充电 端口 可能会实现 标 准化 。 加州 康涅狄格州 纽约州 俄勒冈州 缅因州 马里兰州 马萨诸塞州 新泽西州 罗德岛州 佛蒙特州 1990s 2025年 1 个 = 加州 10 个 15 个？ 覆盖 23%的美国汽车市场 注 ： 除了 俄亥俄州、新泽西州、马里兰州等电动汽车 产业 与市场比较发达的 区域实施 了 ZEV机制之外 ， 一些 电动企业销量并不理想 的 州也通过实施了强制性的 ZEV机制 ， 如 缅因州。 示范区域的积分供应不仅仅是第二波 ZEV 机制实施的 产物 ，且 通过该机制促进 了电动汽车 市场 及消费者 培育， 增加 产业参与者的 接受 程度 。 7 中国的政策制定者 最近认识到， 虽然在中国实施 ZEV 方案 需要跨部门协商以及良好的试点工作 基础 ，但它将具有独特的潜在效益。因此， 部分城市 可先行 推动 ZEV 方案 在中国 的实施。由于各个 城市 各有特点及 限制因素， 需要针对不同城市应该提出 不同的 设计 方案 建议 。此外，地方政府应当提倡符合本地特色的创新性举措，这样， ZEV 方案在当地的实施才能得到最有力的支持。 中国 ZEV 计划的潜在发展地域 问题二：中国 ZEV 积分 交易机制 比较 理想 的 方案 设计 过程 应当如何 ？ 在加州的案例中 ， 加州空气资源委员会组织著名专家进行了全面且深入的技术研究，这为加州 1994年公布的达到清洁空气标准 “路线图 ”以及零排放汽车强制法规提供了智囊团 支持 。 ZEV 积分 机制首次提出是在 1994-2003 实施的第 一 阶段 低排放车辆（ LEV） 法规中 ，当时只是一个脚注 “在 满足 所售 车辆平均标准 的同时 ，每个厂家 所售车辆中零排放车辆的比重在 1998-2000 年应不低于 2，在 2001-2002 年 不低于 5%， 2003 年以后不低于 10 。 ” 2017 2025 初始于 1 个或 3 个试 点城市 ? 扩展到 10 个试点城市 ? 扩展至全国 ? ? ? ? ? - 严格的监管 /执行 - 新能源汽车市场的高速增长 - 新能源汽车相关基础设施的快速落实 8 自 ZEV 法规实施以来，该法规 已经 进行了 6 次 调整（ 1996 年、 1998 年、 2001 年、 2003 年、 2008年、 2012 年） 。在这一过程中，可以说，法规制定者与所有能反映 ZEV 发展步伐，以及新型 ZEV 技术 或类似 ZEV 技术发展的 利益 相关方 进行了 协商。 加州空气资源委员会每两年进行一次技术状态评估，并以此为基础，对零排放汽车标准的实施时间框架及其 所涵盖 的汽车技术进行调整。例如，电池技术咨询专家组（ BTAP）的成立就是为了评估电池技术的发展状况， BTAP 指出 1995 年加州电池技术的发展落后于预期目标三年。为此，加州 在 继续大力推 动零排放汽车发展的 同时 ，引进了能够 迅速改善环境的 其他类似 车辆 （部分零排放车辆） 。 下表简要列出了 ZEV 法规 逐步实施的过程。 加州 ZEV 法规实施进程 阶段 I: 启动 阶段 II: 研究设计 阶段 III: 实施 ZEV 法规 在 充分征求了政府与相关产业利益方的意见 后于 1990 年通过； 给予 技术与市场发展 提供准备时间 专家们对一些国家的汽车技术及汽车制造业巨头进行了三年的深入研究 ； 每两年一次的技术状态研究，以配合技术发展 与政策 步伐 一致 项目前期 实施评估，含合规机制 根据与利益相关方的协商，调整设计标准方案 中国方案设计案例 ，鉴于中国对全球汽车技术的潜在接入及 其内在的创新能力，国际技术路线图就足以满足中国式方案 的设计工作。依靠现有的知识，并通过与全球及国内专家的协商，中国可以越过冗长且高度繁杂的技术路线 图 绘制工作 ， 相当迅速地设计出自己的 ZEV 法规 。 与碳排放交易体系 （ ETS） 等其他创新性政策类似， ZEV 积分项目可按如下步骤进行实施：（ 1）政府 呼吁 各方 参与 到 方案 设计过程 中来； （ 2） 强制性法规 方案设计过程包括标准、管理 办法 和 实施 细则 设计， 设计过程将主要考虑 当地 新能源汽车生产和部署 的 目标，监管管理的障碍，以及短期和长期 的 经济影响 ； （ 3） 对前期实施进行评估与经验总结，以便 于下一阶段的设计调整与规模化实施。 9 中国 ZEV 积分交易机制 方案设计的推荐过程， 仅 供参考和讨论： 阶段 I: 启动 阶段 II: 法规 设计 阶段 III: 实施 法规 公布 ZEV 项目计划 标准设定（法规的核心基础） 前期 阶段 由政府和相关产业利益 相 关方共同参与 * 法规治理结构设计 第二阶段设计 法规条例设计 *项目实施前要充分征求利益相关方的意见。 问题三：谁应该参与到中国 ZEV 积分 交易机制 方案 的 设计过程中来？ 在加州的案例中 ，（ 1） 联邦政府 在 ZEV 法规的制定和实施过程中扮演着至关重要的角色： 1.1 它授权允许加利福尼亚州制定比联邦条例（ 1967 年空气质量条例，目前仍保留在清洁空气法案中）更为严谨和大胆的法规。因此，先进的管理方式及监管设计可以 首先在一个 州进行试验，随后再逐步扩展至其他州。 1.2 它以联邦基金来支持政策创新和目标实现：在 20 世纪 80 年代后期， 加州如果未能在空气质量改善方面取得 进展，就将面临失去 用于交通基础设施建设的 联邦资金 的风险 7。 90 年代，面对严重的空气质量问题，加州空气资源委员会在宽泛的第一阶段低排放车辆（ LEV I）法规中，提出了最初的 ZEV 要求。 1.3 国家主导下的各方参与者协同努力， 能够 为 ZEV 法规实现其目标提供支持。虽然大多数由政府发起的合作并未能产生直接的商业 方案， 但这些合作提供了 更加开放和直接的沟通 平台，并 能从成本效益的角度对汽车技术进行检验和评估， 例如：在 1990 年，美国先进电池联盟（ USABC）成立，其目的在于开发电动电池，以及 通过 对政府机 构和从业者 的综合 研究 建立 标准 体系；1993 年， 新一代车辆联合会 （ PNGV）成立； 2000 年，加利福尼亚州 插入式电动汽车联盟（ CPVC）与 燃料电池 联合会（ CFCP） 紧随 建立 。 7 Collantes, G., & Sperling, D. (2008). The origin of California's zero emission vehicle mandate. Transportation Research Part A 42, p. 1304.