2017 年中国市级政府财政透明度研究报告 清华公共 管理学院 公共 经济、金融与治理研究中心 财政透明度课题组 2017年 8月 20 日 课题组负责人：俞乔 课题组成员： 向辉 、 曹胜熙 、 李乐乐、杨际 陶、云旦、李宛译、从晓、刘牧丰、俞之瀚 其他参与人员（按姓氏首字母排序）： 陈容、陈俣策、耿紫音、江珊、金斯雯、李豪、全钊、冉孟欣、王德标、王彦哲、魏亦萌、魏钟毓、徐曼迪、杨雨佳、张骜远、张家铖、 张子涵 目录 摘 要 . 1 第一章：前言 . 5 1.1 重要性 . 5 1.1.1 做好财政透明的意义 . 5 1.1.2 国际关于财政透明的经验 . 8 1.1.3 小结 . 9 1.2 中央对财政透明度的要求 . 9 1.3 2012-2016 财政透明度 研究 回顾 . 11 1.3.1 2012 年财政透明度评估回顾 . 11 1.3.2 2013 年财政透明度评估回顾 . 12 1.3.3 2014 年财政透明度评估回顾 . 15 1.3.4 2015 年财政透明度评估回顾 . 16 1.3.5 2016 年财政透明度 评估回顾 . 18 第二章 评价原则及评分标准 . 20 2.1 评价原则 . 20 2.1.1 全口径财政信息公开内容 . 20 2.1.2 一站式财政信息发布方式 . 20 2.1.3 用户友好型财政信息服务界面 . 21 2.2 2017 年中国市级政府财政透明度评分标准 . 21 2.2.1 机构设置公开 . 28 2.2.2 市级政府预算与预算执行 . 29 2.2.3 其它重要的财政信息 . 34 2.2.4 三大原则 . 38 2.3、小结 . 39 第三章：地级及地级以上市政府研究结果 . 40 3.1 实证结果综述 . 40 3.2 机构公开评分结果及分析 . 49 3.3 市级政府预算与预算执行 . 56 3.3.1 总体情况 . 57 3.3.2 不同财政年度预算与预算执行的公开情况 . 64 3.3.3 四类财政预算报告和财政数据的公开情况 . 64 3.3.4 部门预决算公开情况 . 66 3.4 其他重要的财政信息 . 66 3.5 不同城市间的比较分析 . 69 3.5.1 排名前三十城市的特点 . 69 3.5.2 不同类型城市比较分析 . 72 3.5.3 不同区域的结果比较分析 . 74 3.6 小结 . 75 第四章：县级市研究结果 . 76 4.1 实证结果综述 . 76 4.2 县级城市机构 公开评分结果及分析 . 82 4.3 县级城市政府预算与预算执行 . 88 4.3.1 总体情况 . 89 4.3.2 不同财政年度预算与预算执 行的公开情况 . 95 4.3.3 四类财政预算报告和财政数据的公开情况 . 96 4.3.4 2017 年部门预算公开情况 . 96 4.4 其他重要的财政信息 . 97 4.5.1 排名前十和后十的县级城市特点 . 98 4.5.2 不同区域的结果比较分析 . 99 4.6 小 结 . 100 第五章：良好做法指南 . 101 5.1 财政公开的三个原则 . 101 5.2 财政公开的良好做法 . 101 5.2.1 总纲 . 102 5.2.2 纳入财政预算的机构和部门及其职能 . 103 5.2.3 预算说明 . 104 5.2.4 财政数据 . 106 5.2.5 一般公共预算收支 . 110 5.2.6 政府性基金收支预算 . 113 5.2.7 国有资本经营预算 . 116 5.2.8 社会保险基金预算 . 119 5.2.9 部门预决算信息 . 122 5.2.10 其他重要财政信息 . 128 5.3 小结 . 137 第六章：结 论 . 101 1 摘 要 十八大以来，以习近平同志为核心的党中央部署全面推进各级政府的政务公开工作。其中，政府 的财政公开是一项主要内容。政府财政公开透明是 贯彻 依法治国的要求 ， 是推动国家治理现代化、提高政府治理能力的重要方面。从 2012年 开始，我们每年发布中国市级政府财政透明度研究报告。 本年度的中国市级政府财政透明度研究报告涵盖了 除 海南三沙市之外中国所有的 653 家城市政府： 4家直辖市政府、 291家 地级市政府 、以及 358 家县级市政府。与此同时，我们还在媒体上发布了“ 2017年地级及地级以上市政府财政透明度排行榜”和“ 2017年县级市政府财政透明度排行榜”，分别对我国地级与地级以上市政府 和 县级市政府的财政公开情况 进行了排序 。 在 本年度 市级政府财政透明度研究中，我们对“中国政府财政透明度指标体系”进行了若干 调整与补充 ，并按照全口径、一站式、用户友好的三大原则评价对市级政府的财政公开情况。 该 指标体系包括四大部分：（ 1）纳入预算的机构。包括党、政、人大、政协、民主党派和工商联、群团、事业单位、国有企业等。（ 2） 市级政府预算与预算执行情况。包括 2016 年预算执行情况报告、 2017年预算草案 等情况，涵括了“本级公共财政收支情况”、“本级政府性基金收支情况”、“国有资本经营与国有企业收支情况”以及“社会保险基金收支情况” （ 简称 “四本帐” ） 。 （ 3）其他重要的财政信息。包括了政府性债务、三公经费、 产业基金、 政府与社会资本合作（ PPP） 项目 、政府采购公开以及预算编制说明 等内容 。（ 4）三大原则。包括 政府财政透明度应当遵循的 一站式服务、全口径、用户友好 三项基本原则 。 该指标体系共计 117 个细项，满分为 670 分。 课题组采用大数据方法，在各市政府网站搜索与采集所有财政公开的相关信息，在此基础上整理加工及定量研究，得出“ 2017年地级及地级以上市政府财政透明度排行榜”，“ 2017年县级市政府财政透明度排行榜”。数据采集窗口期截止2017年 7月 15日。 总的来说，今年各类市级政府财政信息公开情况尤其是预决算部分较往年有了很大的进步。“四本账”的公开情况较去年有所提升。衡量政府财政透明度的核心指标是市级政府对预算与预算执行情况。今年大部分城市都给出了较为完善的 2016年预算执行以及 2017 年预算报告。地级及地级以上城市财政透明度有明显进步。去年 295 家地级及地级以上城市的平均得分为 44.62 分，而今年 295 家地级及地级 2 以上城市政府的平均得分为 49.33 分。今年各城市得分在 5060 之间的最多，有69 家；其次为得分在 4050 之间的城市，有 57 家；此外 得分位于 3040 的城市有 40 家；整体得分情况明显优于去年。得分位于 6070 的城市有 42 家，得分在60 以上的城市共有 84 家，其中得分超过 80 的市政府共有 5 家，分别是北京、广州、杭州、上海和烟台。在过去几年里，北京、广州、上海在历年财政信息公开工作方面都做处于领先的位置，为其它城市起到良好的示范作用。今年杭州和烟台异军突起，政府财政透明度有了较大的提升，进入了排名前五的城市行列。事实上，排名前十位的城市得分比较接近，差别主要体现在今年新增的“地方政府债务”、“产业投资基金”和“政府与社会资本合作（ PPP）” 等“其他重要的财政信息”部分。其中，杭州市和烟台市除了详细公布“四本账”外，还对这一部分做了较好的披露。排名靠后的地级市在公开情况较差的原因上也有相似之处，其中排名 最后30 位的城市都没有对本市的 2016 年预算执行和 2017 年预算报告的详细表格进行公开，大部分仅仅在报告正文中对“四本帐”某些项目总额加以介绍，基本细项则无从得知。此外，排名靠后的城市在“其他重要的财政信息”方面也表现不佳，难以达到中央和社会公众对于财政信息公开的要求与期望。 另一方面，县级市政府财政透明度公开情况与去年基本持平且得分普遍低于地级市政府。今年县级市政府财政透明度评价指标体系与地级市政府完全相同。尽管今年县级市的“四本账”公开比去年好，但是 70 分以上的县级市政府仅有 1 家，与地级市相比仍有较大差距。因此，县级市政府的财政公开工作仍有较大的进步空间。中国的县级城市政府仍需提高其治理水平，在机构公开、财政预决算公开和其他信息公开方面做更进一步的工作。 2017 年的财政透明度指标体系在第 3 部分“其他重要的财政信息”中调整与增加了若干项目：包括政府性债务、产业投资基金及政府与社会资本合作（ PPP）等的公开情况。政府债务 公开指标包括以下具体指标：债务限额及总额、债务类别、具体债务项目、各辖区债务情况。从该指标地级及以上市政府的得分情况看，最低分为 0 分，最高分为 45 分（总分为 80 分），平均分仅为 16 分。债务限额和总额公布情况较好，在 295 个地级及以上市政府中，共有 201 个公布了 2016 年度的债务限额和债务总额，这其中的大多数市政府对专项债务和一般债务两个类别的总额进行了公开。但在具体的债务项目方面则公开情况较差，仅有 37 家市政府对债务的具体使用项目有所公开。县级市政府债务的公开情况则更不尽人意，平均分仅为 3 12 分。 358 个县级 市政府中，有 181 个公布了 2016 年度债务总额和债务限额，仅52 个对债务具体项目有所公开。 2017 年国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（ 43 号文件 ）明确要求将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。不过，当前从法律法规上还缺乏对地方政府债务更加明确的定义和口径。 2016 年政府性债务的公开情况较 2015 年有所进步， 68%的地级市政府公布了省级划定给本市的债务限额和当年的债务余额，但普遍没有对具体的债务结构和项目情况加以说明。此外，从内容上看，我国地方政府的总体债务公布应当包括：地方政府债券、政府具有 担保或救助责任的政府融资平台公司负债、向金融机构借款等。但是，市级政府公开的债务信息中，多数仅披露政府债券的情况，未能完整、全面与及时地公开所有政府债务。地方政府债务难以公开的主要原因可能是：一、在当前严防地方政府债务引发系统性金融风险的环境下，不当举债可能被问责的压力使地方政府对债务情况十分敏感；二、地方政府融资平台仍然承担大量政府性债务，难以进行披露；三、政府性债务除了直接债务外，还有大量的担保债务，在公开上存在技术困难和缺乏激励机制。要进一步完善政府债务信息公开，除了对本级政府债券的规模进行公开外，对 债券的种类、利率、期限、用途等也要进行全方位公布。更为重要的是，应加快权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。 近年来，地方政府的投资类开支出现了新的特点。随着中央对地方政府融资平台的清理和整顿，产业投资基金和政府与社会资本合作（ PPP）作为更规范化的投融资方式越来越受到地方政府的看重。随着中央政府提高对系统性风险的防范和加强对地方债务的管理，产业投资基金和 PPP 方式逐渐成为地方政府推动地方基础设施建设和区域性产业政策的重要方式，相关的财政资金使用情况同样需要公开。在这一背景下，我们今 年的财政透明度指标体系增加了这两部分内容。产业投资基金公开部分由两个具体指标组成： 1）在政府门户网站及财政局网站能查询到的产业基金个数； 2）是否在政府预决算报告或政府工作报告中公开产业投资基金总额。从地级及以上市政府公开情况上看，只有 60 个在此项目上得分，其中仅 23 家城市在政府预决算报告或政府工作报告中有公开本市产业投资基金的规模。 PPP 公开的指标为在市政府网站（及财政局 或发改委 网站）上检索到的 PPP 项目公开数目，包括项目名称和项目金额。从公开情况上看，地级及以上市政府中仍有 127 个城市没有关于 PPP 项目的 公开信息。在 PPP 公开环节上表现较好的是广州市，在其财政信息公 4 开栏目中，与预决算公开一并增设了 PPP 项目公开栏目。由于各地的产业投资基金和 PPP 落地情况不一，评分体系更侧重于对总体公开状况的评估。 此外，地级市财政和其辖区内的县级财政作为两大独立的预算单位分别对本级债务预决算负责，但地级及以上市政府在每年的“两会”上会对全市的整体财政情况做汇报，有义务对全市各县市的债务情况进行统一公开。但据统计，在 295 地级及以上城市中，仅有 63 个城市对市内各辖区、县的债务限额和年度余额进行集中公布。 提高财政资金 使用 效率 的关键在于 真正落实依法治国、确立与执行科学 的预算制度、建立 有效 的 监督 体系。各级政府 将每一 分财政资金 的来源、用途都 公示 出来有利于不折不扣地 贯彻预算制度 。而且，通过不断提高公共财政的公开透明程度，也为地方政府 融资 提供了 基本依据，对于防范系统性金融风险有积极作用 。 5 第一章：前 言 公共财政公开透明作为现代政府治理的一个核心内容，是建立现代民主问责制度与法治社会的重要起点。公共财政公开 透明的基本目标是向社会公布政府的结构与职能、财政收入与支出情况、财政政策意图、公共部门账户和财政预测情况。 本章简要讨论国内外关于 政府财政公开透明的做法，以及当前我国加强政府财政信息透明度的意义。 1.1 重要性 1.1.1做好财政透明的意义 与国际主流社会相比，我国目前的财政透明度存在明显差距 ,我国财政公开透明的现状仍处于较为落后的水平。随着公共财政公开透明的重要性逐渐显现，中央对财政透明的重视也日益提高。良好的财政透明度对一个城市的管理和发展有着重要的积极作用，对于城市的管理者、公民、相关机构以及城市发展本身都有着重要的意义。 一、提高财政透明度是防止政府腐败，减少代理成本，建立高效政府的有效途径。 在我国，当前政府治理体系存在严 重的缺陷、其运行缺乏透明度；在信息极为不对称的状况下，各层级政府普遍存在严重的政治代理人问题，其结果是仅仅通过内部的管控系统难以遏制不断滋长与蔓延的腐败。从委托代理的角度来看政府和公众之间的关系，公众是委托人，政府是代理人，为克服政府作为政治代理人可能存在的“道德风险”，则必须尽力降低政府与公众之间的信息不对称。受客观条件限制的信息不对称为政治代理人以权谋私提供了庇护，而政府人为造成的信息不对称环境又诱导了政府的“道德风险”行为。经济理论中的道德人假设在现实中难以成立，只要存在委托 代理关系，就有可能出现 “委托代理问题”。出于对自身利益的理性考虑，政治代理人难以具备主动提高财政透明度的动力；而为了掩盖自身的政策失误，政府比民营机构拥有更强的隐匿信息的能力。因此，促进政府信息公开、提高政府的财政透明度成为降低信息不对称的重要手段之一。加强财政信息的公开透明，建立制度化的外部监督机制是克服代理人行为、控制腐败问题的一个重要途径。财政透明有利于使政府与公众的关系归位，回归为本来的委托代理关系，能够促使官员更加负责，履行好公共受托责任；增强政府资金使用透明度，可以使资金的分配、使用不断细化与明确化，从而减少贪腐机会 ，从根本上降低腐败发生的可能性；财政透明也有利于完善 6 财政管理、落实财政问责，使公众和立法机关更有效地监督和评价政府，从而促进良好公共治理的建立。 二、财政透明是纳税人知情权、参与权、表达权和监督权得以落实的重要前提。 知情权和监督权是现代文明社会和民主政治中公民最基本的权利，国家征税和公民纳税是一种权利和义务的相互交换，公民有为获得国家保护而纳税的义务，同时亦有对政府行为进行监督，并保障其公民权利不受侵害的权利。而纳税人作为财政资金的提供者，具有参与国家管理的权利，财政预算的程序必须有公众的参与，以最大限度 地反映民意、集中民智，充分反映财政预算中的民主价值。纳税人要实施有效监督，财政预算的充分公开是前提条件。只有财政预算充分公开，纳税人才能客观评价政府财政支出是否合理，才能衡量政府的公共服务是否有品质和效率。为防止公民权利不受侵害，就要确保公民的知情权、参与权、监督权等权利，其中知情权是参与权、监督权的基础，而财政透明是保证公众知情权的前提。从世界各国的发展历史来看，赋予公众对政府预算的知情权和参与权，有利于增强公众对政府的信任度，提高公众主动纳税的意愿和遵纪守法的自觉性，提升政府财政资源的动员能力，促使政府 自觉控制行政成本、优化行政效能。 三、良好的政府财政透明度是法治政府建设的基础，它可以提高政府的公信力，加强公民对政府的信赖程度，增进财政活动的法制性、公共性和民主性。 法治是公共财政必须遵循的契约原则的规范化和固定化的最佳实现方式。财政作为政府的经济行为，应置于法律的根本约束和相应的规范之下，其活动也必然受到法律和规范的制约。财政的法制化，意味着财政的收支活动要通过相应的法律程序和法律法规来决定、约束和规范。财政权力既要受法律约束，财政行为又须有法律依据。如通过税收法律来约束、规范政府取得财政收入的方式、 过程和数量的规模，通过国家立法机关对政府预算报告的审批程序来确定、控制财政的支出规模和支出用途等。因此，财政的法制化是通过社会公众、国家立法机关和相应的法律程序对财政收支的约束。社会公众通过制定反映其意志的法律法规来规范政府财政活动的边界，使公共财政更好地履行提供公共产品的职能。 政府财政公开使得财政资金的使用有法可依、有迹可循，可以促进资金使用的合法化、合理化以及规范化，使支付过程更规范、支付管理更细致，从流程、记录、规则上提升资金使用的规范合法程度。将财政监管提高到立法层次，通过立法程序，将政府行为的目 标、途径、监督等内容以法律形式纳入到规范的制度框架中，以约束地 7 方政府的融资行为。此外，把政务信息公开作为依法行政的重要内容，通过建立财政考核和问责机制，增强政府建设透明财政的动力。 政府通过立法强化自身的信息披露，使得公众可以参与到对政府的管理和监督中来，有助于融洽政府与公众的关系；政府通过提高其透明度，可以得到民众的赞赏，提高公众对现任政府的信赖，提升政府公信力、社会凝聚力等“软实力”，从而巩固其政治正当性地位。 四、政府财政公开透明， 既为 各级政府参与资本市场提供 了 条件 ，也是防范系统性金融风险的前提 。 信 誉良好的地方政府能够提供更加清晰、透明、规范的财政数据，直接提高金融市场对政府的认可度，从而有利于实现政府通过资本市场为长期公共项目融资的目标，对基础设施投资和地方经济发展均具有良好的促进作用。目前的工业化和城镇化过程伴随着巨大的基础设施投融资需求，以银行体系为主的间接融资在资源配置效率、资金缺口解决等问题上都难以完全满足这一需求，因而通过资本市场的直接融资改善资源错配难题便成为了政府的另一选择。利用资本市场融资可以使得融资成本负担进行代际分摊，符合“代际公平”和“受益者付费”的原则。自 2011 年我国开始试 点部分省市政府自行发债，这对地方政府的财政透明度状况又提出了进一步的要求。如果缺乏规范、透明的信息披露，投资者面临的不确定性就会增大，继而要求更高的风险溢价来弥补风险，从而提高地方政府的融资成本，并可能增加整个市场的系统性风险。政府债券发行的重要作用之一是化解当前地方政府的隐性债务问题，使得隐性债务显性化。地方公债具有比地方隐性债务及或有债务更透明、更易于监管的特点。通过修订完善预算法、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 2014 43号）等相关立法和制度规范文件，将政府举债纳入法制管理， 把地方政府债务纳入本级预算管理体系，通过规范的债务机制化解地方政府财政风险。这就要求地方政府使其债务规模和使用情况接受审计监督的同时，将债务信息向社会公众公开，自觉接受社会的监督。实际中，各地政府公布的详细程度具有差异性，有必要推动地方政府财政状况的进一步透明化，以及融入资金专款专用信息的进一步公开化。 此外，政府的财政透明有利于增强投资者信心，有助于推动招商引资，促进经济增长；同时使公共资金使用置于社会监督下，有利于节省开支，并通过提高资金效率，间接节省成本。在招商引资、节省开支开源节流的基础上，促进经济 的发展。 8 总之，财政透明程度关乎公众是否能够及时、准确、充分地获取政府财政信息，从而正确评价政府公共受托责任的履行情况。提高财政透明，对于降低政府代理成本，减少行政腐败，保障纳税人的各项权利，促进公共财政的法制建设，规范地方政府债务管理，建立高效的治理政府等方面都具有举足轻重的意义。 1.1.2国际 关于财政透明 的经验 二战之后 ,欧盟区国家就将财政透明提上议程 ,旨在对欧洲各国财政目标进行统一规定 ,避免不良的财政政策对欧盟其他国家产生的负面影响。随着 20世纪末出现的一系列金融危机 ,世界各国学者越来越关注财政透明 度与金融市场良好运转之间的关系。近年来 ,以国际货币基金 (IMF)为代表的国际组织开始引领世界各国展开增加财政透明度的努力。 1998 年， IMF正式发布财政透明度手册与财政透明度良好行为准则 ,并在随后多次对其进行修改 ,为各国财政公开和透明确立了统一原则 ,并供了评价的基本依据。 1 2001 年世界经济合作组织 (OECD)推出预算透明度最佳做法 ,从政府应公布的预算报告及摘要、预算报告对相关信息充分披露的程度、在操作中确保质量和完整性等三个方面规定了提高政府财政透明度的要求。 美国在财政透明方面位于世界前列 ，美国前 30 位的大城市政府中有 17 个提供“支票簿”等级的在线政府花销数据库。由金融会计基金会、美国会计师协会、政府财政官员协会、全国州审计员、审计长和国库员协会以及州和地方政府代表协商共同成立 GASB 政府会计标准委员会，建立和完善州和地方政府会计与财务报告准则，为报告的使用者提供有用的财务信息，