2016 年 XX 省最低生活保障补助财政资金绩效评价报告评价机构：机构负责人：项目负责人：XX 粤诚会计师事务所有限公司龚洁敏邓丽珍、欧丽娴最低生活保障 是维系底线民生保障水平，维护困难群众基本生活权益，关乎公平为切实推进最低生活保障补助工作顺利开展，检验 2016 年财政资金投入的绩效，总结经验，发现问题，为下一步的资金安排和绩效管理提供参考依据，按照省财政厅关于做好 2017 年省级财政重点绩效评价工作有关问题的通知 （粤财绩函201718 号）的要求，在项目单位自评工作的基础上，委托 XX 粤诚会计师事务所有限公司作为第三方机构对 2016 年 XX 省最低生活保障补助财政资金的使用绩效展开评价，形成本评价报告。一、基本情况（一）资金背景。正义和社会稳定的重要社会救助政策。随着我省经济的发展，守住底线、保障困难群众基本生活权益仍是我省率先进入全面小康社会建设的重点和难点。根据XX 省人民政府关于印发提高我省底线民生保障水平实施方案的通知 （粤府2013111 号） ，明确：“高度重视底线民生保障工作，不断完善工作制度，加大资金投入，各项保障水平逐年提高。 ”“十二五”以来，XX 省委省政府已连续五年将最低生活保障列入省政府重点督办第一件民生实事工作事项之一，不断增加资金投入规模，加强资金使用管理，注重资金使用绩效，保障最低生活保障该项工作的顺利开展。（二）资金概况。省政府 2016 年预算投入财政资金 43.8632 亿元（含中央资金 16.4369 亿元） ，用于落实补助 2016 年已纳入最低生活保障范围的 170 万人受益群体，并纳入省政府重点督办十件民生实事类省级财政资金的“第一件民生实事”事项中，最低生活保障资金占第一件民生实事类资金的 28.75%，主管部门为省民政厅。根据省政府督办事项工作任务中要求：城镇、农村低保补助补差水平分别从每月 374 元、172 元提高到 418 元和190 元。该项资金于 2015 年 10 月 30 日通过关于提前下达中央和省财政 2016 年困难群众基本生活保障补助资金的通知 （粤财社2015360 号）和 2016 年 8 月 17 日通过关于下达 2016 年中央财政困难群众基本生活救助补助资金的通知 （粤财社2016134 号）下达。申请低保，由低保申请人向所在地乡镇人民政府（街道办事处）申请、 最低生活保障对象：国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。经村民委员会（居委会）初审、民主评议、乡镇人民政府（街道办事处）入户调查审核、县民政部门审批，符合低保条件的纳入保障范围。财政部门从批准之日下月起通过银行、信用社等代理金融机构将低保金直接支付到低保家庭账户。（三）绩效目标。2013 年 11 月，省政府发布了XX 省人民政府关于印发提高我省底线民生保障水平实施方案的通知 （粤府2013111 号） ，明确提出：到 2015 年，粤东西北地区低保保障水平达到全国平均水平，珠三角地区达到全国前列。到 2017 年，全省低保保障水平达到全国前列的总目标。二、评价结论本次绩效评价得分由宏观评价（针对专项资金整体）得分与微观评价（针对现场核查基层单位）得分两部分组成。评价发现：2016 年最低生活保障专项资金设立科学、投向合理，符合国家政策和省政府大力提高底线民生保障水平，率先建设全面小康社会的工作部署，资金设立的目标明确，论证合理。资金公共属性、管理办法的可行性较高，资金主管部门对保障标准、保障范围均较为明确并针对项目及资金管理、计划分配方法等方面制定了相应的规章制度，但资金主管部门在指导基层开展工作方面存在不足。因此，评价组依据既定的指标体系和评分标准（详见附件 1评价技术说明 ） ，综合评定 2016 年最低生活保障补助专项财政资金的使用绩效得分为 84 分，绩效等级为“良” 。三、主要绩效（一）保障水平逐步提高，跃居全国前列。2016 年城乡低保保障水平和补差水平逐步提高，2016 年 1 月起，全省月人均城乡低保标准分别为 570 元、470 元，分别比 2015 年提高 60 元、70 元，月人均城乡低保补差分别为 450 元、225 元，分别比 2015 年提高 40 元、25 元。城乡低保标准水平和补差水平达到均跃居全国前列（详见表 3-1） 。资 金名称明细项2015 广东省平均水平全国平均 水 平或国家统一标准全国排名2016 年XX 省平均水平全国平均水平或国家统一标准全国排名低 保标 准水平城镇低保（ 元 / 人 ·月）510.00 451.10 第 7 位 570.00 494.60 第 7 位农村低保（ 元 / 人 ·月）400.00 264.80 第 6 位 470.00 312.00 第 6 位低 保补 差水平城镇低保（元/人 ·月）410.00316.60 第 6 位 450.00333.40第 6 位农村低保（元/人 ·月）200.00147.20 第 6 位 225.00170.80第 6 位表 3-1 2015 年-2016 年低保保障水平全国排名情况表（二）加强管理，健全工作管理机制。2016 年低保工作实施力度和实施基础进一步增强。一是以保障困难群众基本生活权益为目标，进一步加大保障水平投入，保障我省低保保障水平逐步提高；同时，制定了专项资金的年度考核目标或年度工作任务，目标清晰。二是各级政府组织了建立专门机构和经办人员负责低保具体工作，省财政在专项资金中增加了低保等社会救助工作政府购买社会服务工作经费，切实保证基层低保工作顺利实施。三是各级主管部门根据XX 困难群众基本生活救助资金管理办法 （粤财社2016155 号） ，积极做好政策制定、资金核算、资金分配、对象审批、资金发放等工作。在各级政府及相关部门的积极推进下，2016 年第三季度末低保资金已完成督办实事任务中有关“2016 年类别 2014 年 2015 年 2016 年 适用地区一类地区 标准持平 标准持平 广州市、深圳市二类地区 标准持平 标准持平 标准持平 东莞市、中山市三类地区 标准持平 开平、恩平市） 、肇庆市（不含所辖县）提高补贴标准”的工作任务。（三）逐步实现了城乡发展并轨，缩小城乡公共服务差距。根据省委、省政府的安排和部署，全省实施城乡统筹发展，缩小城乡公共服务差距，稳步推进城乡低保标准并轨，推进城乡一体化，进一步促进公共服务均等化的发展。2016 年全省除四类经济欠发达地区外，已实现一、二、三类地区低保城乡标准持平。 （详见表 3-2） 。表 3-2 低保保障水平城乡一体化情况表珠海市、佛山市（含顺德区） 、惠州市、江门市（不含台山、备注：表中“持平”为城镇与农村的低保标准持平。（四）保障困难群众基本生活权益得到保障。低保资金政策是底线民生保障工作的重点民生工程，2016 年，我省的低保水平有了很大的提升，有效地保障社会弱势群体基本生活权益。在项目执行上，低保政策的实施基本实现“两个确保” ，即确保 2016 年全省按规定程序已纳入覆盖范围的保障对象 170 万人，得到应有的保障，实现“应保尽保” 。同时，确保补助待遇“按时” “足额”发放。（五）为巩固提高底线民生保障水平奠定了基础。低保工作是省委、省政府兜底的底线民生保障工作项目之一，是省委、省政府确立的全面小康社会建设重要内容，其资金涉及面广，受惠群体多，其保障水平的稳步提高，保障标准和补差水平跃居全国前列，有力地保障了我省底线民生保障工作顺利实施，为确保 XX 省率先建成全面小康社会夯实了基础。四、存在问题低保工作成效显著，在促进困难人群生活改善和社会稳定方面做出了重要的贡献，但也存在一些不足之处。（一）保障对象认定精准度有待进一步的提升。保障对象认定精准度有待进一步的提升，揭阳普宁市 2016 年 12 月城乡低保对象51835 人，其中城镇居民低保对象 6394 人，农村低保 45441 人，2017 年 1 月清退不符合低保条件的对象共 21707 人，清退率高达 41.88%。主要原因有：一是农村低保资格认定中家庭经济状况和财产状况由申请对象填报，先经村民委员会（居委会）初审、村民代表大会评议后，再经乡镇人民政府（街道办事处）通过信息核对、入户调查、邻里访问、信函索证等手段对申请人家庭经济状况和实际生活情况进行调查核实，基于当前农民收入和财产状况的审核机制不够准确，如农作物收成变动大，季节性打工收入难统计，子女是否赡养难判断和财产状况审核难度大等原因，其家庭经济收入和财产状况的确定容易受审核人员主观因素影响，随意性大，准确度低，从而造成错保、漏保。二是城镇低保保障对象认定资料审核，因收入、财产来源渠道多样化，而传统以审核申请人提交相关部门收入、财产证明等申请资料为主的核查手段较为落后，无法精确地核实家庭经济状况，加之核查上述信息涉及的人社、住房、教育、金融机构、公安、教育、工商、税务、车管所等部门，各部门间信息核查系统仍处于更新完善阶段，暂未实现数据共享，造成信息资源不对称，导致部分申请人存在瞒报、少报财产收入的情况，出现骗取救助的不诚信现象。三是地市主管部门未按照国家、省已制定的政策要求，对低保对象的资格审核进行常态化的抽查，即对所有的低保家庭的人口状况、收入状况、财产状况要进行定期复核，每半年至少进行一次，入户调查每年至少进行一次，地市每年只抽一定比例的低保对象进行一次核查，仅靠临时性抽查，且第三方的核实制度仅在个别地方推行，未能形成全面监督核查机制，造成不能及时、全面掌握保障对象的情况，导致出现错保、漏保的现象。在现场评价的四个地市（东莞市、肇庆市、揭阳市、湛江市）中，只有东莞市实行第三方的核实制度，东莞民政局从 2016 年起向财政申请民政项目审计监督经费，委托第三方对低保工作进行检查审计。（二）预算管理需进一步规范。一是预算编制和调整未能与低保对象的动态管理有机融合。低保资金以低保对象人数、低保人均补差水平以及人均财力作为分配因素，采用因素分配法进行预算的编制。但在实际执行过程中，因低保对象实行动态管理，低保人数存在增减变动，实际保障人数与资金下拨保障人数存在差异，实际补助资金与下拨资金不一致，各地市主管部门应根据项目实际执行情况和低保人数的变动情况及时调整资金预算，将预算调整与保障对象的动态管理有机融合，避免资金出现沉淀或缺口。在现场评价中发现，部分地市主管部门未根据项目实际执行情况及时调整资金预算，造成财政资金存在大量结余。如：湛江市遂溪县最低生活保障补助资金 2016 年各级财政共投入 9769.6 万元，总支出 3696 万元，结余 6073.6 万元，资金结余率为 62.17%。二是省级主管部门预算编制不够准确，未能根据以前年度资金结余情况进行资金分配，造成资金沉淀。如：揭阳普宁市最低生活保障资金 2015 年度结余 8241.76 万元，2016 年度中央和省财政共安排资金 10925 万元，2016 年度结余 7710.16 万元，存在财政资金大量结余的情况。（三）基层运转保障机制有待进一步完善。低保政策保障人数多、申请审核审批程序涉及面广、工作量大，在低保对象核查工作中，存在基层人员和工作经费投入不足的现象。根据社会救助暂行办法 广东省社会救助条例等规定，乡镇人民政府、街道办事处是负责受理社会救助申请、调查审核的责任主体，具体工作由其社会救助经办机构或者经办人员承担，村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。乡镇（街道）应当在村（居）民委员会协助下，对低保申请家庭逐一入户调查、民主评议和资格审核工作。但评价组在现场核查中发现，由于乡镇（街道）工作任务繁重，工作人手紧缺，加之社会救助对象数量多、审核工作量大，尽管省财政每年对乡镇（街道）落实低保工作经费用于补助购买社会救助专职人员服务，但仍然存在工作人员投入不足的情况，因此乡镇（街道）将大部分低保申请的入户调查、民主评议和资格审核等具体工作委托给村民委员会、居民委员会负责，由村干部挨家挨户入户调查审核。但由于村（居）一级干部承担了较大的工作量，但没有获得一定的工作经费补贴，造成部分村干部的工作积极性不高，不利于工作的顺利开展。五、相关建议针对调查的结果及发现问题，提出如下几点建议（一）强化工作保障，确保低保政策落到实处。一是加强经费保障。各级财政要优化和调整支出结构，在保证低保资金逐年加大投入的同时，适当地加大对基层工作机构经费的投入，确定稳定的工作场所、条件和待遇，确保满足基层低保核查工作的实际需求。二是加强能力建设。建立具体的工作指导机制，整合县（市、区） 、乡镇（街道）管理机构及人力资源，加强工作监督、指导和人员培训，提高区县、镇街、村（居）的低保救助政策理解水平和执行力度，确保事有人管、责有人负。三是各地加大政府向社会力量，探索推进第三方核查机制，通过聘用专业的第三方核查力量，提升基层政策执行力，充实基层工作力量，确保低保政策落到实处。（二）健全核查机制，切实做到保障对象应保尽保。一是加强信息化建设，健全社会救助管理信息系统，完善跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，加强与其他社会救助管理部门的协作配合，整合联通社会救助信息实现社会救助信息互联互通、资源共享。二是加强低保对象的动态管理，健全低保家庭人口、收入和财产状况定期复核机制。对已经纳入低保范围的保障对象根据家庭和经济收入情况进行分类管理，采取分类管理和定期核查相结合等方法，加强对低保对象的日常管理和服务，定期跟踪低保对象家庭变化情况，将不再符合条件的及时退出保障范围，同时鼓励各地充分利用第三方核查和借助社会力量参与，切实做到保障对象应保尽保，有进有出。（三）加强规范管理。一是加强预算管理。各级主管部门年度目标任务设置和计划安排，应做到进度量化、细化、可测可评，各级预算应根据低保资金年度工作任务目标，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。二是加强低保救助政策培训和宣传，将政策宣传工作进一步落实到村（居） 、个人，让需要救助的群体了解救助政策，求助有门。三是建立健全低保政策投诉举报核查制度，完善救助信息披露机制。对于民众关心的热点问题，实行救助实施全程公示公开，公开监督咨询电话、畅通投诉举报渠道，接受社会和群众监督，防止暗箱操作，做到件件有核实、核实有结果、有回复。附件：1.2016 年最低生活保障补助财政资金绩效评价说明2.2016 年最低生活保障补助财政资金绩效评价分析3.2016 年最低生活保障补助财政资金绩效评价得分情况表 （附件 12016 年最低生活保障补助财政资金绩效评价说明一、评价目的本次绩效评价工作的目的是客观公正地衡量和检验全省 2016 年最低生活保障补助财政资金（以下简称：低保资金）预期目标实现程度，考核财政资金支出效率和综合效果，为我省最低生活保障补助财政资金预算安排提供重要依据；并及时总结经验、分析存在问题及原因，采取切实措施进一步改进和加强财政资金的管理，不断提高财政资金管理水平和使用效益。二、评价原则和方法本次绩效评价遵循目标导向性原则、科学客观性原则和公平公正性原则，采用目标预定与实施效果比较法、因素分析法和公众评判法，通过比较最低生活保障补助财政资金所产生的实际结果与预定目标，综合分析影响绩效目标实现和实施效果的内外因素，再结合专家评审意见以及公众调查结果，对最低生活保障补助财政资金的投入、产出和效益做出客观、公正的评价。评价基准日为 2017 年 3 月 31 日。三、评价依据（一）财政资金管理相关法律法规。包括中华人民共和国预算法 中华人民共和国会计法 现金管理条例 企业会计制度 事业单位会计制度 行政单位会计制度 会计基础工作规范等。（二）省政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策，最低生活保障项目的具体规划与资金管理办法。（1） XX 省人民政府关于印发提高我省底线民生保障水平实施方案的通知 （粤府2013111 号）（2）XX 省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020 年）修编版） 粤府201423 号）（3） XX 省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（4） XX 省民政事业发展“十三五”规划 （粤民发2016197 号）