1 2015 年 6 月 总期第 45 期 （ 中国改革 系列报告 NPE201502） 我国土地承包经营权信托的比较分析 仝志辉 （中国人民大学国家发展与战略研究院 、农业与农村发展学院 ） 陈淑龙 （ 山东省德州市经济技术开发区管委会金融办 ） 2 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办的独立的校级 核心智库 。国发院以中国人民大学在人文社会科学领域的优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化平台和公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队对中国面临的 各类重大社会经济政治问题进行深度研究，以达到 “服务政府决策、引领社会思潮、营造跨学科研究氛围 ”的目标。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务进行决策。目前由陈雨露 校长 担任院长，刘元春教授担任执行院长。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号 中国人民大学国学馆（紧邻新图书馆） 电话： 010-62515049 网站： NADS.ruc.edu Email: nads_ruc126， nadsruc.edu 3 摘 要 在十八届三中全会 赋予农民更多财产权利的 改革 目标 提出后， 构建新型农村土地信托模式成为农村土地制度改革的一个重要方面。在土地流转量迅速增长、信托法律和制度基础不断取得突破、信托公司业务取得 长足进步的背景下，发展更为合理的土地承包经营权信托成为一种可能。 本 报告 对我国现有的土地承包经营权信托模式进行比较研究，分析其存在问题，提出科学和稳妥发展土地承包经营权信托的政策建议。 基于信托的属性， 报告首先 分析了信托参与土地流转的正当性和可持续性。本文进而对土地信托的阶段进行了尝试划 分，以始于 2001 年的浙江省绍兴县试水土地信托作为起点， 包括之后的湖南益阳、福建草尾等模式， 到 2013 年 10 月由专业的中信信托公司拿下第一单土地信托项目开展之前的阶段界定为 传统 土地信托 阶段。中信信托参与土地信托项目之后的阶段称 为新型土地信托阶段。同时将政策性银行信托项目和土地银行等归纳为其他土地信托流转模式。在新型土地信托阶段，政府、信托公司、农户、农业经营公司和合作社的热情非常高，中信、北京信托、中粮信托等十余家企业纷纷布局，积极探索，因地制宜，设计了灵活的运行机制，投入了极大的心血， 衍生出 表面名 目繁多 的诸种模式，基本是按照信托企业不同、开展地地名、委托4 人主体不同、盈利机制、土地利用性质不同进行了暂时的划分。本文提出土地承包经营权信托的基础标准模式， 从信托本身的分类出发，在不改变信托传统标准的分类基础上， 保留信托的属性，从受益人的角度对土地信托的划分：自益信托、他益信托和公益信托。其中自益信托、他益信托目前已经在项目中实施，公益信托在目 前我国农村土地还还缺少实践案例。随着农村经济发展和社会保障水平的不断完善，为公益目的而捐赠土地使用权而设立的公益信托将出现，公益信托的实现将撬动更多的社会资源，投入到农村的 慈善公益事业中去。 报告 客观分析 了土地经营权信托在 现实 中遭遇 的困境，即部门系统合作不足，土地流转与金融资源配臵不平衡、信托收益的来源不稳定、土地融资困难，信托资金风险较高、土地出 现“非农化”“非粮化” 。 报告 最后 提出信托法、物权法、土地法等 法律制度协调统一、农业和金融等部门协作联合并实质性打通信托融资渠道、土地流转与社会保障制度协同改革等三管齐下的政策建议。 关键词： 土地经营权 信托 农事服务信托 土地流转 5 目 录 一、 引言 6 二 、 土地承包经营权信托概念及内涵 7 三 、 土地承包经营权信托 出现的原因 9 四 、 现有土地承包经营权信托模式的比较 13 五 、 基于不同收益模式的承包经营权信托模式分类 24 六 、 土地承包经营权信托面临的现实困境 27 七 、科学和稳妥推行农地承包经营权么目录信托的政策建议 33 6 一 、 引言 在中国农村土地所有权和使用权分离的特殊状态下，土地流转产生了转包、出租、入股、转让、互换等多种农村土地流转形式，近年来资本下乡介入其中，在实现集约化、规模化的同时，也频发 “毁约弃耕 ”现象，暴露出 “有实力争地、没能力种田 ”的弊端，导致下乡资本赔钱、农民利益受损。这为探索新 型土地信托提供了巨大空间。 自 2001 年土地信托在浙江绍兴和湖南益阳的初始模式开展以来，土地信托模式的制度安排，一定程度上不断实现突破，逐渐成为土地流转过程中的重要的转型与创新的路径。与政府出面成立信托公司等初始阶段不同，专业信托公司开始深度介入，凭借企业信用和融资能力满足其对接上下游的政治与经济的双重需求，带来了一系列好处。因此土地流转的实践开始选择信托，农村土地成为新的信托标的，信托成为农民增加土地财产权利的金融工具。 总体看来，各种土地流转信托创新模式在土地流转实践中都得到了进一步发展。有些模式的发展 在遇到法律或政策阻碍时，能够及时调整，做到了灵活性和原则性的统一，为完善土地承包经营权信托做了有益的尝试，但在某些地区 也出现 “ 无功而返 ” 的情况 。 土地承包经营权信托发展的实际 ， 需要对各种发展模式做出科学的比较分析 ，以进一步明晰发展的障碍 ， 更好推进其发展 。这就是本文对土地经营权信托进行比较研究的动因。 7 二、 土地承包经营权信托概念及内涵 土地流转信托主要是农村土地承包经营权流转信托，是一种财产权利的信托。土地信托，就是在公有制为基础的前提下，利用信托共有制多层产权结构的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，把集体土地的所有权、受益权和经营权进一步分开，农民享有受益权和最终处臵权，而信托公司则享有经营权，实行土地的统一规划和开发利用，发展适度规模经营。新型土地信托的基本做法是：委托人基于对受托人的信任，在坚持土地所有权及承包经营权不变前提下，将一定期限的土地承包经营权委托给作为受托人的信托公司，由其按委托人的意愿为其利益或特定目的，在不改变土地用途的情况下对土地承包经营权进行管理。 由于农村集体建设用地使用权流转在土地管理法等相关法律法规中暂时没有得到合法的确立，宅基地流转试点正在安徽等个别地区试点，为便于研究 ，本文的土地信托化对象主要是以农用地的土地承包经营权进行分析。土地承包经营权信托的实践具备一定的法学理论基础。于霄通过信托的概念论述，进而延伸到农村土地信托的成立和生效，土地信托财产归属一级农村土地信托坚持的基本原则，从法律上对农村土地使用权信托进行肯定的论证。 2土地承包经营权不属于信托法中禁止和限制流通的信托财产，土地承包经营权可以成为信托财产。农村土地承包法第 32 条规定： “通过家庭集体承包8 取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转 ”，可以将信托模式列入到 “其他方式 ”中，因此，土地承包经营权通过信托模式流转符合有关规定。通过设立财产权信托，符合土地公有制以及禁止土地所有权流转的规定。土地承包经营权信托制度的创立也必须建立在现有法律制度的基础上。信托财产是信托制度的核心要素，信托财产的缺失将导致信托无法成立。土地承包经营权是否可以作为信托财产是土地承包经营权可否以信托方式流转最为核心的问题。依据信托法第 7 条、第 14 条规定，可以得出： 第一，信托财产必须确定。所谓确定指信托财产具有明确的范围、种类、数量，能够区别于受托人的个人财产，并能以金钱对其价值进行衡量。依据物 权法第 125 条、第 126 条，土地管理法第 15 条和农村土地承包法第 129 条的规定，土地承包经营权是一项确定的权利，包括对承包地的占有、使用、收益和部分处分权能。 第二，信托财产必须是委托人所有的合法财产。也就是说信托财产必须归委托人所有或者委托人依法对其拥有使用权，否则委托人转移信托财产的行为属于无权处分行为，信托关系也无法成立。依据物权法第 63 条、第 124 条，农村土地承包法第 5 条、第 9 条可知：土地承包经营权作为一项财产权利，经法律确认，受法律保护。根据我国物 权法，土地承包经营权规定在第三编用益物权中，具备用益物权的一般特征，是用益物权的一种。因此，土地承包经营权也是一种财产权。就农地信托流转中的信托财产的界定，理论和实务中存在9 三种观点 1：（ 1）信托财产是集体土地所有权。 2有学者还从类型化的视角区分农村集体土地所有权信托和土地承包经营权信托，主张农村集体土地所有权也可以作为信托财产，只不过受托人只能是国家。3（ 2）信托财产是土地承包者拥有的土地使用权（或土地经营权）。4（ 3）信托财产是土地承包经营权，从物权法第 125 条的规定来看，土地承包 经营权具有信托财产的上述三大条件：其一，土地承包经营权是确定的财产。土地承包经营权是法定的用益物权，虽然是在集体土地所有权之上所设定的，但一经设定，集体土地所有权人即不得随意变更其内容，不得妨碍其行使，并具有优先于所有权的效力，5成为确定的财产。土地承包经营权符合信托法对信托财产的规定，可以作为信托财产参与市场流转。因此新型土地信托一种的核心内涵是委托人基于对受托人的信任，在坚持土地所有权及承包经营权不变前提下，将一定期限的土地承包经营权委托给作为受托人的信托公司，由其按委托人的意愿为其利益或特定目 的，在不改变土地用途的情况下对土地承包经营权进行管理。 三、 土地承包经营权信托出现的原因 (一） 巨大的土地流转量需求 来自农业部方面的数据显示，截至 2014 年 6 月底，全国家庭承包经营耕地流转面积 3.8 亿亩，占家庭承包耕地总面积的 28.8%，比 2008年底提高 20 个百分点，其中各类专业大户达到 367 万户，还包括 9810 万个合作社。其中，各类专业大户达到 367 万户，还包括 98 万个合作社。 2截至 2013 年底，黑龙江、河南、安徽等省市农村土地流转面积与家庭承包耕地面积比例较高，均超过 30%，其中北京市 51.3%的确权农地 (约 237.1 万亩 )进行了流转。农村土地流转呈加快之势。全国的流入以农户为主，但向合作社、龙头企业等新型农业经营主体流转的比重逐步上升；农村集体经济组织成员之间的转包仍是最主要的流转形式，但出租、股份合作等流转形式比重上升较快。土地流转的加快流转，对金融形成了量的需求，同时为信托的开展提供了实践基础。 （二）法律和制度基础不断取得突破 2013 年 11 月，十八届三中全会通过中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定。决定提出了健全城乡发展一体化体制机制的改革举措，赋予农民更多财产权利，主要是依法维护农民 土地承包经营权，保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点。 2014 年中央一号文件中指出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。而关于农村承包土地经营权、农民住房财产权等两权抵押贷款部分现有法律正在不断取得新的突破。而农村土地信托流就是坚持农村土地农业用途以及集体所有权和土地承包权不变，依据信托原理，农民将土地承包经营权委托给受托人并获取收益，所以完全符合一号