摘要 I 基于 PPP 模式的 XX 产业集聚区基础设施项目建设研究 报告 摘要 I 基于 PPP 模式的 XX 产业集聚区基础设施项目建设研究 摘 要 本文在研究中主要采用了理论与实践相结合、 定性分析与定量分析相结合、经验分析与演绎推理相结合的方法。理论与实践相结 合，本文首先阐述 PPP 的研究背景及方法、国内外研究现状，特别是 PPP在中国的发展的分析；其次，阐述 PPP模式的相关理论，从 PPP模式的定义、特征、本质等入手，对 PPP模式的理论基础和 PPP模式的优势进行了分析；接着是对 XX 产业集聚区基础设施项目建设中 PPP 模式的实例分析，定性分析为主、定量分析为辅的方法结合采用 PPP 模式的四个理论基础分析 XX 市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目采用 PPP模式的可行性，通过对该项目的研究提出 PPP模式主要存在的几个问题，针对问题找到 XX产业集聚区基础设施项目推行 PPP 模式的对策和建议；最后是经验分析与演绎推理相结合 ，结合我国目前的实际情况，从宣传办法、方案制定、公开招标、落实责任四个方面 论述做好 PPP 项目的推进落实工作应采取的措施。 关键词： PPP 模式；产业集聚区；基础设施项目建设；融资 ABSTRACT III STUDY ON SANMENXIA INDUSTRIAL CONCENTRATION AREA INFRASTRUCTURE PROJECTS BASED ON THE PATTERN OF PPP ABSTRACT In this paper, the combination of theory and practice, qualitative analysis and quantitative analysis, empirical analysis and deductive reasoning methods are used in this paper. The combination of theory and practice, this paper expounds the research background and methodology of this thesis, the research status at home and abroad, especially in the analysis of PPP China development; secondly, discusses the relevant theory of PPP model, starting from the definition, characteristics and essence of PPP mode, PPP mode of the basic theory and the advantages of PPP mode are analyzed; followed by the analysis of examples of PPP mode of infrastructure construction projects in the District of Sanmenxia industrial cluster, feasibility analysis, quantitative analysis method combining the four theoretical basis of using PPP model in Sanmenxia city the Yellow River branch stream Zi Yang river ecological comprehensive treatment project analysis by PPP model qualitatively, through the study of the the project put forward several problems existed in PPP mode, aiming at the problems found Sanmenxia industrial agglomeration area infrastructure project implementation of the PPP mode countermeasures and suggestions ; finally, the combination of empirical analysis and deductive reasoning, combined with the actual situation in China, from the methods of propaganda, plan formulation, public bidding, implement the responsibility four aspects discusses make PPP projects to promote the implementation of measures that should be taken in the work. KEY WORDS: PPP mode; Industrial concentration area; Infrastructure projects; Financing 目录 I 目 录 摘 要 . I ABSTRACT .III 1 绪论 . 1 1.1 研究背景和意义 . 1 1.2 国外研究现状 . 2 1.3 PPP 发展历程 . 3 1.3.1 中国式 PPP 三个发展阶段 . .4 1.3.1.1“摸着石头过河 ”的阶段 .4 1.3.1.2“黑猫白猫 ”的阶段 .4 1.3.1.3 规范化阶段 6 1.4 研究内容及方法 . 2 PPP 模式的理论概述 . 6 2.1 PPP 模式定义 . 6 2.2 PPP 模式概述 . 6 2.3 PPP 模式的理论基础 . 7 2.3.1 公共物品理论 . 7 2.3.2 政府失灵理论 . 8 2.3.3 委托代理理论 . 8 2.3.4 项目区分理论 . 9 2.4 PPP 模式优势分析 . 10 2.4.1 BT 、 BOT 缺点 .9 2.4.2 PPP 模式下存在一定的优势 . . .11 2.4.2.1 创新投融资模式，推动国家治理能力提升 11 2.4.2.2 盘活社会存量资本，支持新型城镇化建设 . .11 2.4.2.3 提高公共资源效率，加快转变政府职能 . 11 2.4.2.4 创新财政管理理念，适应建立现代财政制度 . .12 3 XX 产业集聚区基础设施项目建设 PPP 模式 研究 13 3.1 XX 产业集聚区的简介 . 13 3.2 XX 市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的基本信息 . 14 3.3 项目建设必要性及可行性分析 . 16 目录 II 3.3.1 项目建设必要性 . 16 3.3.1.1 防洪的需要 .16 3.3.1.2 农田水利设施的需要 .17 3.3.1.3 对河道进行环境治理 , 提高人居生活环境的需要 18 3.3.1.4 带动周边土地的开发和增值，促进产业集聚区经济社会发展的需要 18 3.3.1.5 有利于提高当地居民生活水平和人文素质 .19 3.3.2 可行性分析 . 18 3.4 项目建设采用 PPP 模式运作方式 . 20 3.4.1 公共物品理论的应用 . 20 3.4.2 政府失灵理论的应用 . 22 3.4.3 委托代理理论的应用 . 23 3.4.4 项目区分理论的应用 . 23 3.5 项目建设 PPP 模式存在的主要问题 . 23 3.5.1 PPP 模式的配套的立法不完善 . 24 3.5.2 政府角色亟待转变 . 24 3.5.3 地方政府加强契约 . . . . 24 3.5.4 融资渠道单一 . 25 3.5.5 专业技术人员匮乏 . 25 4 XX 产业集聚区基础设施项目建设推行 PPP 模式的对策建议 . 27 4.1 完善与 PPP 模式相配 套的立法 . 27 4.2 加快政府角色转变 . 27 4.3 拓宽融资渠道 . 28 4.4 合理设计投资回报机制 . 28 4.5 推行相应的激励机制 . 29 4.6 加速 PPP 专业人员的培养 . 30 5 做好 PPP 项目的推进落实工作 31 5.1 开展宣传培训，形成良好的市场与社会氛围 . 31 5.2要制定科学、合理的 PPP融资项目方案，为项目的顺利开展奠定基础 .31 5.3 要坚持公开招标，充分体现竞争的机制 .32 5.4 要明确定位、落实分工，使合作伴随项目“全生命周期” 32 6 总结与展望 . 33 目录 III 6.1 研究结论 . 33 6.2 未来展望 . 33 攻读学位期间参加的科研项目及发表的学术论 文 . 34 致 谢 . 35 参考文献 . 36 华北水利水电大学硕士学位论文 1 绪论 1.1 研究背景和意义 在中国大型 基础设施 的 建设和运营， 对 社会具有 深刻 的影响，不仅其 提供的 产品和服务将 影响各个行业 的正常 运转 ，同时 对 居民的日常生活也 有着 深刻地影响。 对社会有公益性的基础设施工程和项目能够 反映了正反两方面的问题。公共服务基础设施的积极表现不仅是产品和服务本身的直接购买者所享用，如建堤防，河道下游会经过的地方的周边地区，外部性的积极作用间接地从中受益 1。但在某些情况下，基础设施很可能是负的外部性，如机场周边地区带来的噪 音。 基础设施建设的项目融资、项目的利润分析、项目的评估 必须考虑经济效益和社会效益社会公益性的存在， 这是公益性基础设施建设必须要考虑的问题 ， 这里 并不适用单纯的市场化评价方式 。为贯彻 推进 党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，城市化要拓展融资渠道，促进职能转变、加快推进政府，金融投资和完善的管理模式，尽快推动政府和社会资本模型之间的合作（ Public-Private Partnership， PPP）发展的制度体系 2。 国家永续发展重要且必须的建设是基础设施项 目 的 建设， 由于世界经济形式的下滑造成各国 政府财政日趋 紧张 ，所以在 资金 上无法 给 所有的基础建设 提供 充分 的资金 ， 到是 考虑 到 民间有 充足资金 及 效率极高 的管理能力，因此政府 才 积极推动民间参与基础设施项目建设 3。 私有资本投资者 参与公共 基础设施 建设可以促进社会发展与进步 4。但不成功的 私有资本投资者 参与公共 基础设施 建设会造成社会资源浪费。依照国内民间参与公共建设模式之执行经验来看，民间参与的失败案例的原因，并不只是发生在议约阶段，很多问题是发生在计划执行阶段。所以计划风险的合理安排与分担，才能具体保障建设计划成功的推 动，也才能吸引有能力的投资者参与基础建设 5。事实上基础建设计划牵涉重大公共利益，民间参与计划三大参与者政府、投资者、融资者中，政府应扮演积极角色，以协助民间参与计划成功推动与执行。尤其当建设计划较不具备财务可行性时，政府可以依法提供足够诱因给投资者，以减少投资者承担过大的计划风险，这些政府所提供诱因，可以在议约阶段成为谈判策略，以供政府与投资者双方进行实质议约谈判讨论 6。 XX 产业集聚区管委会建设投资开发中心成立于 2009 年 6 月，是 XX 产业集聚区为实现政府投资法人化，有效突破产业集聚基础设施建设资金 瓶颈而成立的投融资平台，注册资金 3.1 亿元。中心隶属于 XX 产业集聚区管理委员会，主要职责是：负责 XX 产业集聚区基础设施建设和资源综合利用项目投融资工作，为集聚区内中小企业服务贷款提供担保；负责产业集聚区内的土地前期开发及土地整理储备工作。中心下设办公室、 唐祥来 ,倪琳 . 国际基础教育公私伙伴关系 (PPP)模式 :论争与启示 J. 外国教育研究 . 2013(04) 华北水利水电大学硕士学位论文 2 财务科、工程科、金融科四个部门，共有工作人员 10 名。 2010 年以来， XX 产业集聚区积极开展融资业务，利用“捆绑式招商招标”、 BT 融资等创新模式，合法合规吸引社会化资金投入产业集聚区的基础设施项目建设，尤其是“捆绑式招商招标”创新举措得到了省委、省政府的 充分肯定和郭省长的高度评价，在全省产业集聚区予以推广。截止目前，累计签订社会化投资合同额达 13.6 亿元。累计建成道路约 40 余公里，使产业集聚区总通车里程达到 85 公里， 铺设污水管网近 35 公里，实现建成区域污水管网全覆盖，基本解决了辖区污水排放和处理问题；垃圾中转站建成投用，绿化管护面积达到 30.5 万平方米，环卫保洁面积达到 93 万平方米，城市建管水平进一步提升。 出资建成标准化工业厂房 5 万平方米、创业服务中心 2.3 万平方米、商业综合楼 5000 余平方米、保障性住房 1.2 万平方米，快速提升了集聚区“招商引资”的硬件 保障，并为集聚区科技进步起到了促进作用。 该中心自成立以来，严格按照现代企业制度的要求，遵循“诚信、规范、拓展、效益”的经营理念，努力实践“创新、拼搏、团结、奉献”的企业精神，以集聚区建设和发展为契机，立足产业集聚区基础设施和各项配套设施的建设，以政府主体投资带动社会投入，努力为 XX 市经济社会发展作出贡献。与此同时，公司价值也得到了大幅提升。经过短短几年的发展公司总资产已到达 10 亿元。本研究考虑的政府诱因包括授予投资者管理弹性、跨域加值与政府补贴，同时建立一套政府策略应对 XX 产业集聚区基础设施项目建设 PPP 模式，分析政府诱因对民间参与建设案的财务效果。近年来，在中国学术界形成大量可以使用的研究成果，以供参考，但对 PPP 的概念的理解还存在一些不同的解析，很难形成一个有效的系统。内容研究主要集中在风险和利益共享，方法研究实效不足 ;研究范围广，普遍缺乏政策的有效支持，机制运作不足，与中国的制度背景相结合，探索公私合作项目的方式，本质上是中国的理论基础和实现途径，以进一步促进我国 ppp 理论的研究和创新体系是非常重要的。 1.2 国外研究现状 PPP 模式（ Public Private Partnerships）即公私 合作伙伴制。联合国培训研究所研究得到的定义 PPP 包含两层含义：第一是建立以满足各种公共和私人之间的合作关系的公共产品的需求，第二是为了满足公共产品的需要，公共部门与私人部门建立伙伴关系实施大型公共项目 7。联合国开发署（ UNDP）的 PPP 的定义是指政府，营利性和非营利性合作项目，并和项目公司，通过 这样的 合作，双方都能 够 达到的效果 都比自己 单独 投资建设获得更多的利益，而达到共赢的目的 8。因此，我们认为 PPP 是指政府部门和社会资本共同来创建一个基于合作伙伴提供的产品或服务的准公共的工具，对于公共基础设施建设 来说，是一种优化的项目融资和实施模式，是一种各方参与者实现现代金融合作的“多赢”的理念。通过此次合作，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果 9。 PPP 是公私合作伙伴关系，西方发达国家在 PPP 项目 建设 方面建立有成熟的体系，华北水利水电大学硕士学位论文 3 这种成果的取得是他们在 理论研究和实践经验的结合。研究的理论成果主要从四个角度分析 ：一是关系性合约理论，托尼 Bovaird 认为 PPP 是一种新型的合作伙伴关系和联盟，因为有 合同关系 存在 的特点 它与一般的 贸易合同关系之间 还有一定的差异性 。二是通过交易成本经济学的角度看，迈克尔 Essig 和艾尔 - Batran exander 提出了 PPP 交易成本的作用和关系 在 合约中 对 信任的重要性 10。三是产权经济学观点，彼得 Scharle 提出私有资本投资者 参与政府 部门 提供 的 公共领域的产品是如何发挥作用的， 怎样的合作才能把产权的效益发挥到最大 。四是把 PPP 看成一种 社会博弈， Grout 认为觉得把 如果把PPP 产生的效益、优点、缺点放到一个更公开的环境中去，更有助于被大众所理解 。澳大利亚关于 PPP 模式 的政府立法性文件 ：比如 他的 新南威尔士州专门制定了 PPP 指南，规定政府 参与 管理项目运作的程序 和方法 。 从项目规划、选项、立项、前期开发、审判、招投标、政府各部门协调等十几个方面作了全面而细致的规定， 分析了各种风险的存在，如 财务风险，市场风险，操作风险，法律风险等等，并为每一种风险制定 针对性的 措施和标准 。 11。 从国内外的实践来看，特许经营者的遴选方式包括协议（直接委托）、竞争性谈判、招募、招商、招投标及拍卖等多种方式，后面的授予方式竞争比较激烈，竞争性遴选方式也是政府准人 监管的重要保证 。招投标方式是我国各地特许经营法规中规定的唯一的或主要的遴选方式，招投标具有公开、公正、公平的特点，但在实际操作当中， 也存在弊端或者不适合的地方 12。尤其是特许经营项目与一般工程招标项目存在很大不同，对特许经营项目采用工程招 投标方式很多方面存在不适应。直接授予特许经营权这种方式一般用于直接授予原有的服务商，这种方式看上去违背了市场竞争的理念，但如果原有的服务商服务质量较高，专业服务能力也较强，直接授予特许经营权是完全可以的 13。基础设施特许经营的目的是为了提高运营效率，如果通过让原有的服务商特许经营，划清政府和企业之间的界面，激励企业提高效率，特许经营的目的也就达到了 14。 1.3.PPP 国内发展历程 1995年以来，第一个 BOT 试点 项目由国家计划委员会批准建设以来，即使项目曲折性较大，但 PPP 模式在中国 国内的发展任然是取得了较大的进步。据业内估计，中国已经实施的项目利用 PPP 模式的应该有 7000 多个，其中工业废水的处理项目已超过 2000个，天然气行业拥有超过 有 1000 个以上 ， 市政道路项目则有 3000 到 4000 个（含 BT项目）， 以及城市供水，垃圾处理，交通，电站，学校，医院和城市发展乃至 城镇开发领域 ，都有采用 ppp 这种模式的成功案例。所以从发展的的数量和体量上而言，这是非常令人惊讶的。在十八全会第三次会议提出了 “ 允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营 ”的总体规划之后，中国财政部和发展改革委员会积极落实会议 杨亚楠 . 基于多属性决策的 PPP（ Public-Private Partnerships）模式选择研究 D. 大连工业大学， 2013 姚驰 . 英国 PFI/PPP 法律制度研究及借鉴 D. 中国政法大学， 2011 白露 . 临沂市基础设施建设融资模式研究 D. 中国地质大学（北京）， 2013 华北水利水电大学硕士学位论文 4 精神，在 2014 年先后出台大量文件和规定积极推动 ppp 项目的发展。 作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目运作方式， 这种模式不仅受到中国财政部和发展改革委员会特别的关照，因此也让地方政府的对此种模式有着高度的重视，各级部门和社会各界将 PPP 的方式在中国的新一波和新一轮的发展中不断的出现，趋势倍增。这是与以前相比，不同的是经过近 20 年的实战积累的，因为政府和人民对PPP 模式的 讨论肯定是趋于更加理性， PPP 在中国也将迎来前所未有的发展机遇。本文希望通过 PPP 模式在中国的发展进行梳理， 为该模式在中国规范、有序的发展提供一些有益的思路。 1.3.1 PPP 在 中国的三个发展阶段 如果从时间维度或者从发展的角度来看， PPP 模式在中国的发展阶段可分为以下三个阶段。 1.3.1.1 初步探索 的阶段 这一阶段， PPP 模式，由世界银行和亚洲开发银行作为中国项目融资的一种新的方式进入中国，这与当时中国政府一直热衷的外商投资的需求不谋而合。自 1995 年以来，在国家计划委员会的指导下，有广西 B 发电厂 ，长沙发电厂、成都的自来水厂建设项目相继开展 bot 模式的试验。 2002 年，北京市委，市政府主导着对自来水厂的建设进行了 BOT 项目实施的试水。 这些项目虽然不是 PPP 模式与中国的第一次亲密接触 ，但这项工作完成，由于高规格，大规模，对 ppp 在中国历史上的发展还是产生广泛影响。 即便如此，以吸引外国投资为项目经营理念的初衷，从项目的一开始，就 已注定其所 套用 的 PPP 包装不可避免的 会在中国 遭遇 水土不服的 困难 。 还有心态，也很大程度上决定了高层次的 设计难以推动及完成 。事实上国家计委最早开始要为 BOT 立法的工作，最终要被停 止就是因为种种原因。几个试点项目，不管他们成功与否，都不能真正的起到由点到面的示范作用，也没有发挥其试点带动作用。在第一轮中国的 ppp 发展，随着几个部委发行的几个重要文件和规定后，这股 PPP 模式的浪潮也基本宣告结束。 在 这一 阶段 的 后期， 行政部门 开始在市政公用事业领域 推行 特许经营模式，这一阶段涌现出来的 比较 经典 的 案例 就是安徽省 合肥市污水处理厂 的 资产权益转让项目。在处理厂项目的运作过程当中， 所有参与项目的各个方面 ，包括 当时的 中介咨询机构， 在 规范化、专业化及本土化中国式 PPP 进行了非常 积极 的 试验 ， 也 形成了 比较 成熟 的项目结构 建议书 及协议 合同 文 书 ，为中国式 PPP 进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。