2017中国证券投资者保护基金有限责任公司 引 言 资本市场是法制保障、规则导向的市场。通过法治的手段实现市场透明、规范和有序，需要监管部门稽查执法整治市场乱象、震慑违法行为、净化市场环境，塑造良好的市场生态。稽查执法是证券期货监管的基本职责和核心职能之一。强有力的稽查执法是维护公开公平公正的市场秩序、保护投资者合法权益、促进资本市场长期、稳定、健康、繁荣发展的根本保障，是加 快资本市场改革开放、支持实体经济发展、防控金融风险的有力抓手，是建设资本市场强国的必由之路。 在投资者权益保护工作中，稽查执法发挥着举足轻重的关键性作用。为全面了解中国证券期货市场稽查执法投资者保护成效， 2018 年，中国证券投资者保护基金有限责任公司（以下简称投保基金公司）组织编写了中国资本市场投资者保护状况白皮书子报告之 2017 年度证券期货稽查执法投资者保护评价报告（以下简称报告）。报告着眼于证券期货稽查执法工作全局，考虑了稽查执法调查、审理及后续复议、诉讼等各环节的具体情况，立足 2017年度稽查执法实践面临的新情况、新问题、新举措，围绕我国证券期货稽查执法的制度建设、工作成效、内部评价与外部评价以及稽查执法与外部门协作情况、稽查执法社会满意度等五方面，对 2017 年度证券期货稽查执法在投资者保护方面取得的成效与存在的问题进行全景展示，有针对性地提出建议，以期为证券期货稽查执法工作的不断完善提供参考。 目 录 一、稽查执法制度建设进一步完善，体制机制进一步优化 . 1 （一）稽查执法法律供给进一步完善，制度保障总体健全有效 . 1 （二）稽查执法体制机制进一步优化，执法合力进一步增强 . 2 二、 2017 年稽查执法工作取得较大成效 . 4 （一）稽查执法力度持续趋严，有效打击了各类违法行为 . 4 （二）行政处罚数量和金额再次刷新历史峰值，有效净化了市场生态 . 6 （三）专项执法案件统筹部署、快速查处，持续牢筑风险防线 . 7 （四）高效精准打击类型化案件，形成强大执法威慑 . 10 （五）行政处罚机制进一步优化，辖区监管权威性和威慑力进一步强化 . 13 （六）稽查执法科技执法体系建设取得较大进展 . 16 （七）稽查执法效率进一步提升，及时高效化解风险隐患 . 17 三、稽查执法内部评价、外部评价整体向好 . 17 （一）稽查执法内部评价 行政复议总体得到维持 . 17 （二）稽查执法外部评价 行政诉讼连续三年保持较高胜诉率 . 18 四、稽查执法与外部门协作密切 ，形成强大的监管合力 . 19 五、 稽查执法满意度、透明度进一步提升，稽查执法市场认可度逐年增长 . 20 （一） 2017 年稽查执法满意度创历史新高，稽查执法获大多数投资者肯定 . 20 （二） 2017 年稽查执法透明度满意度创历史新高，大多数投资者对稽查 执法透明度表示满意 . 22 六、政策建议 . 24 （一） 进一步完善行政处罚、民事赔偿、刑事追责一整套体系化制度安 排，重点加大刑事打击力度 . 24 （二）加大宣传力度，进一步提高稽查执法透明度 . 26 （三） 建议相关部门进一步加大保障力度，切实提高行政处罚案件执行率 . 27 （ 四）建议逐步探索将行政处罚罚没款用于赔付市场投资者损失 . 27 附录：稽查执法投资者保护评价框架 . 29 （一）评价思路 . 29 （二 ）评价对象及方法 . 29 （三）评价维度与评价指标设计 . 30 经过多年的探索完善，我国证券期货稽查执法制度建设已取得了较好成果，稽查执法法律供给不断充足，各项工作体制机制不断健全。 （一）稽查执法法律供给进一步完善，制度保障总体健全有效 近年来，我国证券期货稽查执法 法律制度方面进一步完善，已形成由中华人民共和国证券法中华人民共和国证券投资基金法等法律、司法解释、行政法规、部门规章、规范性文件、交易所自律规则等一整套完备的资本市场法律法规体系（见表 1）。同时，随着资本市场的对外开放，稽查执法跨境执法法律依据也日趋健全。 2017 年，中国证监会与智利证券和保险监督管理委员会、希腊证监会签署合作谅解备忘录。截止 2017 年底，中国证监会已经与 62 个国家或地区签署 66 份合作谅解备忘录，为沪港通、深港通的开通后，稽查执法打击跨境违法违规行为提供了强有力的制度保障。 表 1:证 券期货稽查执法法律法规不完全例举 法律法规类别 具体名称 法律 证券法证券投资基金法公司法刑法等 行政法规 期货交易管理条例证券公司监督管理条例等 司法解释 最高人民法院、最高人民检察院关于办理内幕交易、泄露内幕信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释最高人民法院印发 的通知最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定等 部门规章 上市公司重大资产重组管理办法上市公司信息披露管理办法 上 市公司收购管理办法证券市场禁入规定 中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则等 法律法规类别 具体名称 规范性文件 信息披露违法行为行政责任认定规则 公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 2 号 年度报告的内容与格式公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 3 号 半年度报告的内容与格式等 交易所自律规则 上海证券交易所股票上市规则 深圳证券交易所股票上市规则等 合作谅解备忘录 证券期货监管合作谅解备忘录 （二）稽查执法体制机制进一步优化，执法合力进一步增强 为保证行政执法的公正、公平， 我国 证券期货稽查执法创新工作机制，形成了调查、审理相互配合、相互分离、相互监督制衡的查审分离体制（见图 1），由证监会稽查局统筹指挥，稽查总队、各个地方证监局稽查部门、沪深专员办负责具体案件调查，证监会行政处罚委员会负责案件的审理并作出正式的行政处罚决定或市场禁入决定。经过多年的执法实践，查审分离体制日趋成熟、运转高效有序。 与此同时，证监会通过深化行政处罚机制改革，进一步优化调查、审理部门之间的工作衔接， 完善行政处罚工作机制；逐步将 案件行政处罚权全面下放至各地方证监局，进一步发挥各地方监管执法合力。此外，为 适应 资本市场新变化、满足监管执法新要求， 2017 年 证监会在沪深两地设立巡回审理办公室 1，并 全面启动上海、深圳巡回审理试点的案件审理工作， 推动行政执法力量贴近市场和监管一线，实现证监会集中统一执法与交易所一线监管的有机衔接和全系统执法能力、执法资源的有效整合 ， 基本形成包括证监会行政处罚委员会、各地方证监局、沪深巡回审理工作组在内的证监会系统行政处罚工作“一盘棋”格局，稽查执法合力进一步增强，执法效能进一步提升。 1 证监会官网公布证监会决定在沪深交易所设立巡回审理办公室 进一步提升监管执法效能。 图 1：中国证监会证券期货执法流程 / / / 2017 2017 年，证监会稽查执法部门从维护市场稳定健康发展的全局出发，立足于防控系统性风险、净化市场环境，坚持打好常规案件查办与专项执法行动“组合拳”，始终保持对各类证券期货违法活动的高压态势，稽查执法在工作总量、查处案件的广度和深度、工作效率等方面取得较大的成效。 （一）稽查执法力度持续趋严，有效打击了各类违法行为 2017 年，证监会稽查执法部门全年共受理违法违规有效线索 625 件，较2016 年微增 3.65%；启动调查 478 件 ,调查启动率 76；全年新增立案案件 312件，立案率 65%，同比增长 9.8%；新增立案案件中重大案件 90 件，同比增长一倍；全年办结立案案件 335 件，同比增长 43；其中，移交行政处罚部门审理 303 起，移送公安机关追究刑事责任案件和线索 31 起，公安机关已对其中20 件立案侦查。此外，全年新增涉外协查案件 157 起，较前三年平均数量增长15%；全年共对 491 名涉案人员申请采取限制出境措施，依法冻结涉案资金 1.55亿元。 2 2 数据来源于中国证监会网站 2017 年证监会稽查执法工作情况通报证监会 2017 年案件办理情况通报 2015 年中国证券监督管理委员会年报 2016 年中国证券监督管理委员会年报。 图 2:2015-2017 年线索受理和新增立案案件情况 （二）行政处罚数量和金额再次刷新历史峰值，有效净化了市场生态 2017 年，证监会稽查执法部门 对各类违法行为持续保持高压态势， 严查各领域重大案件，全年共作出行政处罚决定 224 项，同比增长 1.35%；罚没款金额 74.79 亿元，同比增长 74.74%；市场禁入 25 项 /44 人，同比增长 18.91%。与之相比， 2015 年、 2016 年行政处罚决定数分别为 177 项、 221 项，市场禁入决定数 /人数分别为 11 项 /21 人、 21 项 /38 人，罚没款金额分别为 11.03 亿元、 42.83 亿元。 2017 年，行政处罚案件审理严格落实首长负责制、集体讨论制以及听证、复核制度，全年共召开听证会 79 场，复核会 79 场，被处罚对象涉及机构和 个人 521 个。 3 表 2： 2015 年至 2017 年行政处罚情况比较 2015 年 2016 年 2017 年 同比增幅 行政处罚决定数 177 221 224 1.35% 市场禁入决定数 /人数 11/21 人 21/38 人 25/44 人 18.91% 罚没款金额（亿元） 11.03 42.83 74.79 74.74% 召开听证会场数 73 70 79 12.86% 召开复核会场数 73 74 79 6.76% 涉及机构和个人的数量 246 371 521 40.43% 3 行政处罚决定数、市场禁入决定数、罚没款金额数据来源于中国证监会网站： 2015 年中国证券监督管理委员会年报 2016 年中国证券监督管理委员会年报 2017 年 证监会行政处罚情况综述； 听证会、复核会场次及被处罚机构和个人的总数不包括各证监局相关数量。