2016年中国市级政府财政透明度研究报告 清华公共经济、金融与治理研究中心财政透明度课题组 2016年7月27日 1课题组负责人：俞乔 课题组成员：范为、普布多吉、李林烨、向辉、曹胜熙、李乐乐、郝璞璞、索朗多布吉、俞之瀚、杨际陶 其他参与人员（按姓氏首字母排序）： 曹丝雨、陈波波、陈斓、陈路遥、陈颖梅、程琦、池国花、从晓、戴霖杉、鄂茗希、范慧慧、江珊、靳开元、康逸飞、李倩、李宛译、李亚男、李欣巧、刘牧丰、赖显、陆盈、穆鑫、唐维、童荻、王弋鹤、温馨妮、文应琴、吴帆、吴佩臻、熊林发、虞宙、詹子良、张雨欣、朱海雯 2目录 目录. 2 摘 要. 4 第一章：引言. 9 1.1国内外关于财政透明做法 . 9 1.1.1国外关于财政透明做法 . 9 1.1.2我国关于财政透明的做法. 10 1.2做好财政透明的意义 . 12 1.3小结 . 15 第二章：清华大学财政透明度评估历年回顾 . 16 2.1 2012年财政透明度评估回顾 . 16 2.2 2013年财政透明度评估回顾 . 17 2.3 2014年财政透明度评估回顾 . 20 2.4 2015年财政透明度评估回顾 . 21 2.5小结 . 24 第三章：评价原则及评分标准 . 25 3.1 评价原则. 25 3.1.1、全口径财政信息公开内容 . 25 3.1.2、一站式财政信息发布方式 . 25 3.1.3、用户友好型财政信息服务界面. 26 3.2 2016年中国市级政府财政透明度评分标准 . 27 3.2.1 机构设置公开 . 34 3.2.2 市级政府预算与预算执行. 35 3.2.3 其它财政信息 . 40 3.2.4三大原则 . 43 3.3、小结 . 43 第四章：地级及地级以上市政府研究结果 . 44 4.1 实证结果综述 . 44 4.2机构公开评分结果及分析 . 52 4.3市级政府预算与预算执行 . 60 4.3.1 总体情况 . 61 4.3.2不同财政年度预算与预算执行的公开情况 . 68 4.3.3 四类财政预算报告和财政数据的公开情况 . 69 4.3.4 部门预决算公开情况 . 70 4.4 其他财政信息 . 71 4.5 不同城市间的比较分析. 72 34.5.1 排名前三十的城市特点 . 73 4.5.2 不同类型城市比较分析 . 76 4.5.3 不同区域的结果比较分析. 78 4.6 小结 . 79 第五章：县级市研究结果 . 80 5.1 实证结果综述 . 80 5.2 县级城市机构公开评分结果及分析 . 89 5.3县级城市政府预算与预算执行. 98 5.3.1 总体情况 . 99 5.3.2不同财政年度预算与预算执行的公开情况 . 108 5.3.3 四类财政预算报告和财政数据的公开情况 . 109 5.3.4 2015 年部门预算执行和2016年预算公开情况 . 110 5.4 其他财政信息 . 110 5.5 不同城市间的比较分析. 112 5.5.1 排名前十和后十的县级城市特点. 112 5.5.2 不同区域的结果比较分析. 113 5.6 小结 . 114 第六章：良好做法指南. 115 6.1财政公开的三个原则 . 115 6.2财政公开的良好做法 . 115 6.2.1总纲. 116 6.2.2纳入财政预算的机构和部门及其职能 . 117 6.2.3预算说明 . 118 6.2.4财政数据 . 121 6.2.5一般公共预算收支. 123 6.2.6政府性基金收支预算 . 125 6.2.7国有资本经营预算. 127 6.2.8社会保险基金预算. 130 6.2.9部门预决算信息 . 132 6.2.10其他重要财政信息. 137 6.3小结 . 145 第七章：结 论. 147 4摘 要 市级政府的财政透明程度对于城市的管理者、公民、相关机构以及城市发展本身都有着重要的意义。 首先，财政公开透明是纳税人知情权、参与权、表达权和监督权得以落实的重要前提。知情权和监督权是现代文明社会和民主政治中公民最基本的权利，国家征税和公民纳税是一种权利和义务的相互交换，公民有为获得国家保护而纳税的义务，同时有对政府行为进行监督、并保障其公民权利不受侵害的权利。 提高财政透明度是防止政府腐败，减少代理成本，建立高效政府的有效途径。从委托代理的角度来看，公众是委托人，政府是代理人，为克服政府作为政治代理人可能存在的“道德风险”，则必须尽力降低政府与公众之间的信息不对称。良好的政府财政透明度是法治政府建设的基础。它可以提高政府的公信力，加强公民对政府的信赖程度，增进财政活动的法制性、公共性和民主性。 政府财政公开透明是各级政府参与资本市场的前提。信誉良好的地方政府能够提供更加清晰、透明、规范的财政数据，直接提高金融市场的认可度，从而有利于实现政府通过资本市场为长期公共项目融资的目标，对基础设施投资和地方经济发展均具有良好的促进作用。 此外，政府财政信息的公开也是防范公共部门过度负债所引起的系统性金融风险的条件。根据本次全球金融危机的经验，特别是欧元区的教训，政府财政的公开、透明是保证金融稳定、维护市场纪律、避免系统性风险的一道防线。 继2012、2013、2014、2015年四年之后，本年度的中国市级政府财政透明度研究报告涵盖了除海南三沙市之外中国所有的653家城市政府：4家直辖市政府、291家地级市政府（含刚建市的西藏山南市，但不含三沙市）、以及358家县级市政府。与此同时，我们还在媒体上发布了“2016年地级及地级以上市政府财政透明度排行榜”和“2016年县级市政府财政透明度排行榜”，分别对我国295家地级与地级以上市政府和358家县级市政府的财政公开情况进行了排序。 5在2016年的市级政府财政透明度研究中，我们对2013年构建的“中国政府财政透明度指标体系”进行了若干补充，并按照全口径、一站式、用户友好的三大原则评价对市级政府的财政公开情况。调整后的指标体系包括四大部分：（1）纳入预算的机构。包括党、政、人大、政协、民主党派和工商联、群团、事业单位、国有企业等，该部分总分值为50分。（2）市级政府预算与预算执行情况。包括2015年预算执行情况报告、2016年预算草案以及2015年部门预执行和2016年部门预算情况，涵括了“本级公共财政收支情况”、“本级政府性基金收支情况”、“国有资本经营与国有企业收支情况”以及“社会保险基金收支情况”，简称“四本帐”；该部分总分值为370分。（3）其他重要的财政信息。包括了政府性债务、三公经费、大额专项资金及重点项目、政府采购公开以及预算编制说明五部分，该部分总分值为200分。（4）三大原则。包括一站式服务、全口径、用户友好，该部分总分值为30分。因此，2016年中国市级政府财政透明度指标体系的总分值为650分。 课题组采用大数据方法，在各市政府网站搜索与采集所有财政公开的相关信息，在此基础上整理加工及定量研究，得出“2016年地级及地级以上市政府财政透明度排行榜”，“2016年县级市政府财政透明度排行榜”。其中，地级及地级以上市政府数据采集窗口期截止2016年6月30日；考虑到县级市政府的信息采集及发布所需时间，数据窗口期截止2016年7月10日。 与去年比较，今年地级与地级以上市政府的财政公开有明显的进步。比如，今年公共财政的明细科目公开情况明显好于去年，不少市政府除了公布自己的财政报告外，还在网上贴出了详细的收支明细表格，没有提供表格的市政府中，也有些在政府财政报告中细化了报告项目，如拆分其他各税为更详细的税种等。 从具体的三大类别来看，第一，全国295个地级及以上市政府的机构公开普遍较好。第二，“四本账”的预算与预算执行的公开情况是政府财政透明度的核心，占的比重大，决定着各市级政府按照全口径财政透明度指标体系评价的总排序。该部分包括公共财政预决算、政府性基金预决算、国有资本经营预决算以及社保基金预决算四个子项。其内容为2015年预算执行、2016年预算草案的财政报告和数据的公开。同时该部分还包括部门预算及预算执行的公开情况。这部分 6的得分决定了各市级政府按照全口径财政透明度指标体系评价的总排序。但该部分的公开情况差别很大，不尽理想。295个城市中有275个城市公开了连续财政年度的市级政府预算与预算执行情况，有88个市政府得分达到总分的60%以上，与2015年相比有所增加。所有城市的平均得分仅占该部分满分的43.48%，比去年提升9.56%，提升较为明显，但仍然较低。这说明今年295个市级政府在财政年度市级政府预算与预算执行情况的公布上有明显的好转，但仍然有较大的改进空间。 第三，其它重要财政信息包括政府性债务、三公经费、大额专项资金、政府采购以及预算编制说明。在该部分中，政府采购公开情况最优，预算编制说明、大额专项资金、三公经费次之，政府性债务的公开情况最差。 在所有的市级政府中，北京、广州、上海的政府财政信息公开做的最好，得分非常接近，珠海、杭州分别为第四、五位，得分超过510分，占总分值的百分比超过78%，为其他市级政府财政公开起到了标杆与示范作用。得分455分(占总分70%)以上的城市还有：天津、清远、成都、温州、宁波、嘉兴、厦门、南宁、滨州、承德、龙岩、临沂、青岛、济南、郴州、荆州、济宁、枣庄。在总分排名前三十的城市中，包括了北京、上海、天津和重庆四个直辖市，此外广东、湖北、浙江、四川、广西、山东、陕西的省会城市也位列其中。这说明直辖市、省会城市以及东部沿海城市在经济建设领先的同时，对财政透明度的建设也比较重视；而后十位的城市主要集中在西部地区，他们基本上未披露必要的基本财政数据，这也与当地的经济发展、治理水平滞后有一定关系。 排名前三十的市政府在机构公开方面都得分普遍很高，接近满分；而且几乎都给出了较全的2015年预算执行以及2016年预算报告，财政收支预决算公开到了较细的项目，所有前三十名城市的财政报告和数据平均得分达到80.07%，所有排名前五的城市在财政报告部分的得分均超过320分（总分数的88.89%）。今年排名前三十名的城市债务公开情况比去年情况有较大进步，其中有18个城市公布了政府性债务和举债资金使用情况。此外，比起2015年的情况，很多在前三十名的城市公布了针对财政报告的相应名词解释。值得一提的是，今年杭州、清远、承德、龙岩、荆州、桂林、威海的进步较大，其排序大幅度上升，而去年 7排在前三十位的城市中，有一些的排序则有所下降，这反映了地级市政府财政公开方面的一种竞争态势。 今年，我们再次将全国358个县级城市纳入财政透明度的评价体系，拓展了财政透明度的研究范围，使公众能更全面地了解地方财政信息的透明情况。 从实证结果来看，县级城市的财政透明度得分情况普遍低于地级及以上城市：其中前三名分别是云南省大理市、广东省乐昌市和江苏省江阴市。前三名得分较近，也是县级市仅有的总得分在70分以上的县级市。与去年相比，前三名的城市均易主，且总分有较大的进步。全国范围内县级市的排名位列前十名的城市中，浙江省表现最为突出，占有了三个席位；云南省的表现也较为抢眼，前十名的城市里占了两名，并且分别位列第一、第四名；此外，广东省、江苏省、湖北省、湖南省和福建省分别有一家城市入围前十之列。 从具体三大项来看，首先，全国358个县级市政府的机构公开的平均分为30.12分，共有19个城市获得该部分满分50分。其次，全国县级市政府“四本账”即预算与预算执行公开情况的平均分只有103.64分，其中200分以上的城市仅63家。这表明县级市政府在公布预算与预算执行情况方面距离基本要求甚远。 第三，全国县级城市在包括政府性债务、三公经费、大额专项资金、政府采购以及预算编制在内的其它财政信息的平均分为50.60分，其中100分以上的城市仅26家。五个子项中，政府性债务的公开情况最差，平均分仅为2.95分，换算成百分制后仅3.96%，远低于其余各子项得分；三公经费的40分里，县级市的平均得分为12.96，换算成百分制后32.41%。 虽然今年地级与地级以上市政府的财政公开情况有所进步。但仍有许多方面仍需进一步改善，比如各个城市对其负债状况的披露情况均较差；此外，不同市政府在财政公开透明方面的差异仍然很大，有不少市级政府甚至未公开最基本的财政信息。因此需要继续积极推进全国各级政府的财政透明度建设，以适应全面深化改革、促进国家治理现代化和提高政府治理能力的要求。 整体来说，县级市政府的财政公开情况比地级及以上城市政府差。在评分指标体系完全一致的情况下，地级及以上城市平均分换算成百分制为44.62分 ； 8而县级城市平均得分为30.32分。在县级城市的财政信息搜集过程中，我们发现不少城市的多项信息都没有公开，而且不同县级市政府在财政公开透明方面的差异很大，个别地方政府甚至未公开最基本的信息。县级城市政府需在公共机构、财政预算和其他财政信息的公开方面做出努力，在下一财政年度中改变这种局面。 在全口径、用户友好、一站式的原则之下，通过对各地2016年来财政公开的经验总结，我们还归纳出了政府财政信息公开良好做法指南，以帮助各市政府改进财政信息的公开工作，推动政府治理体系的完善。 今年我们完成了对全国653家各类市级政府财政透明度的研究。总体而言，在2016年中，许多市政府的财政透明度有较大改善，特别是前几年处于后进的一些中西部地区的市政府有有显著进步。但是，仍然有相当多的市政府仍然没有公布最基本的公共财务信息，与国家的发展、中央的要求和社会的期望之间存在很大的差距。 9第一章：引言 公共财政公开透明作为现代政府治理的一个核心内容，是建立现代民主问责制度与法治社会的重要起点。公共财政公开透明的基本目标是向社会公布政府的结构与职能、财政收入与支出情况、财政政策意图、公共部门账户和财政预测情况。本章简要讨论国内外关于政府财政公开透明的做法，以及当前我国加强政府财政信息透明度的意义。 1.1国内外关于财政透明做法 1.1.1国外关于财政透明做法 在二战之后,欧盟区国家就将财政透明提上议程,旨在对欧洲各国财政目标进行统一规定,避免不良的财政政策对欧盟其他国家产生的负面影响。随着20世纪末出现的一系列金融危机,世界各国学者越来越关注财政透明度与金融市场良好运转之间的关系。近年来,以国际货币基金(IMF)为代表的国际组织开始引领世界各国展开增加财政透明度的努力。1998年，IMF正式发布财政透明度手册与财政透明度良好行为准则,并在随后多次对其进行修改,为各国财政公开和透明确立了统一原则,并供了评价的基本依据。12001年世界经济合作组织(OECD)推出预算透明度最佳做法,从政府应公布的预算报告及摘要、预算报告对相关信息充分披露的程度、在操作中确保质量和完整性等三个方面规定了提高政府财政透明度的要求。 美国在财政透明方面位于世界前列，美国前30位的大城市政府中有17个提供“支票簿”等级的在线政府花销数据库。由金融会计基金会、美国会计师协会、政府财政官员协会、全国州审计员、审计长和国库员协会以及州和地方政府代表协商共同成立GASB政府会计标准委员会，建立和完善州和地方政府会计与财务报告准则，为报告的使用者提供有用的财务信息，这些信息为各类社会公众和机1 1IMF, Manual on Fiscal Transparency, (1998 edition, 2007 revised edition). ht tp:/imf/external/np/fad/trans/manual.htm. 10构，包括债券发行者、财务审计者以及财务报告使用者提供了行动依据。在大多数美国城市良好实现了透明度1.0的初期指标后，开始实行更高标准的透明度2.0指标，要求城市政府网站公布全面完整、友好便捷、面向更广大受众的财政数据。 发达国家在财政透明度的法律约束和制度规范上普遍领先其他国家。它们往往通过制定预算法案等方式对政府的预算公开加以规定和约束,不仅详细规范了预算的法定过程与严格程序,而且还制定了财政信息的透明和公开程度的相关标准。例如美国出台诸多法案预算和会计法案(Budget and Accounting Act)、预算平衡法案(Budget Balancing Act)、预算执行法案(Budget Implementation Act)、国会预算和扣留控制法(Congressional Budget and Impoundment Control Act)等,从制度层面上详细规定了政府财政活动过程和制定了预算信息的透明要求。澳大利亚、新西兰、英国、法国等国家也通过各项政策和法案规定了向公众进行披露预算信息和相关财政报告的透明度标准。 1.1.2我国关于财政透明的做法 随着我国改革不断深入，建立透明、廉洁、高效的服务型政府已成为政府改革的重要目标，提高财政透明度日益成为我国公众关注的热点和公共财政领域的重要议题。近年来我国在增强财政透明度方面取得了较大的进展，同时也存在许多问题和不足，如忽视公众的信息需求、政府信息公开缺乏可靠性、现有预算会计难以全面反映政府的财务状况和业绩、相关法律法规不健全等。 中共中央十八届三中全会通过的关于全面深化改革若干重大问题的决定指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理 11的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”中共中央十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定指出：“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。”这体现了中央对于政府财政信息公开的高度重视，并将公开透明原则贯彻在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的过程中。这两个决定给出了政府财政公开透明的指导方向，同时也对各级政府提出了更高的要求。 从立法角度来看，2014年8月修订并通过、2015年1月1日开始施行的新预算法是我国法律体系中的一部重要法律，它是财政领域的基本法律制度，传递出依法治国、建立现代财政制度的改革方向。此次预算法的修订具有以下重大变革：政府的全部收入和支出纳入预算并接受人民监督，预算审核重点转向支出预算和政策，规范财政转移支付制度，“预算公开”入法并形成刚性的法律约束，严格债务管理并防范债务风险，坚持厉行节约、硬化预算支出约束等。新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国向建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。 党的十八大明确提出，推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让权力在阳光下运行。近年来我国政府加大了推进政务公开制度建设，完善政务服务体系的工作力度，多次下发文件指示各级政府深化政务公开、加强政务服务，从诸多方面对政务公开工作进行了具体内容指导，并着重强调了财政资金信息公开。如2011年中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于深化政务公开加强政务服务的意见的通知，全国政务公开领导小组下发了2012年全国政务公开和政务服务工作要点的通知，2014年10月2日国务院发布的国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号），2014年10月8日国务院发布的国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号），2015年1月23日国务院发布的国务院关于实行中期财政规划管理的意见（国发20153号），2016年2月中 12共中央办公厅和国务院办公厅联合印发关于全面推进政务公开工作的意见等文件。李克强总理也多次在国务院常务会议等不同场合强调了推进政务公开工作的重要意义，以及国务院办公厅印发的2016年政务公开工作要点通知等。上述指导意见从全局出发提出要求，进一步拓展政务公开领域和内容，使政府信息公开工作更好地服务于经济社会发展，促进法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府建设。 进一步完善我国政府财政透明是一个庞大的系统工程，要充分认识该过程中可能存在的动力因素和阻力因素，正确选择发展路径，着眼于各个层面、通过多方努力才能达到目标。 1.2做好财政透明的意义 与国际主流社会相比，我国目前的财政透明度存在明显差距,我国财政公开透明的现状仍处于较为落后的水平。随着公共财政公开透明的重要性逐渐显现，中央对财政透明的重视也日益提高。良好的财政透明度对一个城市的管理和发展有着重要的积极作用，对于城市的管理者、公民、相关机构以及城市发展本身都有着重要的意义。 一、提高财政透明度是防止政府腐败，减少代理成本，建立高效政府的有效途径。 在我国，当前政府治理体系存在严重的缺陷、其运行缺乏透明度；在信息极为不对称的状况下，各层级政府普遍存在严重的政治代理人问题，其结果是仅仅通过内部的管控系统难以遏制不断滋长与蔓延的腐败。从委托代理的角度来看政府和公众之间的关系，公众是委托人，政府是代理人，为克服政府作为政治代理人可能存在的“道德风险”，则必须尽力降低政府与公众之间的信息不对称。受客观条件限制的信息不对称为政治代理人以权谋私提供了庇护，而政府人为造成的信息不对称环境又诱导了政府的“道德风险”行为。经济理论中的道德人假设在现实中难以成立，只要存在委托代理关系，就有可能出现“委托代理问题”。出于对自身利益的理性考虑，政治代理人难以具备主动提高财政透明度的动力；而为了掩盖自身的政策失误，政府比民营机构拥有更强的隐匿信息的能