“中国煤炭消费总量控制和政策研究”课题组2016年 1月中国“十三五 ”煤炭消费总量控制规划研究报告（2016-2020）执行报告中国煤控项目中国是世界煤炭生产和消费第一大国。以煤炭为主的能源结构支撑了中国经济的高速发展，但同时也对生态环境造成了严重的破坏。尤其是2012年以来反复出现的全国性大面积重度雾霾，严重威胁了公众的身体健康。为了应对气候变化、保护环境和减少空气污染，政府智库、科研院所和行业协会等20多家有影响力的机构通力合作，于2013年10月共同启动了“中国煤炭消费总量控制方案和政策研究”项目（中国煤控项目），为设定全国煤炭消费总量控制目标、实施路线图和行动计划提供政策建议和可操作措施，帮助中国实现资源节约、环境保护、气候变化与经济可持续发展的多重目标。了解更多详情，请登录nrdc/coalcap。中国煤炭消费总量控制方案和政策研究 ( 中国煤控项目 )前言 41.煤炭消费总量控制规划的目的 52.煤控规划总体要求和指导思想 63.煤控目标设定的原则和方法 74. 2020年煤炭需求分析 95. 全国煤控目标、任务和实现途径 126. 地方煤控规划 217. 部门煤控规划 348.促进煤控的能源体制革命和技术革命 489. 保障措施 5110. 社会参与 6011. 建立亚洲能源安全合作机构 61后记 62附件 64 目 录中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020)4前言2013年9月以来,国务院出台了一系列文件和政策，特别是大气污染防治行动计划（“气十条”）和能源发展战略行动计划（2014-2020）（“战略行动计划”）,支持煤炭消费总量控制。在“气十条”中明确要求“制定国家煤炭消费总量中长期控制目标，实行目标责任管理。”2016年1月1日实施新修订的大气污染防治法中，要求调整能源结构，优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源中的比重。据不完全统计，中国目前约20个省、自治区和直辖市和30多个城市制定了不同形式的煤炭消费总量的控制目标。在此基础上，制定和贯彻实施全国、地区和耗煤部门的煤炭消费总量控制目标势在必行。“十三五”期间，中国的经济发展步入新常态，为能源部门全面改革提供极为宝贵的战略机遇期。煤炭消费总量控制规划应体现和贯穿习近平总书记提出的能源体系“四个革命一个合作”的理念，突出把低碳化、绿色化和循环经济作为推进现代化建设的重要取向，大幅提高能源绿色化程度，做出一系列能源战略的顶层设计和总体部署。中国能源消费总量控制的核心是控制煤炭消费总量。中国煤控项目（“中国煤炭消费总量控制方案与政策研究”）研究课题一年多来开展充分的调研，应用科学的方法，以资源生态环境红线为约束条件，分析和研究“十三五”煤控目标、政策和措施，助力能源转型，为政府决策部门的“十三五”煤控规划制定和实施建言献策。中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020) 5煤炭在开发和利用过程中破坏生态环境和危害公众身体健康。2012年因煤炭开发利用所产生的直接和间接汞排放占全国总排放量的84.4%，二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘排放量分别占全国污染物排放总量的93%、70%和67%。各地的PM2.5的空气污染中，煤炭利用和燃烧所产生的一次性PM2.5贡献率为63%。除直接污染物排放外，煤炭燃烧排放所产生的化学污染物是形成PM2.5主要化学前体物，二次性PM2.5贡献率在不同地区在51%61%之间，平均值为56%，大面积雾霾的出现与煤炭的燃烧利用以及工业废气的排放紧密相关。煤炭消费产生的二氧化碳占能源活动的二氧化碳排放量的80%左右，占温室气体排放的64%以上。与煤有关的甲烷释放占甲烷总量的83%，煤炭燃烧产生的黑碳占总量的86%，煤炭开采利用排放的废水占工业废水量的43%，固体废物占工业总固废的72%。煤矸石堆存量62亿多吨，占地2万公顷。开采造成的塌陷面积达130多万公顷。煤炭中含有砷、锑、硼、镉、铬等重金属。煤矿百万吨死亡率较高，煤矿工人煤炭尘肺病占职业病的50%以上。根据中国煤控项目2012年煤炭真实成本报告测算，煤炭开发、运输、燃烧和利用所造成的环境和健康影响成本为303元/吨，碳排放的损失和危害估算为160元/吨，总外部单位成本是463元/吨。2012年全国煤炭生产量和消费量分别为39.45亿吨和41.17亿吨，外部总成本1.9079万亿元，占2012年当年GDP的3.7%，见附件1。煤炭消费和生产总量双控可以推动煤炭产业的可持续发展，绿色、安全、高效的煤炭科学产能在2020年将占煤炭产量的74%。提高科学产能，可显著减少煤炭生产对环境的破坏，以及降低矿工死亡率和提高公众健康水平。“十三五”煤炭消费总量控制规划的目的是在严守全国、地区和部门生态环境资源 （空气、水、土地、气候变化等）约束红线的前提下，制定“十三五”煤炭消费总量控制目标。积极推动和实施煤炭利用的减量化、替代化和清洁化。采用市场机制和政府政策措施，双管齐下实现“十三五”煤炭消费总量的控制目标。优先采取协同控制和协同管理的方案和政策选项。通过煤控规划，2020年煤炭消费总量在总能耗的占比从2015年的64%降低到55%以下，高效低成本地达到改善生态环境、保护公众身体健康、节约资源和实现气候变化2温控等多重目标。煤炭消费总量控制规划的目的1中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020)6“十三五”是中国社会和经济发展的重要阶段，要深刻把握好中国社会经济面临的新挑战、新机遇。“十三五”规划体现十八大以来，中央政府的治国执政理念，强调“以人为本”，紧紧围绕“全面实现小康社会”的中心任务，贯彻落实“四个全面”的总体战略。“十三五”规划是新的治国理念从提出、制定到实施的一个完整的五年规划。中国的经济发展步入新常态，为能源部门全面改革和转型提供了极为宝贵的战略机遇。煤炭消费总量控制规划要体现和贯穿能源体系“四个革命一个合作”的理念，突出把低碳化、绿色化和循环经济作为推进现代化建设的重要取向，大幅度提高能源绿色化程度，作出一系列顶层设计和总体部署，把转变能源开发利用方式作为主攻方向，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，加快发展节能环保、新能源等绿色产业，形成经济社会发展新的增长点。把高效低碳、安全清洁发展作为煤控战略的基石。把资源节约放在首位，从经济结构设计到终端设备效率全方位提高能源系统效率，实施煤炭减量化。以公众健康为出发点，严格遵守环境的排放标准，使煤炭生产利用清洁化。推进能源转型，一手抓煤控，一手促进清洁能源发展，做好煤炭的替代，建立清洁能源为主导的新的能源体系。煤炭行业严重产能过剩，实施煤炭生产总量控制能助推煤炭消费总量控制目标的实施。煤控规划是实现能源转型的有力手段和战略举措。煤控规划总体要求和指导思想2中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020) 7建立“十三五”全国、地方和部门三个维度的煤控目标体系，并使之相互衔接、相互支撑、相互促进，达到煤控目的。煤控目标设定的原则和方法33.1 生态红线约束原则中国面临着资源、环境、生态和气候变化安全的严峻挑战，“十三五”期间要坚决遏制环境生态恶化的趋势，并有明显的总体改善。煤控目标必须满足土地资源、水资源、空气质量、公众健康、气候变化等红线的强力约束。全国、区域、省（市、自治区）、城市层面的煤控目标必须同时满足不同层次的约束条件。这些约束条件不仅在时间上显现出趋严的特点，而且在空间上具有区域的差异化特征。部门的煤控目标不仅要满足国家制定的资源节约、减排、减碳的要求，更要遵守企业所在地方的差异化的红线标准。在各种生态红线约束下，最强的红线约束者为该层次煤控目标制定的底线，即应用“水桶短板效应”做出决策。3.2 耦合模型的应用煤控目标设定方案同时采用宏观经济的自上而下的模型、区域差异化的自下而上的模型和技术特点鲜明的部门模型。三者经过多次调整耦合，达成满足在各种红线强约束条件下的独具优点的情景分析，解决以往单个传统情景分析模型中无法解决的多重红线约束的要求和经济新常态的影响。这种新的解决方案称为耦合模型，见图1。第一步，耦合模型首先分析不同地方层次和不同部门资源生态环境红线约束条件的特点及经济变化的冲击，然后分别对全国、地方、部门的三个模型提出不同的约束要求和新常态经济变化。经过若干次耦合调整后，哪一个模型运行得出的煤耗量满足“短板效应”且煤耗量最低，也就同时满足其他两个模型的约束条件。第二步，全国煤控情景分析随后采用“短板效应“的煤耗量作为全国的煤控目标，然后再分解到地方和部门。地方和部门的情景分析的第一步过程为自上而下的分解奠定合理的基础，即分解的目标可以同时满足地方和部门的红线要求和经济新常态变化的影响。中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020)8图 1 煤控目标分析的耦合模型煤炭总量控制目标设定技术可行性部门分解自上而下的全国煤炭总量控制情景考虑因素：新常态下的宏观经济和社会发展目标及转型，政策、价格、国内外能源市场和技术创新，全国性的生态红线约束，气候变化约束自下而上的地区煤炭总量控制情景考虑因素：地区的环境生态红线约束（空气、水、健康、CO2），资源禀赋、经济和社会发展的地区差异性和特点，主体功能区和自然保护区规划等部门煤炭总量控制情景考虑因素：各部门发展特点，部门技术创新和产业布局，煤炭消费增量和存量双控，化解产能过剩，绿色产业发展情景规划全国目标地区分解中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020) 9图 2 基准、节能、温控 2的煤炭需求情景和煤控路径根据国家统计局最新的能源统计数据研究判断，煤炭消费的峰值在2013年，为42.44亿吨煤炭实物量。2014年煤耗41.16亿吨，下降3.02%，2015年煤耗下降3.7%，为39.63亿吨。煤控课题研究了2015-2050年的能源和煤炭需求情景分析。图2表示基准、节能和碳排放温控2下的煤炭需求情景（2015-2050）。煤控在2030年前取节能情景作为其路径，可以满足各类生态红线的需求。2030年后，由于气候变化温升控制在2以下的强制要求，使煤控有了更强约束的动力，从节能情景“跃迁”到2的情景路径上，煤炭需求的空间进一步压缩，2050年达到人均2-3吨二氧化碳排放的水平。在煤炭需求分析时，首先确立全国2020年资源环境生态红线约束条件，见表1。2020 年煤炭需求分析4302520151050单位：亿吨标煤基准情景 节能情景 2情景 煤控情景“十三五”煤控规划2000 2010 2020 2030 2040 2050中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020)10表 1 煤炭需求的资源、生态、环境和气候变化约束条件环境约束条件 煤炭消费需求限制碳排放高强度碳排放路径下2020年碳强度目标50% 2020年煤炭40亿吨以下2025年前达到碳排放峰值 2025年煤炭35亿吨以下空气质量2020年全国PM2.5年平均浓度45g/m3左右 2020年煤炭39亿吨以下2025年35g/m3左右 2025年34亿吨以下水资源2020年煤炭开采利用各部门用水量控制红线为747亿m3。 北方，尤其是西北地区煤炭开发和利用的用水量严格限制2020年煤炭38亿吨以下土地 在严禁开发区域内，不得从事煤炭的开采和利用公众健康2012年因煤污染物排放早死亡人数70万人 煤炭需求与空气质量的约束2020年早死亡人数明显地下降到59万人煤炭减量、清洁利用和替代，改善空气质量根据目前减排力度进展和煤炭需求趋势，特别是公众对空气质量的关注，空气质量达标任务在10年内分两个阶段实施：2020年空气质量明显改善，全国地级及以上城市PM2.5年均值45 g/m3左右，74个主要城市全年二级蓝天天数大于85%；2025年达到世界卫生组织的过渡期第一阶段目标值，PM2.5年均值35 g/m3左右。气候变化碳排放约束要求，2020年和2030年煤炭消费低于40和35亿吨。水资源的约束比较苛刻，2020年耗煤产业用水量不超过747亿立方米，煤炭消费低于38亿吨。2030年以后水资源的配额将趋于严格，严守水资源平衡。中国经济与能源发展（1990-2020）的状况见附件2。本课题“十三五”宏观模型参数如下：GDP增长率6.7%，城市化水平61%，人口13.7亿。在GDP构成中，第三产业占比57%，第二产业占比36%。对GDP增长的拉动中，消费占56.9%，投资占42.1%，出口22.6% (净出口1%)。高耗能工业占比30.6%，能源需求增长率1.3-2.2%之间，其中天然气、可再生能源和核电增长较快，石油缓慢上升。2020年煤炭消费情景分析的结果概括为，2020年煤控（节能情景）的目标为25.1亿吨标煤（35亿吨煤炭），满足气候变化的碳排放约束条件（40亿吨），空气质量45g/m3左右（39亿吨），水资源约束747亿m3（38亿吨）和土地约束（禁止区无煤炭开发利用）。基准情景、节能情景（煤控路径）和2情景见表2。中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020) 11表 2 2020 年煤炭需求情景分析基准情景 煤控路径（节能情景） 2情景煤炭（亿吨标煤） 28.1 25.1 23.5石油（亿吨标煤） 8.8 8.7 8.17天然气（亿吨标煤） 4 4.79 5.5非化石（亿吨标煤） 7.1 7.2 8.36能源合计（亿吨标煤） 48 45.8 45.5CO2排放（亿吨） 97.5 90.9 86.2GDP（万亿，2010年价） 82.6 82.6 82.6GDP（万亿，2015年价） 93.6 93.6 93.6单位GDP能耗（吨/万元） 0.58 0.55 0.55能耗强度下降（%） 19.3 23 23.4煤炭占比（%） 58.5 54.8 51.6非化石能源占比（%） 14.8 15.7 18.4煤控路径（节能情景），2020年煤炭消费占总能耗的54.8%、石油占19%、天然气占10.5%、非化石能源占15.7%。与基准情景比较，煤炭和天然气占比变化较大，煤炭消费减少3亿吨标煤，天然气消费增加0.79亿吨标煤。煤控的能源消费结构更趋向低碳化，二氧化碳排放约为90.9亿吨，把2020年因煤排放二氧化碳75亿吨作为约束目标。设定2020年节能强度和碳强度比2015年下降18%和21%。与2情景相比，煤控的煤炭需求多1.6亿吨标煤。由于2015年煤炭消费比2014年下降3.7%，2015年比2014年估算的94亿多吨CO2排放降低1%左右。在基准情景下，煤炭消费呈平台期，二氧化碳的峰值在2020年，2020年后下降。在煤控路径下，2020年比2014年峰值年降低5.7%。煤控促使碳排放峰值在2014年出现。在新的、更强的气候变化约束下，2030年后将2的情景作为煤控路径，二氧化碳排放量可以控制在2的温升目标下。自下而上的地方煤炭消费情景分析满足了不同区域的各种环境生态和水资源的红线约束，考虑了煤炭消费和各种污染物减排技术进展和成本，得出了各地区的煤控目标。这种模型解决地区差异化的问题，为生产布局、投资决策、碳和排污权交易市场奠定了基础。在部门的煤炭情景分析中，钢铁、水泥和其它高耗煤的部门产量大都在2014年达到峰值。“十三五”调整结构的力度加大，去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板，对高煤耗部门影响巨大，促使煤耗大幅度下降。但中国的制造业仍将保持相当规模的生产能力。建筑部门的增长控制在700亿平米。电力部门的煤电装机容量2020前应控制在为9.6亿千瓦。煤化工的发展存在着很大的不确定性。中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020)12根据情景分析，煤控规划在“十三五”期间采用能源强度下降18%和碳强度下降21%的目标。“十三五”要建立全国碳交易市场，煤炭是碳排放大户，参与碳交易的六大行业（电力、建材、钢铁、建筑节能、造纸和有色金属）都是高耗煤行业。中国的节能减碳目标已实施多年，有丰富的经验积累。预计“十三五”总节能量达到7亿吨标煤左右，可减少二氧化碳排放约18亿吨。5.1 目标5在全国资源环境生态的红线约束下，根据煤炭需求分析，确立全国煤控目标。煤控是约束性的指标，与生态红线、能源强度、碳强度、可再生能源指标相辅相成。通过煤控的减量化、清洁化和替代途径，采取煤炭消费和生产双控方案，实现全国煤控目标。全国煤控目标、任务和实现途径2020全国煤控目标： 25.1亿吨标煤（35亿吨煤）总能耗： 45.8亿吨标煤煤炭比重： 54.8%石油比重： 19%天然气比重： 10.5%非化石能源比重： 15.7%减煤目标： 3亿吨标煤（4.2亿吨煤）煤炭生产总量控制目标： 34亿吨中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020) 135.2 主要任务（1）狠抓经济、产业和产品结构的调整，化解产能过剩，调整高耗能产品出口政策。（2）根据各地的经济、技术、资金和自然条件，把全国的煤控目标分解至省、自治区和直辖市一级。各省、自治区可将煤控目标分解到市一级。实施国家、区域、省、市四级联动。结合其他考核内容，将煤控列为各级政府的责任和绩效考核指标。（3）根据各部门的特点，将全国煤控指标分解到主要耗煤的电力生产、制造业和建筑部门，并制定各部门煤控规划。制造业包括钢铁、水泥、建材、化工、煤化工、造纸和陶瓷等。（4）实施34亿吨煤炭生产总量控制。（5）在“十二五”的基础上，“十三五”加强和推进生态文明建设的力度，建立协同控制、协同管理和协同规划。“十二五”政府和“十三五”煤控课题的主要能源与环境指标见附件3。将煤控与保护公众身体健康紧密结合起来，“十三五”空气质量显著好转。主要污染物减排量见表3。（6）提出煤控的保障方案，包括能源体制、技术、供应和消费革命；着墨市场机制和手段；建立促进煤控的国际能源治理机构。5.3 实现途径5.3.1 煤炭减量化和资源高效利用减煤目标：2.1875亿吨标煤，占总减煤量的72.9%协同指标：实现减煤目标不仅仅要在煤炭利用的本身上找潜力，也要在其他协同的综合目标的共同作用下支持减煤；减煤的主要途径有三条，煤炭减量化、清洁化利用和煤炭替代。能源强度指标（单位GDP能源消费）比2015年下降： 18%碳强度指标（单位GDP碳排放量）比2015年下降： 21%单位工业增加值（规模以上企业）能耗比2015年下降： 23%左右因煤二氧化碳排放总量控制： 75亿吨中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020)14煤炭减量化主要包括两个方面，一个是高效利用，提高设备的利用效率；另一个是非直接节能，例如经济和产业合理布局、淘汰落后产能、化解产能过剩、提高集中度、绿色制造等。根据分析，高效利用可以减煤0.8601亿吨标煤，占减量化的39.3%。非直接节能1.3274亿吨标煤，占减量化目标的60.7%。非直接减煤比高效利用对减煤贡献多20%。在空气污染物总量减排中，源头上的2.18亿吨减煤量相当减排SO2、NOX和颗粒物为141.1万吨、155.8万吨和82.3万吨，减排效果好成本低。5.3.2 煤炭清洁化利用减煤目标：0.296亿吨标煤，占总减煤量的9.9%协同环境指标：年均PM2.5浓度为（重要地区下降40%-50%，其他地区下降20%）： 45g/m3左右空气质量二级天数： >85%二氧化硫比2015年下降： 17%氮氧化物比2015年下降： 21%颗粒物比2015年下降： 25%挥发性有机物（VOC）比2015年下降： 18%氨氮比2015年下降： 16%全国水资源总量： 6700亿立方米涉煤用水资源量： 747亿立方米万元工业增加值用水量比2013年下降： 30%以上万元国内生产总值用水量比2013年下降： 35%以上森林覆盖率： 24%森林面积比2005年增加： 4000万公顷森林蓄积量比2005年增加： 30亿立方米煤炭开采土地塌陷治理率： 85%其他资源指标：中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020) 15污染物总量减排制度是推进环境质量改善的重要手段。“十三五”的各项减排指标都比“十二五”要高一倍多。新增加颗粒物、挥发性有机物（VOC）和氨氮的总量减排指标的起点都很高，分别为25%、18%和16%，“十三五”五种空气污染物减排量见表3。2015年1月1日史上最严的“环保法”开始实施，“气十条”的措施较快落实。大气污染防治法2016年1月1日开始施行，配套的政策和措施很有针对性，群众参与大气污染防治的积极性很高。这些因素进一步推动煤炭利用清洁化。表 3 五种大气污染物十三五规划阶段削减指标和减排量污染物类型 SO2NOx一次PM2.5VOC NH32020年削减目标（%） 17 21 25 18 162020年削减量（万吨）（在2015年的基础上） 328 423 256 394 145在管理上要加强多污染物协同管控，推动洁净煤技术应用。原煤洗选率在2017年要达到70%，2020年达到80%。扩大煤炭提质加工总量，包括生产端的洁净煤技术，如洗选煤、型煤、配煤、水煤浆等。洗选煤可脱除50-70%的灰分和60-70%的无机硫。大城市和区域性的配煤中心的煤质硫分<1%，灰分<12%。污染严重的地区和特大城市硫分<0.8%，灰分<10%，甚至更低。推广型煤和其他洁净煤技术。这些措施可以提高煤炭利用综合效率5%。2020年煤炭生产34亿吨，采用上述洁净煤技术，与基准情景相比，减煤0.296亿吨标煤，占总减煤量的9.9%。节煤减少19.1万吨SO2、21.1万吨NOX和11.1万吨颗粒物排放。采用洗选，可以去除349万吨SO2排放。“十三五”洗选率增加10%，比“十二五”削减34.9万吨SO2排放。源头治理和末端处理相互配合，加强监管精细化。“气十条”要求制定大气污染物特别排放限值的25项重点行业排放标准已全部完成，空气污染物排放标准已基本完备。完善生态环境监管制度，建立严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。建立和完善污染物排放许可证制度，禁止无证排污和超标准、超总量排污。洁净煤技术指标：原煤洗选率： 80%粉煤灰利用率： 75%建立区域配煤中心 煤矸石回填率大幅提升中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020)165.3.3 煤炭替代减煤目标：0.5165亿吨标煤，占总减煤量17.2%替代目标：天然气消费量： 4.68亿吨标煤（3600亿立方米）其中瓦斯抽采率： 65%利用率： 60%可再生能消费量： 7.2亿吨标煤电代煤： 800亿千瓦小时/年替代能源中，非化石能源占一次能源比重15.7%的约束性指标必须完成。“十三五”可再生能源占电力总装机容量37.5%，占发电总量的26.9%。建筑部门可再生能源采暖占比达到15%。实行可再生能源发电配额制，并将其发电量占比进行省级分解或对电力公司实行配额要求。建筑部门中可再生能源替代供暖也按地区设定指标。推广以电代煤。在特大和大城市中，由于空气质量的要求，在禁煤区或中心区只能使用电或天然气。国家电网公司在“十三五”每年完成650亿、力争实现700亿千瓦时替代电量。除了国网公司外，其他电代煤计划每年完成150-100亿千瓦时。煤电替代量约等于装机容量670万千瓦，也可以通过增加有电代煤任务的发电厂的发电小时数。天然气是目前替代煤最现实的首选。提高天然气比例可以提高能源系统效率。假定其他条件不变，采用世界平均的能源消费结构模式，现有的能源系统效率可以提高几个百分点。在煤控的情境下，使用更多的天然气。中国2020年能源系统效率可达38.5%，比2012年36.1%高出2.4。2014年，天然气在总能耗中占比5.7%，在“十三五”末期要供应3600亿立方米的天然气，在总能耗占比达到10%，上升4.3。从天然气供应端来看，3600亿的立方米天然气供应是有保障的。天然气替代的最主要障碍是价格。从图3看出，同热值单位的油价下降得比煤价快，但天然气价却与煤价差距加大。目前天然气需求增长放缓，如不调整天然气的价格和改善天然气需求市场，2020年难以消化3600亿立方米天然气，将会影响煤炭替代进程。尽管2015年下半年，政府有关部委将天然气零售价降低0.7元/立方米，刺激天然气消费。但在天然气供需两端和市场机制改革上，仍需加大力度，促进天然气消费占比上升。中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020) 17图 3 2011 年 5 月 - 2015 年 5 月中国煤炭、石油、天气的价格走势 单位：元 / 吨标准煤替代煤炭所产生的污染物减排量如表4所示。表 4 2020 年煤炭替代污染物减排量 单位：万吨替代项目 烟尘 SO2NOx电力部门气电替代 0.11 0.50 0.69可再生能源替代 0.70 3.00 4.21电代煤（锅炉） 3.66 19.33 16.81其他部门天然气代煤（锅炉）和 可再生能源采暖2.95 14.93 14.54合计 7.42 37.76 36.25注：1）2020年电力部门总共替代3600万吨标煤； 2）其他部替代煤炭1565万吨标煤。总而言之，采用三大节煤措施、辅助指标和清洁煤技术等，可以减少3亿吨标煤（4.2亿吨煤）的消费，同时减少232.8万吨SO2、213.2万吨NOX和100.8万吨细颗粒物的排放。与表3中的削减量相比，这些前端措施分别占2020年SO2、NOX和细颗粒物的总削减量的71%、50%和39%。此外，加强末端的削减技术，如电厂的超低排放，“十三五”的污染物削减总量的目标是可以完成的。500040003000200010000大庆原油价格 秦皇岛港山西动力煤价格工业用天然气价格1105 1108 1111 1202 1205 1208 1211 1302 1305 1308 1311 1402 1405 1408 1411 1502 1505中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020)18表 5 2020 年中国东、中、西部重点产煤省煤炭产量控制目标 单位：万吨东部 中部 西部河北 辽宁 黑龙江 山东 山西 安徽 河南 内蒙古 陕西 贵州 新疆 云南7300 4100 6200 11300 94300 13700 11400 95000 48100 18100 21000 82005.4 实施煤炭科学产能和煤炭生产总量控制煤炭生产总量控制目标： 34亿吨科学产能目标： 27.5亿吨煤炭生产总量控制是行业的脱困求新之路，可以抑制恶性竞争，化解产能过剩，稳定煤炭价格。通过煤控抑制高耗能产业利用低价煤炭继续不合理扩张，促进中国产业结构的优化升级。煤炭生产总量控制的基础是要建立安全、高效、绿色的科学产能的开采战略。2020年煤炭产能减少，科学产能比重相应提高到80.8%（科学产能由安全、绿色和高效等10项指标确定），2030年进一步提高至100%。中国“十三五”期间东部5000万吨级以上、中部5000万吨级以上、西部地区亿吨级主要产煤大省（东部包括山东、河北、辽宁、黑龙江四省；中部包括山西、安徽、河南三省；西部地区包括内蒙古、陕西、贵州、新疆、云南五省）的煤炭生产控制总量达到33.87亿吨，见表5。表 6 煤控情景下中国五大产煤区煤炭科学产能 单位：亿吨区域 2016年 2017年 2018年 2019年 2020年科学产能占比（%）科学产能占比（%）科学产能占比（%）科学产能占比（%）科学产能占比（%）晋陕蒙宁甘 14.55 59.14 15.31 61.75 16.12 64.51 16.97 67.39 17.86 70.37 华东区 4.01 81.07 4.14 85.31 4.27 89.71 4.40 94.24 4.54 99.13 华南区 0.53 13.79 0.76 20.51 1.07 29.93 1.53 44.36 2.17 65.24 新青区 0.87 44.48 1.09 51.80 1.36 60.10 1.70 69.83 2.12 80.96 东北区 0.71 46.15 0.73 49.31 0.76 53.34 0.79 57.62 0.82 62.07 注：科学产能占比表示与该产煤区煤炭总产能的比率。根据科学产能评价指标和资源、安全、环境等约束条件，采用煤炭科学产能指标，提出了中国“十三五”期间五大产煤区煤炭科学产能，见表6。中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020) 195.5 煤控协同效应煤炭总量控制会产生很好的经济、社会协同效应。煤控规划的实施，对水资源节约利用和保护、对空气污染物的源头削减、对公众身体健康的保护和社会公共卫生资源的有效利用都会产生显著的效果。把煤控的三条主要实现途径和煤炭生产总量控制的效果相加，社会协同效应非常突出，见表7。减少煤炭有助于节约和保护水资源。没有煤炭总量控制，2020年煤炭开采利用会突破水资源红线，超出水资源红线（747亿立方米）218亿立方米。有了煤控的方案，再加上节水措施和技术，2020年耗水量可以下降到721亿立方米。通过计算，煤控的源头削减可以使京津冀PM2.5下降14%。源头的减排效率、效果和成本比末端更有成效。煤控降低了空气污染对公众身体健康的威胁，将减少超额死亡人数7.1万人。煤控创造了节能和绿色电力的新岗位186万人。煤炭开采业由于经济不景气和开采集约化技术进步，煤矿工人下岗约有110万人，其中由于煤控造成的失业人数约31万人。由于能源系统的转型，煤发电减少岗位约3.7万人。但随着清洁能源的发展，电力部门的就业岗位此消彼长，2030年后转负为正。从全国就业岗位来说，煤控对全国就业没有什么明显的影响，长期来说，会创造更多的绿色就业岗位。其它发展目标提高煤炭生产集中度：大型煤炭基地煤炭生产能力占全国总生产能力的95%左右；大型煤矿30万吨/年，占总能力的70%；30万吨及以下小煤矿产能3亿吨/年，占总能力的7%。通过兼并重组、淘汰落后等措施，2020年全国煤矿企业数量由2015年的6390家压减到3000家以内，甚至更少。提高煤炭提质加工比例：原煤入选率达到80%以上，实现应选尽选。科学产能煤矿原煤入选率达到100%。提高煤炭安全生产水平，煤炭百万吨死亡率下降到0.15以下。科学产能煤矿百万吨死亡率下降到0.1以下，煤矿职工尘肺病发病率下降到0.2%以下。提高资源综合利用水平，减少对生态环境的破坏：煤矸石综合利用率不低于75%；煤矿稳定塌陷土地治理率达到80%以上，排矸场和露天矿排土场复垦率达到90%以上；煤层气（煤矿瓦斯）产量400亿立方米。其中：地面开发200亿立方米，基本全部利用；井下抽采200亿立方米，利用率60%以上。科学产能煤矿煤矸石综合利用率达到80%；煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用率达到65%以上；科学产能煤矿稳定塌陷土地治理率达到85%以上，排矸场和露天矿排土场复垦率达到95%以上。中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020)20表 7 煤炭总量控制协同效应汇总项目 协同效益 2020年煤炭 减煤量（亿吨） 4.2水资源 减少涌水量（亿m3） 7.7减少地面沉陷面积（km2） 67.0减少水土流失面积（km2） 79.6减少洗煤废水排放（亿m3） 1.9节水量（亿m3） 52.1空气环境质量减排SO2（万吨） 233减排NOX（万吨） 213减排颗粒物（万吨） 101公共健康 减少超额死亡人数（万人） 7.1减少开采死亡人数（人） 32减少职业病发数（例） 844能源系统转型 投资增加（亿元） -15.5系统成本减少（亿元） 858.9就业影响 煤炭开采洗选业（万人） -31电力行业（万人） -3.7节能和绿色电力服务行业（万人） 186温室气体减排 CO2减排（亿吨） 8.5中国“十三五”煤炭消费总量控制规划研究报告 (2016-2020) 21地方煤控规划6以省为实体建立区域、省级和市级三级资源环境生态红线约束下的煤控目标。在区域的宏观大局上，以资源环境生态红线为约束，制定好产业布局，特别是电厂、钢铁厂和水泥等高架污染排放源的节煤减排规则。在省级煤控规划中以生态立省，促进全面、综合、协调、可持续社会经济发展；在市级煤控规划中，以人为本，坚守资源环境生态防线，狠抓落实，讲求实效。据不完全统计，至今已有20个省30个城市按照国务院大气污染防治行动计划的要求，制订了煤控规划，见附件4。煤炭总量控制可以促进全国各地区实行煤控规划。6.1 目标全国31个省市自治区的煤控分解目标按六个区域合并表述,见表8。表 8 “十三五”各省、市、自治区煤炭消费总量控制目标和节煤量地区煤炭消费总量基准情景 （万吨实物量）煤炭消费总量控制目标（万吨实物量）节煤量（万吨实物量）京津冀及周边地区（晋、豫、鲁） 121330 113580 7750其中京津冀 28230 25780 2450长三角及周边地区(苏、沪、浙、皖) 61400 54150 7250其中长三角（苏、沪、浙） 43700 38650 5050川渝贵及周边地区（湘、鄂） 66800 61850 4950其中川渝贵 35800 32800 3000西北（蒙、陕、甘、青、宁、新） 110100 94050 16050东北（黑、吉、辽） 42300 37500 4800东南（闽、赣、粤、桂、琼） 41200 40370 830西南（滇、藏） 11000 9900 1100合计 454130 41140