1 2015 年 7 月 总期 第 48 期 （中国改 革系列 报告 NPE201504 ） 通 过认 证的 治理： 政 府间 基础 信息互 联互 通的 理论基 石 欧树军 （中国人 民大学 国 家发展与 战略研 究 院、国际 关系学 院 ） 2 人大国发院简介 国家发展与战 略研究院 （简 称国 发院） 是由中 国人 民大学主 办的独 立的校级 核心智 库 。 国发院以 中国人 民大学在 人文社 会 科学领域 的优势 学科为依 托， 以项 目为纽带， 以新型 研究平台、 成 果转 化平台和 公共交 流平台为 载体， 组 建跨学科 研究团 队 对中国面 临的各 类 重大社会 经济政 治 问题进行 深度研究 ，以达到“服 务 政府 决策、引 领社会思 潮、营造 跨 学科研究 氛围”的目标。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务进行 决策。目 前由陈 雨 露教授担 任院长 ， 刘元春教 授担任 执 行院长。 地址：北京市海淀 区中关村大街59 号 中国人民大学国学 馆（紧邻新图 书馆） 电话：010-62515049 网站：NADS.ruc.edu Email: nads_ruc126 ，nadsruc.edu 3 目 录 摘 要.4 一、 导论 国家治理对社会事实的渴求.7 二、通过身份认证、财产认证的国家治理.10 （一）从生命登记到人口普查.10 （二）人的特征化.14 三、国家治理对认证的依赖.15 （一）以全国统一个人号码、全国数据库为基础的现代认证.16 （二）认证对国家治理能力的提升.17 四、结论 政府间互联互通与信息化时代的国家治理.22 （一）政府间互联互通在信息时代遭遇的挑战.22 （二）基础信息亟需在政府间互联互通.24 （三）建构有效的现代认证体系.26 参考文献.30 4 摘 要 所谓“ 认证”就是在数据 与人、 物 、 事之间 建立一 一 对应关系 ： 某个 数字、 编 码、 代码 代表一个 人， 从 而 将这个人 的身份 、 财产都相 对固定 下来，整 合起来 ， 形成一个 比其“ 物理人”更真 实、更全 面 的“ 数字人”。 当今中国正在 发生深刻 的大转 型 ，这种大 变局催 生 了人员、 财富、 物质、 技 术、 知识 的大流动 ， 进而 正 在改变社 会结构 、 利益结构 和权力 结构。 但是， 大 流 动本身及 其所带 来 的种种结 构型困 境 ， 让大社会变 得 难以识别 ，进而 难 以治理。 比如， 一 部分人在 全国不 同 省份不断 流动， 身份不固 定。 另一 部分人的 财产不 清 晰， 动产不 明， 甚 至连不长 腿的不 动产都摸 不清。 房 产税、 累 积财产 税 、 遗产税 、 遗 赠税 等财产税 严重滞 后， 也 就不难 想象 为什么官 员财产 难 以公开 。 这种 缺乏 社会事实 而导致 的模糊不 清， 扩大 了少数人 对抗国 家 权力扩张 的可能 性 ， 同时 也降低 了 公共服务 的便利 度、 供给率和 均等化， 进 而影响绝 大多数 人 的生活质 量， 及其中一 部分人 的 政治信任 和体制 认 同。 这些问题很大程度上可以归结 为“ 信息的不对称” 及其 所导致的“权 利 或权力的 不对称” ， 不对称可 能有三个 源头：公 民之于政 府，政府 之 于公民 ， 政府 部门 之于政府 部门 。 人 们警惕政 府掌握 太 多公民信 息可能 诸多问题 ， 但 关节 在于如果 政府不 掌 握这些信 息， 就无 法准确判 断公共 利益、 公 共意志 、 公共福祉 ， 也就 无 法向公民 供给任 何 公共产品 、 公共 5 福利、 公 共服务 。 简言之， 国家认 证 能力孱弱 ， 不利 于 国家治理 治理的 现代化。 作为权力运作 的一种基 础机制 ， 认证以保 障领土 安 全、社会 秩序、 公民身份、 公民权 利、 社会保 障及官 僚体制的 理性化 为 目的， 以大规 模 的信息收 集、 储 存 、 整合 、 区分 和识 别为手段 ， 针对 统 计意义上 的总体 人口， 处 理现代 人 的出生、 教育、 婚 姻、 身份 、 资格 、 职业、 收 入、 财 产、荣誉 、劣迹 、 流动、疾 病、死 亡 等等行为 、事务 、 轨迹，与 强制、 汲取、濡 化、再 分 配、统领 和规管 等 国家基本 制度发 生 关联。 一个不了解绝大多数人经济社会状况、基本需求和未来预期的政 府， 不可 能是一 个 负责任、 及时回 应 的民主政 府。 要 让 政府负责 任、 及 时回应， 首 先要让 它看得清， 要让它 看得清， 就得 有一 个基于可 靠事实 和统一规 范的有 效 认证制度 ， 实 现政 府间基础 信息的 互 联互通 ， 建构 一 种“ 认证国家”。 这 不仅仅是 先进、 现 代、 发达 国家已经 走过的路 ， 也是 落后、 前现 代、 后 发 展诸国将 要走的 路 。 尽管没有 人知道 现代国家 在“ 现 代”、“ 后现代”、“ 后 后现代” 之后将向 哪 个方面发 展， 但可 以肯定， 这 条 道路将是 未来国 家 治理不可 或缺的 一 部分。 我国的现 代认证 体 系建设， 尤 其需要 实现政府 各部门 之 间的互联 互 通、 信息 共享 ， 特 别是在税 收、 福 利 和规管这 些部门 ， 而不仅仅 是部门 内部上下 级的信 息 共享。服 务于国 家 目标的重 要部门 之 间的互联 互通， 是个重大 的政治 问 题， 关 系着能 否真 正实现治 理上的 内 在统一 。 面对 史 6 无前例的 人员 、 财 富、 物 质、 事务的 大流动 ， 我国 亟需 有全国统 一、 整 合的认证 知识和 认 证标准， 覆盖全 体 国民。 关键词：认证 、政 府间互联 互通、 认 证国家、 国家治 理 7 通 过认 证的 治理： 政 府间 基础 信息互 联互 通的 理论基 石 欧树军 1 一、 导论 国 家 治理对 社会 事实 的渴求 当今中国正在 发生深刻 的大转 型 ，这种大 变局催 生 了人员、 财富、 物质、 技 术、 知识 的大流动 ， 进而 正 在改变社 会结构 、 利益结构 和权力 结构。 但是， 大 流 动本身及 其所带 来 的种种结 构型困 境 ， 让大社会变 得 难以识别 进而难 以 治理。 比如， 一 部 分人在全 国不同 省 份不断流 动， 身 份不固定。 另一部 分人的财 产不清 晰 ， 动产不明， 甚 至 连不长腿 的不动 产都摸不 清。 房产 税、 累积财 产税、 遗 产税、 遗赠 税等财 产税严重 滞后 ， 也就不难 想象 ， 为 什么官员 财产难 以 公开。 这种社 会事 实的匮乏 所导致 的模糊不 清， 扩大 了少数人 对抗国 家 权力扩张 的空间 ， 同时也降 低了公 共服务的 便利度 、 供给率和 均等化 ， 进而影响 绝大多 数 人的生活 质量， 及其中一 部分人 的 政治信任 和体制 认 同。 这些问题很大 程度上可 以归结 为“ 信息的不 对称”及 其 所导致的“ 权 利（权力 ）的不 对 称”，不 对称可能 来 自三个方 向：公 民 之于政府 ，政 府之于公 民， 政府 部门之于 政府部 门 。 人们 警惕政 府掌 握太多公 民信息 可能带来 的问题 ， 但关键在 于如果 政 府不掌握 这些信 息 ， 就无 法准确 判1本研究为中 国人民 大学国 家发展与 战略研 究院内 部课 题“ 政府间 互联互 通对我 国 信息化与 网络安 全 的影响” 的 阶段性 成果。 欧 树军 email ：oushujunruc.edu. 8 断公共利 益、 公 共 意志、 公 共福祉 ， 也 就无法向 公民供 给 任何公共 产品 、 公共福利 、公共 服 务。 这促使人们深 入思考基 本制度 能 力（institutional capacity ）对于国 家治理的 意义所 在 ， 从而反思 国家权 力、 国家能 力、 国 家干预的 必要性 及其限度 。20 世纪 80 年 代中期 ，美国 政治学界 重新回 归“ 国家中心”， 三位美国 学者彼 得· 伊文思 （Peter Evans ） 、 迪特里 希·鲁斯 迈耶 （Dietrich Rueschemeyer ） 和西达·史考 朴（Theda Skocpol ） 主 编了一 本书 把国家 带回来 （Skocpol, Evans and Rueschemeyer, 1985）。在这 本“ 新国家主 义”论集 的最后一 章 ，三位编 者将国 家 与社会结 构研究 的 未来议程 概括 为三个方 面： 国 家 能力 （state capacity ） 与国家 自主性 （state autonomy ） 的影响因 素、国 家 的形成与 重构以 及 国家行动 的知识 基 础。 根据这三位学 者的看法 ， 任 何国 家要想干 预社会 ， 都需要了 解有关 社会结构 与社会 过 程的知识 ， 并影 响社 会知识的 形成与 应 用， “ 统计学”、 “ 治安学”、“ 国家学”都是对 国家的这 种 知识需求 的回应 。 国家与社 会生 活越是相 互渗透 ， 这种需求 就越大 。 遗憾的是 ， 二十 五 年过去了 ， 前两 个议程得 到的学 术 关注远远 超过第 三 个议程 ， 然而 ， 这 并不意味 着这个 议程不重 要。 这 是 因为， 无 论出于 何 种目的， 追求何 种 目标， 国 家干预 都必然需 要社会 事 实。 国家治理离不 开最基础 的社会 事 实，这种 需求可 以 说是最基 本的， 也可以说 是最具 公 共性的， 我把它称为“ 认证”（identification ）。 人们 9 熟知某些 社会认 证 形式， 如“ 质量认证”、“ 产品认证”、“ 安全认证” 、“ 学 历认证”、“ 资格认证”等， 与此 不同， 本 文讨论的 是政治 认 证， 它指向 国 家治理体 系所必 需 的认证， 具有 非常基 础的作用， 包 括社会 事实的收 集、 识别、分 类、鉴 定 、评估、 检测等 行 动细节， 涵盖对 真 实性的证 明 (certification) ，也 涵 盖对重要 性、能 力 、身份的 证明， 还 涉及对他 人、 文化共同 体、社 会 制度、政 治共同 体 和政治体 制的认 同 。 简言之， 所谓认证就是 在数据 与 人、 物、 事之间 建 立一一对 应关系 （王绍光，2013 ） ： 某个数字、 编码 、 代码代表 一个人 ， 从而将这 个人 的身份、 财产都 相 对固定下来， 整合起来， 形成一个 比其“ 物理人”更真 实、 更全 面的“ 数字人”。 我国 的身份 证 号码、 美 国的社会 安全号码 、 英 国的国民 健康号 码 、 瑞典 的个人 信息 码等， 都是这 种国 家认证的 典型形 式。 政治认证与社 会认证并 不是截 然 二分的， 社 会认证 常常以政 治认证 为前提， 即如果 政 治认证不 发达， 社 会认证就 越繁复 、 越麻烦、 越可能 导致“ 反认证”（欧 树军 2013 ） 。同时 ，社会认 证又常 常 为政治认 证提 供经验教 训、创 新 技术和物 质条件 ， 比如 IBM 公 司的计 算技术和 设备 对于美国 人口普 查 乃至其他 政府行 为 的支撑 ， Google 公 司的关键 词搜索 技术对于 美国犯 罪 历史数据 库、 国土 安全数据 库和全 球 信息监控 工程的 支撑。 政治认证包括 两个方面： 事实与 规范。 事实 是基础 ， 社会问题越 复 10 杂， 国家 行动越 需 要可靠的 社会事 实 。 规范是 指引 ， 不 建立规范 ， 事实 再多，也 是一团 乱 麻，“ 群众总是被蒙 蔽的”，“ 真相总是 难以发现 的”， 国家行动 就将继 续 没有政治 方向， 无 法建立基 本制度 。 认证以为一国 居民提供 生活便 利 、社会保 障和基 本 公共服务 为前 提， 使国家 能够通 过了解和 掌握境 内 的人、 财、 物、 行 、 事， 注视身 份 流、 财产 流、 行为 流、 生命 流及事 务 流， 同时 也使国 家 能力的运 作方式 发生了根 本变化。 认证这种 基本制 度 能力影响 着国家 治 理能否真 正以全 体国民为 基础， 国 家经济政 策、 社会 政策和政 治决策 能 否不分城 乡、 地 域一体通 行， 安全 、 秩序、 保障和 便 利等国家 基本制 度 的收益能 否实现 人人平等 ， 关系 着 最大多数 人的机 会 、 健康 、 尊严 和意 义， 以及 政治认 同能否建 立在最 广 泛的基础 上。 因 此 ， 在很大 程度上 ， 我们可以 说， 现 代国家的 治理化 ， 首先是一 种“ 通过认证的治理”。 二 、通 过身 份认证 、财 产认 证的国 家治 理 国家治理通过 身份认证 、 财 产认 证两大途 径实现 ， 二者又分 别以物 的特征化、 人的特 征化为前 提。 作为 最重要的 身份认 证 制度， 生命登 记 和定期人 口普查 意 味着国家 有能力 收 集个人的 各种基 本 特征， 个人 在国 家眼里越 来越特 征 化。 （一）从生命登 记 到人口普查 11 与我国发达而 漫长的身 份认证 相 比， 欧洲各 君主国 的定期人 口普查 到了 18 世纪 工业革 命前后才 开始， 此 时距离古 罗马帝 国 五年一次 的定 期普查已有 1200 多 年，直到 19 世 纪中 后期才在 欧洲大 部 分王国正 式建 立起来， 比如 18 世 纪的普鲁 士 （1719 ， 腓特烈·威 廉一世）、瑞典 （ 1749， 阿道夫·腓特烈）、奥地利 （1754 ， 哈布斯堡王 朝， 玛丽亚·特蕾西 娅） 、 挪威 （ 1769 ， 克 里斯 蒂安七世）、丹 麦（ 1769 、 1787 ， 克 里斯 蒂安七世）， 19 世 纪的英 国（1801 ，乔 治三世 ）、法 国（1826，路易 菲 利普一世 ）、 刚刚完成 统一的 意 大利（1861 ，维 克托·伊曼纽 尔二世 ） ，以及俄 罗斯 （1897 ， 尼 古拉二 世） ， 原属 英国的 各殖民地 如美国 （1850 ） 、 加拿大 （1871）、印度 （1881） 也相 继开始 定 期人口普 查， 日本 的人口普 查始 于 1920 年（ 陈达，1935 ）。 二战后 至 今，定期 人口普 查 已成为绝 大多 数国家的 一项基 本 政治实践 ，国家 开 始掌握越 来越多 的 个人身体 特征、 社会特征 和经济 特 征。 认证形式通常 与认证目 的相适 应 ， 国家对各 种个人 特征的认 证也不 例外。 古代国 家建 立认证的 目的在 于 征兵、 征税、 征役和治安 ，18 世纪 欧洲国家 的定期 人 口普查最 初也主 要 用于满足 国家的 军 事与财政 需求， 认证的重 点也不 外 乎纳税或 兵役人 口 、 财产、 家畜与 职 业， 认证分类 相 对简单。 比 如， 美 国 1790-1840 年的 人口清查 就很简 单 ，1790 年只 包括 16 岁 以上和 以下自 由白人数 ， 不区 分 年龄的自 由白人 女 性数， 其 他自由 人和奴隶 （ 不分年 龄、 性别） ；1800 、1810 年才区 分了五 个年龄组， 按 12 年龄区分 白人女 性 ，1810 年同 时举办 了制造业 调查；1820 年按四 个年 龄组、 性别 统计奴 隶和自由 有色人 种 ， 计入农业、 商 业 和制造业 人数以 及未归化 外国人 数 ； 1830 年首 次采用 统一普查 清单， 按 五岁一组 统计白 人，按六 岁一组 统 计奴隶和 自由有 色 人，不区 分种族 的 聋哑人、 盲人、 外国人也 统计在 内 （Koren ，1918 ）。 在农业国 家，个 人 的身份与 财产 特征相对 固定， 易 于确定， 所 以并不 需要更为 细致的 区 分。 一旦从农 业 国家转变 为工业 国 家， 需 要国家 认证 的个人特 征会越 来 越多， 这个时 候 就需要针 对个人 的 特殊性， 建立明 确 的认证分 类和精 细 的认证规 则。 分类越明确， 规则越精 细， 个人 也就越特 征化， 国 家掌握的 个人特 征越多 ， 越有 可能 将个人变 成纳税 人 ， 越有 可能确 认犯 罪嫌疑人 与贪污 受贿者的 身份并 及 时追踪， 越 有可能 确认和识 别个人 的 福利与公 共服务 受益人以 及消费 者 身份， 个人在 税收 、 强制 、 统 领、 福 利、 监 管等领 域 的可治理 性也就 越 强。 经济社会因素 的变化 ， 对国 家认 证能力提 出了更 高 的要求 。 国家 需 要将更多 个人特 征 纳入认证 范围 ， 将 绝大多数 人特征 化 ， 从而 让个人 的 可治理性 得到加 强 。 19 世纪 中后期 ， 各国人口 大增 ， 人 口流动性 也比古 代更大， 人口（ 李 植泉，1967 ）、 就 业、教育 、公共 卫 生、社会 治安、 城市规划、 经济计 划、 社会福 利等政 治与社会 经济事 务 开始规模 化， 动 辄成为不 得不解 决 的严峻社 会问题 ， 姓名、 性别 、 年龄 、 种族 、 出 生时 间、 出生地 点、 住 所、 婚姻、 亲属、 健康、 教育 、 职业 、 行业、 收 入以 13 及国籍状 况等各 种 需要国家 认证的 个 人特征， 开 始成为 解决这些 问题的 必要条件。 从 这个时 期开始， 现代 认证与 古代认证 之间的 差 异越来越 大， 现代认证 的对象 越 来越个体 化， 个人越 来越特征 化， 社会事 实更为广 泛， 区分更为 明确， 规 则也更为 精细。 大规模社会的 治理， 需要更 可靠 有效的认 证制度 。 最能体现 这种变 化的是比 利时 1846 年的人口 普查， 这 次普查对 全国房 屋 统计分类 异常 精细， 区 分城乡 、 是否有人 居住、 层 数与已使 用数量 、 是否附带 娱乐场 所、 是否 上火险 （ 包括家具 与用品 ） 及保险数 额。 对 人 口的统计 分类更 加精细， 区 分家庭 人口、 性别、 是 否 接受公共 慈善捐 助 的贫困家 庭及其 成员数量、 居住状 态， 还区分 国民身 份、 籍贯、 语 言、 宗教、 年龄 和职 业，区分 在初、 中 、高等公 立学校 或 者在家接 受教育 的 儿童（Koren, 1918 ） 。 认证 分类 已经相对 明确， 规 则已经非 常精细 。 美国人口 清查的 单位，也 在这个 时 期开始从“ 家户”转变为“ 个人”，转变 成为真正 的人口 普查。 到了 20 世纪初 ，经过一 百年左 右 的发展， 现代西 方 的定期人 口普 查， 已 经在认 证的 事实与规 范两个 维 度上将古 代认证 远 远抛在身 后， 在 把握认证 对象的 个 体化和个 人的特 征 化上也远 比古代 有 效。 在结合 了现 代生命登 记与定 期 抽样调查 之后 ， 更 是如此 。 各国 普遍 将生命登 记确立 为身份认 证的法 定 形式， 走上 了“ 驯服 偶然性与 不确定 性” （哈金， 1999） 的高度现 代化道 路 。在近代 定期化 的 人口普查 、现代 家 户普查补 充下， 14 生命登记 的内容 从 最初只包 括出生、 死 亡和婚丧 状况， 发展 到涵盖活 产、 死产、 死亡 、 结婚 、 离婚 、 收 养、 认 领、 撤 销、 迁徙和 疾病等个 人的全 部重要生 命特征 ， 人的整个 生命过 程 都成为国 家的关 注 对象， 国家治 理 首次彻底 建构在 个 体身上。 （二）人的特征 化 工业革命以后 ， 国家 以军事 职能 为主向以 民事职 能 为主转变。 社会 经济事务 日益繁 复 ， 沟通技术 越来越 先进， 人口 问题越 来越大， 偷漏 税 现象越来 越多， 使 国家有动 力并有 可 能掌握更 为全面 细 致的人的 身体特 征、 社会 特征， 以及 更为详尽 的经济 特 征。 认证 单位才 从 家户转向 个人 、 法人以及 与之关 联 的社会经 济事务， 从总体意 义上的 人 口转向个 体意义 上的个人 。 因此， 个人的 姓名、 出生 、 年龄 、 教育、 婚姻 、 身份 、 资格、 职业 、 收入、 不动产 、 动 产、 荣 誉、 劣迹 、 疾病、 流动等 等个 人特征 ， 食品 安 全、 药 品安全 、 产 品质量 、 工程 质量 、 生产 安全 、 公共 卫生事件 等等社 会经济事 务， 都纳 入了国家 认证的 注 视范围。 认 证知识 演变到今 天， 已 经涵盖了 人的各 种 身体特征 、社会 特 征和经济 特征。 关注人与物的 各种物理 特征 、 社 会特征和 经济特 征 ， 关注 人与物 的 名称、 位置 、 数量 、 流动 方向 、 真假 优劣和利 弊得失 ， 成为现代 国家必 须面对的 大规模 治 理问题的 一部分 ， 认证成为 国家的 一 项基本职 能。 认 15 证知识演 变到今 天 ， 已经 涵盖了 人的 各种物理 特征 、 社 会特征和 经济特 征。 物 理特征 包括 姓名、 年龄 、 住所 、 地址、 体质 、 体貌 、 照片、 衣着 、 纹身、指 纹、掌 纹 、DNA 以及其他生 物特征。 社会特征包括 性别、 民族、 种 族、 宗教、 阶级、 教 育 程度、 性取向 、 语言、 就业、 闲暇 活动， 社会 交往、 社会身份、 技术技 能， 出生、 婚 姻、 死亡证明 ， 学 生证 、 身份 证、 护照 、 通行证 、 驾驶 证、 交通卡 ， 以及 纳 税号码、 社保号 码 、医保号 码等。 经济特征包括 工资、 红利、 利 息、 租金、 版税、 专 利 费、 证券买卖 、 不动产买 卖、奖 金 、赌博收 入，实 名 制银行账 户、存 贷 状况、信 用卡、 收入证明 、房产 证 明、居住 状况以 及 消费习惯 等。 这些人的各种 特征，就 是国家 认 证需要关 注的知 识 类型（Marx, 2001 ）， 也正是 国 家所要收 集的基 本 社会事实 。 三 、国 家治 理对认 证的 依赖 社会事实收集 权的国家 化， 对于 面临越来 越复杂 的 人口等经 济社会 因素的现 代国家 而 言， 似 乎是个 不可 能完成的 任务 。 信 息时代沟 通技术 的革新改 变了这 种 状况， 赋予 了国家 在事实与 规范两 个 层面提升 认证能 力的无限 可能性。 与国家有 可能针 对 大多数人 建立有 效 认证体系 的能力 相比， 个人和 群体 大规模地 逃避认 证 的可能性 越来越 小 。 一旦 有了有 效 的全国认 证体系 ， 逃避认证 就弱化 为 零星的犯 罪行为 ， 而且越来 越容易 16 被发现进 而被惩 罚 。 （一）以全国统 一 个人号码、全国 数 据库为基础的现 代 认证 数据库、 互联 网等现代 沟通技 术 ， 使国 家有能 力为 每个国民 分配一 个个人号 码， 比如 纳税号码、 福利号 码等， 进而在 重要 政策领域 建立全 国数据库 认证机 制 ， 比如犯罪 数据库 、 税收数据 库、 社 会保障数 据库和 食品药品 产品质 量 数据库等 。19701980 年 ，瑞典 、芬兰 、丹麦 、比利 时、 英国、 德国、 澳大利亚、 加拿大 、 美国、 日本 等绝 大多数经 济合作 与发展组 织（Organisation for Economic Co-operation and Development ， 简称 OECD） 发达 国家， 已经 建立了 各种各样 基于个 人 号码的全 国数据 库， 政府成 为电脑 工业的最 大客户， 成为个人 资料最 大 的拥有者。 比 如 瑞典政府 就掌握 着 囊括每个 国民个 人 资料的全 国最大 数 据库。 英国 1973 年已有 21 个 中央政 府部门设 立了专 门 的数据处 理机构 。OECD 甚至建 议各国政 府建立 中 央合作机 制，推 动 国内所有 政府机 构 共享通用 信息， 最终实现 OECD 各 国之间共 享(Ackroyd, 1977) 。 个人号 码 、 全国数 据库 ， 已经使国 家具备 了 建立有效 认证体 系 的能力。 以个人号码、 全国数据 库为基 础 的现代认 证体系 ， 使每个人 的资料 都保存在 至少一 个 以全国统 一个人 号 码为核心 的政府 数 据库中， 个 人行 为在统计 意义上 变 得可以预 测， 并有 可能与信 用记录、 犯罪记录、 官 员 财产记录 、 职 务行 为记录 、 健康 记录 和社会保 障档案 等 各种资料 关联起 17 来， 推 动“ 税收国家”、“ 健康国家”、“ 安全国家” 、“ 统领国家”、“ 预算国 家”、“ 福利国家”和“ 监管国家”的实现 。 近现代国家与 前现代国 家的重 要 区别之一， 在于濡 化、 统领、 监管 和再分配 转变成 为 国家的基 本职能 、 基础能力 和基本 制 度。西方 国家， 尤其是现 代西方 国 家，要想 正常发 挥 濡化、统 领、监 管 、再分配 职能， 同样离不 开认证 的 基础作用。 有了认 证制度， 现 代西方 国家的汲 取、 濡 化、 监管、 再分 配 和统领能 力得到 不 同程度的 提升， 现 代西方国 家对日 常社会和 经济生 活 的渗透大 为深化， 对权力滥 用的约 束 和限制也 因此大 为增强。 （二）认证对国 家 治理能力的提升 现代国家的汲 取能力 ， 离不 开以 个人号码 、 全 国数 据库为基 础的现 代认证。 瑞典在 1970 、1975 年人口 普查 基础上， 建立了 沿 用至今的 最 为全面可 靠的个 人 数据库 ， 向各 部门 索取大量 行政资 料 ， 建立了 114 种 政府登记 数据库 ， 包括涵盖 全国所有 650 万纳税人 （20 世纪 70 年代） 的中央纳 税人登 记 库(Flaherty, 1979)。 英国中央 税务局 则 通过年度 个人 收入调查 ， 逐 年累 积个人纳 税资料 及 其他个人 信息 ， 对 个人财产 的认证 不仅用于 增加国 家 税收， 也用于 改进 各项社会 保障计 划 。 美国 国内税 务 局也拥有 规模在 世 界上首屈 一指的 个 人身份 、 就业 、 收 入和纳税 申报资 料。 围 绕纳税 展开 的现代财 产认证 ， 使现代国 家有能 力 掌握每个 人的全 18 部经济特 征， 这已 经不是什 么夸张 的 假想， 而是每 个现 代人必须 接受的 现实。 现代国家的强 制能力 ， 也离 不开 以个人号 码、 全国 数据库为 基础的 现代认证 。 英 国内 政部负责 行政与 监 控界限模 糊的刑 事 司法行政 、 罪 犯 处置及监 狱运营 资 料，1934 年 开始建 立瘾君子 索引库 ，1963 开始 建立 罪犯索引 库，1968 年医生必 须向内 政 部上报瘾 君子情 况 ，20 世纪 60 年 代开始建 立监狱 索 引库，1971 年开始 建立吸毒 违法犯 罪 者索引库 (Flaherty, 1979) 。美 国联邦调 查局所 建 立的全国 犯罪信 息 中心，同 时也 是美国最 大的就 业 信息中心 、 个 人信 息和身份 中心 ， 直 接或间接 服务于 全美国 57000 个 联 邦法院、 州 法院、 地方刑事 司法机 构 ， 服务于全美 国 的警察、 检察官 、 法官、缓 刑官和 矫 正官(Laudon, 1986) 。加拿大 人口 2600 万时， 中央政 府运行 2220 个数据 库，平均 每个公 民 有 25 个文件， 全国 1/10 人 口出现 在全国警 察电脑 中(Lyon, 1994) 。 现代 国家还建 立了 指纹识别 、DNA 识别等全国 数据库(Cole, 2001) ，从而 更加 有效地追 踪 流动的犯 罪嫌疑 人 、预防和 控制犯 罪 行为，维 护法律 与 秩序。 现代国家的再 分配能力， 同样离 不开以个 人号码 和 全国数据 库为基 础的现代 认证(Flaherty, 1979) 。 以“ 福 利国家” 著称的国 家 治理制度， 从 一开始就 离不开 认 证， 离 不开对 人的 名称、 位置和 数量 等基本事 实以及 财产、 行为 及其各 种特征的 认证。 这 种国民身 份认证 形 式的世俗 化， 是 确保公共 秩序与 社 会福利的 关键(Caplan and Torpey ， 2001) ， 但这个过 程 19 比较漫长 ，直到 19 世纪末还 未完成 ， 欧洲国家 难以把 决 策及于全 体人 民， 尤 其无法 让农村 人看到自 己作为 国 民的意义。到了 20 世纪中叶 ， “ 福 利国家” 作为国家 基 本治理制 度的一 种 理想型在 欧美发 达 国家建立 起来 以后， 国民 体会到 国家福利 的好处， 开始有被 纳入认 证 体系的意 愿， 这 也意味着 国民向 国 家提供更 多个人 资 料，让国 家掌握 更 多个人特 征。 英国全国健康 服务中心 负责国 民 医疗记录 登记和 索 引， 1939 年通过 特别调查 建立了 原 始数据库 ，囊括 全 国 5500 万拥 有国家 健康服务 号码 的个人资 料， 记 录 所有病人 与医生 的 档案， 方 便病人 转 医， 还登 记堕胎 、 癌症、 解 除隔离 、 先天畸形 （自愿 登 记） 与传 染病等 病 人以及海 外移民 中的癌症 患者资 料 ，1962 年成 立全国 癌症登记 系统取 代 这部分功 能 (Flaherty, 1979) 。 英国人口健康 与社会保 障局自 1949 开始通 过精神 健康 调查收集 精 神病和心 理障碍 患 者资料， 拥 有至少 12000 名雇员 的社会 保障司所 建立 的社会保 障档案， 包括姓名、 住址、 国民保险 号码以 及 来自国家 税务局 雇主记录 的其他 个 人资料， 覆 盖绝大 多数英国 人尤其 是 有经济活 动的个 体，为失 业、患 病 、守寡和 退休国 民 提供补助 ，为家 庭 提供生育 补贴 (Flaherty, 1979) 。 美国 1935 年制 定社会保 障法， 个 人退休金 的发放 与 纳税多少 直接 挂钩， 为此专 门花 了五六年 时间进 行 全国纳税 人的收 入 与财产调 查， 之 后才正式 启动退 休 保障计划 ， 向退 休 者发放退 休金。 1950 年建立 了全国 20 生命统计 局， 1960 年改建为 全国健 康 统计中心 ， 专 司全 国健康调 查， 收 集健康、 教育和 福 利部所需 的几乎 全 部健康资 料，行 政 健康档案 则由 1977 年成立 的新健 康保护资 助局保 存 。 而健康、 教育和 福 利部社会 保障 局则是美 国人口 和 经济资料 最为集 中 、 最为 丰富的 国家 机构， 拥有全 国 性退休保 险、伤 残 补助、健 康保障 、 儿童家庭 补助所 需 的就业、 收入、 福利、受 益者、 福 利支付等 全部资 料(Flaherty, 1979) 。 从 1957 年开始 ，德国通 过人口 、 住户普查 与住宅 、 收支、家 庭预 算等抽样 调查 ， 建 立了专门 的社会 保 险登记制 度， 不仅 涉及个体 的经济 活动，还 涉及个 人 的身体和 精神健 康 、疾病、 事故、 儿 童看护、 闲暇、 社会分层、 代际行 为、 女性角 色和状 况、 家庭结构 及其 履行儿童 教育职 能的能力， 可以对 包括婚姻、 公共卫 生、 教育和司 法在 内的广泛 个体资 料进行详 尽分析(Flaherty, 1979) 。 可见 ， 国家要想 正常发 挥 再分配职 能， 维护社会 正义， 也 必须全面 收集人 的 各种事实、 特征， 建立统一 的认证 规范，建 立有效 的 认证体系 。 如果没有全国 数据库 ， 以个 人号 码为核心 的身份 证 （世界 上一百 多 个国家使 用强制 性 或非强制 性身份 证 ） 、 驾 照 （在 多数 欧洲国家 、 澳大 利亚、 新西兰 、 加 拿大、 英国 、 美国 、 日本 等国相 当于 身份证 ） 、 社会 保障号码 （美 国、 法国） 、 社 会保障 死亡索引 码 （ 美国 ） 、 社会保 险号 码（加拿 大）、 国 民保险号 码（英 国 ）、税务 登记号 码 （澳大利 亚）、 个人公共 服务号 码 （爱尔兰） 、 国民 税收认证 号码 （西 班牙） 、 国民 健 21 康保险卡 （日本 ） 等个人认 证形式 ， 就只是一 个简单 的 数字， 发 挥不了 任何应有 的认证 功 能。 总体而言，以 个人号码 和全国 数 据库为基 础的现 代 认证，使 身份、 财产、 福利和 社会 经济认证 在现代 国 家彻底取 得支配地位， 现代认证 在 广度和深 度上正 式 超越了古 代认证 ， 宗教认证 正式落 幕 ， 教会 正式臣 服 于国家 ， 曾经 搅得 欧洲国家 天昏地 暗 的政教之 争彻底 成 为历史记 忆。 现 代西方国 家的强 制 、 汲取 、 濡 化、 再 分配、 统领 、 监管 、 吸纳 、 整 合和 学习-适应 能力得 到 不同程度 的提升， 现 代西方国 家对日 常 社会和经 济生 活的渗透 大为深 化 ，对权力 滥用的 约 束和限制 也大为 增 强。 结合数据库、 互联网等 现代沟 通 技术， 国家已 经有 能力通过 逐步累 积这些关 于人的 各 种特征的 认证知 识 ， 进而 在事实 基础 上， 按 照人的 各 种特征， 对国民 进 行明确的 分类。 并 针对个体 的特殊 性 ， 建立精 细规则 ， 最终在全 国范围 内 设定并执 行统一 的 认证标准。 美国的 社会保障 号码就 是通过身 份认证 的 治理的典 型， 1930 年代至今， 它涉及 纳 税人、 经济 人、 社会人、 福利受 益 人、军人 、外国 人 等多重身 份，以 及 个人重大 事项、 社会生活 和政治 身 份等， 这是一 种远 比我国的 身份证 功 能更加强 大、 高 度整合的 身份认 证 形式。 在漫长的历史 演进中 ， 认证 能力 的发展最 初是为 了 征兵、 加强国 家 强制能力， 以及征 税、 加强汲 取能力 。 后来是为了 推行 免费强制 义务教 育， 加强濡 化能力 。 再后来是 为了加 强再分配 能力， 福 利国家的 发展最